摘 要：有效的農村土地資本化流轉依託廣義的土地產權結構, 而不僅僅是狹義的土地所有權。英美國家的崛起歷史表明, 就促進土地資本化流轉而言, 土地所有權的公有或私有屬性不是關鍵, 關鍵是地權的流動性。自由資本主義的英美兩國政府在其土地資本化流轉過程中發揮了重要的地權構建作用, 政府對國內外開放性經濟條件的合利利用則使其在很大程度上擺脫了既定的土地稟賦限制。社會主義國家更有理由充分發揮政府的地權構建作用。當前我國應著重促進公有產權與農村土地資本化流轉市場有機融合, 但同時也要認識產權作用的局限性, 做好地權構建後的系列制度匹配。
一、引言
土地所有權的本質差異體現了社會制度的根本差異，但是從資源利用的角度，土地所有權的本質差異並不是問題的關鍵，問題的關鍵是以所有權為基礎的整個土地產權體系如何運行以促進沉睡的土地資本融入市場經濟洪流。近現代世界經濟史表明，縱然是老牌資本主義國家，其土地產權體系的運行也明顯受到政府作用的推動。14-17世紀末，英國的「圈地運動」 (即早期圈地運動) ，19世紀後期美國的土地法案均對兩國經濟發展產生了深遠影響。而工業革命前後 (18世紀末-19世紀) ，英國以「圈地運動」 (即晚期圈地運動) 形式進行的土地資本化活動更是促進了英國經濟實力的快速提升。英國被視為資本主義自發演化的典型，如果能從英國該時期的經濟發展過程中發現政府的地權構建作用，將有助於全面認知所謂的自由資本主義。至於美國，它是資本主義後發國家成功趕超的典型。既有的研究往往只看到已經完全私有化的美國土地制度，很少理性回溯美國私有土地制度創設這一歷史起點的重要組成部分———美國獨立戰爭後西部地區的國有地權私有化———這段歷史時期實際上恰恰伴隨著美國西部土地的快速資本化過程。對此，研究的目光不應該僅僅聚焦於土地「私有化」，而應該聚焦於「政府作用」的發揮———過程比結果更值得關注和思考，否則容易陷入「唯產權論」。此外，美國政府的金融制度創新在其近現代土地資本化過程中發揮了重要作用。當前，我國農村土地 (所有權、承包權和經營權) 「三權分置」已經入法，英美兩國相似歷史階段的經驗對後續我國進一步推動農村土地資本化流轉頗具啟示意義。
二、農村土地資本化流轉的必要性及其產權邏輯
德·索托 (2017) 認為發展中國家之所以守著豐富資源 (如土地) 而依舊貧窮，根源在於其資產「資本化」的路徑障礙重重。1
1．關於農村土地資本化流轉的國內共識
張海鵬、逄錦聚 (2016) 認為土地資本化即土地產權讓渡的資本化過程2，包括兩部分:土地資本化的交易過程和土地資本化的生產過程。《中國土地問題》課題組 (2010) 認為農業土地資本化流轉是農業現代化的基礎和前提。3劉守英 (2019) 指出，自20世紀80年代中期以來，我國土地流轉與規模經營便自發發生並持續至今，各類專業大戶、合作社、農業企業等新型經營主體大量湧現，土地流轉面積不斷擴大，規模化經營水平不斷提升，已日益呈現出「家庭承包，多元經營」格局。4與此同時，農村地區非農用的土地資本化支撐了我國鄉鎮企業的崛起，配合了國企改革，促進了就地「城市化」，催生出大量小城鎮，成為我國土地城市化的重要組成部分。
土地資本化流轉和規模化經營提高了我國農業生產效率、農民收入和城市化率。顧天竹、紀月清等 (2017) 從地塊層面考察了農村土地規模經濟及其來源情況，通過對小麥、玉米和水稻三種糧食作物生產的實證分析得出了存在成本方面的地塊規模經濟的結論，而這意味著地塊合併整理、地塊規模擴大有利於降低成本和增加農民收入。5冒佩華和徐驥 (2015) 的實證結果表明，土地流轉能顯著提高農戶家庭收入水平，在平均意義上，土地流轉能使任意樣本農戶家庭和已流轉土地的農戶家庭的收入分別增加19%和33%。6周文、趙方等 (2017) 發現，允許1單位農村「宅基地」流轉置換為0.5單位城市建設用地，則2000年和2011年的城市化率比實際值可分別提高1個和2.5個百分點。7
2．土地資本化流轉的所有權局限
狹義的土地所有權 (公有或私有) 不是土地資本化流轉的關鍵。科學地優化土地產權結構至關重要。而土地資本化流轉的關鍵在於廣義土地產權 (所有權、占有權、經營權、收益權等) 結構的合理設計和有效保護。
阿爾欽和德姆塞茨 (1973) 認為沒有權利的保護，權利便不存在。8Denys Nizalov (2016) 認為，對於轉軌經濟體而言， (對經營者的) 產權保護制度的改變是影響農村土地資源利用的特殊因素，同時Denys Nizalov也揭示了產權保護制度的不確定性影響農業投資、土地利用和農產品生產組合的邏輯機理。9在這篇文獻中關於烏克蘭的案例分析表明，由於大規模農地市場的租佃權的不確定，烏克蘭建立土地市場的努力多次受阻，導致出現大量非正式 (或非書面的) 租地合約。尤其該文的重要結論很有意思:對土地使用權的低水平法律和政治保護，以及對土地交易市場的管制預期，導致資本密集型農產品用地的投資不足;小規模土地經營者難以像大規模土地經營者那樣享受同等的土地產權保護，導致土地經營者偏離最優的農產品生產組合，土地租賃經營的效率降低。以農村土地股份制為例，Kan (2018) 認為，該模式是想通過厘定村民對集體資產的控制權和分配權，以便使村民加強對集體資產自下而上的管理，但是這些「權利」的實際行使往往受制於村內精英的「權力」，如果缺乏對精英權力的有效監控，股份制容易成為強者侵吞集體資產的途徑，而不是賦權於弱者。10
除了產權之外，土地資本化流轉過程還受到各種非產權因素的制約。姚萬軍 (2016) 認為土地產權制度僅僅是土地資本化流轉的必要制度基礎。11土地資本化流轉是市場作用的必然結果，離不開土地供給者的流轉意願和流轉能力，也離不開土地需求者的經營意願和經營能力。土地的「資本化之旅」不是土地 (產權人) 和潛在土地經營者自身一廂情願的坦途，往往需要承受資本、勞動力基於利益考量的傲慢與偏見。在諸如我國這樣的轉軌經濟國家，影響土地資本化流轉的非產權因素往往表現為各種制度約束，具體包括土地資本化的融資體系、農民工市民化體系、農產品價格形成體系、農業經營保險體系和土地資本化流轉信息平台體系等等，這些非產權的制度因素會直接影響土地資本化流轉市場供求的形成，如果這些非產權的制度因素不妥善解決，單純的土地產權構建將無法有效運轉。因此，即使土地產權設計是合理的，有效的土地資本化流轉仍需要一系列制度的支撐，恰如Peter Ho (2014) 所言，關鍵是制度在社會中「如何」起作用。12
英美兩國崛起的歷史經驗也表明，土地私人所有權雖然是土地自由買賣的產權基礎，但是它未必帶來符合社會需要的有效土地流轉。土地私有和土地流轉沒有必然聯繫，土地私有更不是土地有效流轉的充分條件。有效的土地流轉有賴於政府的地權構建作用和非產權性的制度搭配作用。
三、英國崛起:工業革命、地權構建和土地資本化
自12世紀以來，英國的土地只是在名義上屬於英國女王，絕大部分土地的各項實際權益都是由私人保有，土地所有者對土地享有永久業權，有權進行土地的自由流轉。從 (近現代) 女王的國家象徵意義看，所謂「歸女王所有」的英國土地從「領土」角度理解更恰當。從本質上而言，英國土地所有制是私有制，這一點與我國土地國有制和土地集體所有制有根本的差別。然而，自1066年土地保有制13確立以來，英國地權長期存在所有者、占有者、使用者、收益者不統一的情況。我國自改革開放以來隨著農地產權分離和流轉演進路徑的日益清晰，所有者、使用者 (或經營者) 、收益者並存的情況已越來越多，因此，本文的研究中暫時撇開中英地權的本質差異，主要從地權結構的相似性中提取經驗。
1．工業革命和英國土地「三權分離」
英國的現代農業是在18世紀中葉出現的。殖民體系為英國工業生產 (工場手工業以及第一次工業革命後的新興產業) 準備了充足的原材料和可用於資本化的貨幣財富，也為英國資本主義的發展提供了巨大的「海外需求市場」。在1775年英國工業革命前後，隨著農業機械的進步，零散的佃農自耕地不再受歡迎，以致大量英國農民 (主動或被迫) 賣掉自己的土地，成為僱傭勞動者，受僱於農場、鄉村或市鎮的大規模工廠。家族小農場最終被以資本主義方式經營的農莊所取代; (散布於鄉間且以毛紡織業為主的) 工廠經濟的迅速發展進一步促使大量農村耕地變成牧場，此即如火如荼的新興工業資本主導的「圈地運動」，詳見表1。根據威爾·杜蘭特 (2010) 的研究，在18世紀晚期和19世紀前期，英國土地資本化明顯受益於英國的工業革命和殖民體系，並從屬於英國資產階級政府主導的勞資關係和產業升級進程。14以向榮 (2014) 所介紹的英國敞田15圈地為例，它實際上限制了英格蘭敞田的公共產權性質，強化了土地使用權和收益權，促進了農村土地更有效地利用，改善了農村土地的勞動投入和產出比。16
表1 18世紀中期至19世紀中期英格蘭國會的圈地法令
數據來源:文禮朋:《近現代英國農業資本主義的興衰———農業與農民現代化的再探討》，北京:中央編譯出版社，2013年。
然而，彭慕蘭 (2008) 認為儘管有國會圈地法令的推動，在19世紀中期以前，英格蘭全部土地中仍然有50%由聚居的家族占有，以致土地幾乎不可能被出售;而且由於限定土地的繼承權，大量土地不能進入土地市場。17克拉潘 (2014) 認為，直到19世紀晚期 (1882年前後) ，英國克恩斯勳爵授地條例才使得終身佃戶取得土地出租權，從而英國在永佃土地制度的基礎上形成了土地所有權、土地租佃權和土地經營權的「三權分離」格局18，加速了土地的自由入市。此外，洪閆華和何洪濤 (2012) 指出，不同於早期英國貴族主導的「羊吃人」式的舊圈地運動，在第一次工業革命前後，地主、農民及教會代表等利益相關者共同參與了議會圈地的民主決策過程，通過「被圈地權的再配置」促進了當時英國農村土地的快速資本化流轉。19
2．英國土地資本化的歷史特徵
英國的兩種資本化活動 (以經營牧場為主的農用地資本化和以紡織生產為主的非農用土地資本化) 具有緊密的、彼此促進的上下游生產關係。第一次工業革命所帶來的產業革新和生產力飛躍是英國土地資本化流轉的經濟動因或動力基礎。土地資本化首先發生在地理條件優越的鄉村，而城市周邊的土地資本化則具有「引致」特徵，是由於鄉村土地資本化的利益獲得者向城市集中而帶動的城市化和工業化過程引發的，即當時英國的城市化很大程度上是其工業化和相對應的土地資本化的產物。殖民地經濟對英國的附庸關係給英國本土的土地資本化創造了寬鬆的約束條件，使英國的城市化大大突破了自身 (土地) 資源稟賦的局限，也深刻影響著英國的土地資源利用形式，甚至導致過度城市化問題，以致在1865-1875年這段英國圈地時代基本結束的歷史時期，「靠海外喂飽」了的英國都市化社會逐漸轉而關注公用地的保護問題。總體上第一次工業革命前後的農村土地資本化流轉是一個由多方利益主體參與民主協商的政治過程，地方議會的立法行為發揮了重要作用。從該角度看，儘管當時英國處在自由資本主義時期，但是市場推動下的政府引導作用顯而易見。
四、美國崛起:地權構建、金融創新和土地資本化
1．美國國有土地走向私有的資本化過程
根據黃紹湘 (1957) 的研究，在美國獨立戰爭勝利以後，新誕生的美國政府代表美國人民擁有了大量老西部 (阿巴拉契亞山脈至密西西比河以西) 的國有公共土地。以漢密爾頓為代表的工商業利益集團主導了國有土地私有化過程，相關土地立法 (如美國1785年和1796年的土地法令) 鼓勵工商業集團 (以及大土地投機者) 大肆向西部投資購地。20然而，喬納森·休斯等 (2013) 認為，對小農土地所有製作用的忽視阻礙了西部農業資本主義的發展。因為隨著美國國土面積的迅速擴張，美國的大資本集團們已無法滿足西部 (尤其新西部) 經濟迅速發展的需要，同時美國中低等收入階層在獲取西部土地的競爭中處於資金不足的劣勢，對大資本利益傾向的土地立法極為不滿。因此，美國聯邦政府在1800年、1804年、1817年、1832年4次降低西部土地購買條件，並在1841年通過《公地優先購買權法》 (簡稱先占法案) ，使大量中等收入水平的美國人有能力和機會購買西部土地，從而極大地促進了西部地區的土地資本化活動，甚至導致了「土地投機熱」。21根據Major L (1974) 和Daniel Feller (1984) 的研究，直到1862年林肯簽發無償分配西部土地的《宅地法》之後，美國的低收入群體 (尤其小農) 才大量湧入西部地區。22此間，通過公共土地的立法，美國聯邦藉助政府對土地的公權力塑造了符合資本利益的土地權利基礎，為拓荒者、土地投機商和銀行機構參與西部土地市場奠定了產權基礎。此後，在與資本化經營的大土地所有者進行農業生產競爭的過程中，小農土地所有者逐漸走向破產。自19世紀末20世紀初至第一次世界大戰後的農場兼并過程中，資本主義大農場在美國大量湧現，形成了一個人數頗多的農業資本家階層和龐大的農業僱傭勞動大軍。何黎萍 (1998) 認為這最終促使美國走上了「農場主和僱傭勞動」的農業資本主義發展模式。23在該歷史時期，美國的相關土地法案及其效果詳見表2。
表2 美國國有土地資本化法案
資料來源:黃紹湘:《美國早期發展史 (1492-1823) 》，北京:人民出版社，1957年;喬納森·休斯、路易斯·凱恩:《美國經濟史》 (第八版) ，楊宇光等譯，上海:格致出版社、上海人民出版社，2013年。本文根據上述文獻相關信息進行了整合。
在聯邦政府主導土地私有化以後，美國土地流轉和規模化經營的主體主要是私人，市場在其中發揮著極其重要的作用。喬納森·休斯 (2013) 指出，從全美國來看，1860-1916年，美國的農場數目從200多萬增加到近640萬;農場土地總面積從4.07億英畝躍升至8.79億英畝。農場耕地面積的擴大邏輯上促進了「農業帶」的形成，集約化利用土地使大量家庭農場成為農業機械 (收割機、脫粒機) 等先進技術的重要需求者，反過來也為先進技術與相關發明提供了動力。由於先進技術的採用，19世紀50-60年代，美國中西部的農業產量大幅增加。21吉爾伯特·C·菲特等 (1981) 認為，以私有地權和資本主義市場經濟為基礎，美國農民變得更加商業化，農產品市場價格的形成作用越來越重要，農民和農業越來越依賴於非農業領域的經濟力量，時常陷於「成本-價格兩面夾擊的困境」，即農民一方面對自己需要購買的工業品價格很難施加影響，另一方面更難控制自己生產的農產品價格，以致農產品成本與價格往往出現倒掛現象24，這在很大程度上限制了美國的農用地資本化。
2．現代金融體系助力美國的土地資本化流轉
20世紀30年代以後，在第二次工業革命的推動下，美國經濟進入快速城市化階段。面對城市擴展引發的土地資源利用矛盾，美國的土地政策逐漸轉向農業用地非農化流轉管制和土地資源公平分配。該時期，美國土地的資本化流轉主要體現在土地發展權轉移和土地金融創新方面。根據劉英 (2015) 的研究，土地發展權是指土地變更成不同性質的使用權，作為土地變更其用途的機會性權利，土地發展權是可以與土地所有權分離的單獨進行處分的財產權。土地發展權通過土地發展權徵購 (PDR) 和土地發展權轉移 (TDR) 進行流轉，其主要目的是防止城市化發展對農村耕地的侵占，而土地抵押貸款制度和土地信託制度便是美國土地資本化流轉的金融實現機制。美國的農地抵押貸款制度始於20世紀初，其主要目的是緩解農業發展戰略推進初期的資金匱乏狀況，該制度是在美國聯邦政府信用基礎上建立起來的，以流轉土地使用權做抵押，通過市場發放債券 (即土地流轉證券化) ，聯邦土地銀行向取得土地使用權的農場和土地合作社等發放貸款。美國的土地信託包括公共土地信託和社區土地信託。前者是社會公眾 (信託受益人) 監督美國聯邦政府 (即委託人) 將公共的土地或環境資源轉讓給合適的中介機構或保護組織 (受託人) ，以實現對公共資源的有效保護和運營;後者是社區居民或組織作為信託發起人 (即委託人) 委託信託公司 (受託人) 購買土地以便為社區低收入家庭 (即信託受益人) 提供有限使用權的房屋和土地，兩者都是非盈利性質的。25
3．美國土地資本化的主要特徵
資本主義國家階段性的總體發展需要是聯邦政府土地資本化政策動向的經濟根源。隨著美國工業化水平的不斷提升，美國土地資本化活動的總體方向是規模經營，但是資本化的資金和被資本化地區市場空間的有限性決定了其土地資本化的大規模形成存在一個過渡期。在過渡期內，大土地所有者、中等土地所有者和小土地所有者並存，直到19世紀中後期，市場 (自發的) 優勝劣汰競爭最終使小土地所有者消亡。而美國聯邦政府的政策取向成為土地資本化的催化劑。只要有足夠的刺激，土地就會比較快地轉移。一方面，美國政府的政策取向直接影響了民間投資的門檻，民眾基於利益導向的參與程度則成為土地資本化成敗的關鍵;另一方面，美國政府的政策傾向在影響土地資本化效率的同時，也導致了 (土地) 資源利用過程中的經濟公平問題。其資本主義市場經濟的本質表明，儘管最初在程序上國有土地私有化和資本化的流轉政策可以部分地兼顧機會公平，但是最終的市場競爭還是效率取勝，畢竟資本在土地資本化競爭過程中的優勢明顯。
美國的公共土地信託制度和社區土地信託制度分別反映了市場失靈與市場有效的問題，恰如公共資源存在「公地悲劇」的市場失靈問題一樣。美國的公共土地信託制度顯然是市場失靈時政府有效干預土地資源利用的產物。但是政府在補救市場失靈時並沒有始終親自參與相關資源的經營管理，而是依託專業性的市場中介或社會組織。美國的社區土地信託制度則完全是土地資本化流轉活動中市場專業化分工的產物，是由土地資本化流轉和集約化利用所面臨的信息和交易成本問題催生的。具體而言，分散的廣大低收入者無法也沒有能力承擔對土地的大規模開發利用，所以出現了社區土地信託這種類似「集資建房」的「眾籌」模式。雖然社區土地信託的目的是非營利性的，但是該制度的運作機制仍然是純市場性的，是在利用市場機制實現對公平問題或收入分配問題的補救。總之，美國的土地信託制度總體上是市場主導的，與土地的產權性質無關。
五、英美兩國土地資本化對我國的重要啟示
1．全面看待促進土地資本化流轉過程中政府的地權創設作用
首先，基於地權體系的土地資本化活動離不開政府公權力的加持。需要注意的是，英美資本主義經濟的自由主義信條與其歷史實際的差異。以私有地權為基礎，英國政府的地權設計 (如克恩斯勳爵授地條例) 為農村土地資本化流轉提供了相對明晰的產權劃分，強化了既有的私有地權;以國有地權為基礎，美國政府的土地私有化是為資產階級的土地資本化服務的，即使在私有地權主導的產權體系建立以後，資本主義的政府也沒有退出土地流轉市場，而是在土地流轉失靈的地方積極發揮補救作用，例如美國的公共土地信託。總之，無論以市場利益還是公共利益為導向，英美國家政府對本國土地產權均存在創設和維護的能動作用。這啟示我們，在土地資本化過程中，英美資本主義國家尚且如此，社會主義中國更要善於運用政府公權力促進我國農村土地的有效流轉和相關利益的公平分配。
其次，產權僅僅是土地資本化流轉的必要制度基礎。促進土地資源有效配置的關鍵在其產權流動性，而非產權屬性，哪怕私有地權也未必具有天然的流動性，其內在結構也會導致地權的流動性障礙，如三權分離以前的英國土地租佃制。在這方面，私有地權與公有地權的差別主要在於限制地權流動性的具體障礙不同，而這些具體障礙取決於各國的歷史和國情。在此背景下，政府合理創設地權結構，促進並保障地權合理流動是最重要的。至於美國西部的國有土地私有化，我們認為不可將研究的關注點放在土地「私有化」上，而應該放在土地的「流動性」性上。因此，在當前我國農村土地集體所有制框架下，重點應是創設足以形成土地市場的流動性土地產權，我國農村土地「三權分置」改革體現了這一要點。三權分置創新的制度設計功能在於順應農村土地市場化趨勢，堅持集體土地所有權，做穩農戶土地承包權，推動土地經營權流轉，賦予農村土地財富屬性，喚醒其資本基因，促進農村土地資本化和規模化經營，推動新型農業現代化和工業化、城鎮化、信息化協調發展。我國農村土地「三權分置」已經邁出重要一步，客觀上將更多的土地權益賦予了個體農民，這實際上即是以法律的形式體現了農村集體對個體農民的土地權益的讓渡。後續須充分保障農戶經營權的流動性，合理釐清農村土地產權當事人的利益邊界，促進集體土地所有權與市場經濟有效融合。農戶土地經營權的可流轉作為我國農村集體土地產權制度改革的重要抓手，必將成為中國特色社會主義土地市場運行機制與西方資本主義土地市場運行機制的關鍵區別。
再次，「三權分置」後應持續推進相應的配套制度創新。從產權束角度看，所有權、占有權、使用權 (或經營權) 、收益權的清晰界定在邏輯上基本可以滿足市場經濟運行的需要，至此，英美國家政府的任務算是基本完成了。然在我國農村土地集體所有制的硬約束下，三權分置邏輯上似乎已是農村地權體系的最高形態。由於我國特殊的國情，中國特色社會主義市場體系還存在諸多不完善的地方，如城鄉勞動力面臨二元戶籍問題、農村金融抑制問題、農產品價格形成問題等，這些問題無不反映了影響我國土地資本化流轉的非產權因素，而這些非產權因素會進一步演化成為制度障礙。因此，為了促進農村土地有效流轉，在三權分置後政府仍然需要持續發力，從制度創新上突破上述障礙。若三權分置是發動機，農村土地資本化流轉市場是車體，則相應的制度創新便是在安裝車輪，作用是為三權分置功能的實現「打補丁、做配套」。我國政府對此肩負責任。
2．政府應為我國土地資本化活動創造開放性經濟條件
英國崛起的最大歷史背景是第一次工業革命及由此締造的開放性「日不落」殖民經濟體系;對美國而言，則是獨立戰爭前後美國西部極其廣袤的土地資源;而我國需要為土地資本化活動創造開放性的國內外經濟條件。
首先，應構建城鄉協調和跨區劃協調發展的土地資本化體系。美國的土地發展權制度設計實際上起到了調整城鄉之間土地資本化互動關係的作用，我國作為社會主義國家，政府可以做得更多、更好。其中最關鍵是要立足本國有限的土地資源，重視國內不同地區土地資本化活動的協同發展問題，妥善處理城鄉之間農用地資本化和非農用地資本化的平衡問題，盤活農村沉睡的土地資本;促進農村非農建設用地與國有土地在資本化過程中機會均等，尤其是改變傳統的鄉村布局思路，推動農村宅基地資本化流轉和農村人口集中，為非農建設用地需求開闢新出路，減輕耕地資源被征占的巨大壓力，使農村人居格局和產業布局適應新型工業化、城鎮化、農業現代化和信息化發展的要求，為城鄉公共服務均等化提供人口密度條件。此外，也要注意對中國經典村落文化的保護和開發，發揮政府宏觀調控的優勢，重視不同行政區劃之間土地資本化的不同發展機會，彰顯東部地區的非農用土地資本化優勢和中西部地區的農用地資本化優勢。
其次，應重視「一帶一路」過程中國際土地資本化的作用。我國身處全球化的世界經濟體系之中，「開放性」是我國土地資本化活動面臨的重要外部經濟條件，應從國際土地資本化視角和高度認識我國的對外直接投資活動，尤其是農業領域的對外直接投資活動。與英美帝國主義侵略性的國際土地資本化歷史不同，我國政府應始終秉持「互利共贏」的經濟理念，充分利用非洲、拉美和中亞等區域的國際土地資源，為國內土地資本化創造更寬鬆的全球化經濟環境。同時，要充分認識到我們是人口大國、土地稀缺的特殊國情，做到不過度依賴外部經濟，尤其是要嚴守、嚴控開放過程中的耕地安全和農產品的國際供應風險，這是我國開放性土地資本化活動必須具有的政治意識和大局意識。
3．謹慎對待土地資本化的信託模式
岳意定等 (2008) 認為英美國家的土地信託流轉模式在本質上是社會資本參與土地資本化的信用委託行為，它彰顯了土地產權分離的市場空間，是委託人、受託人以效率為原則進行市場選擇的結果，突破了土地使用權流轉的規模局限。26隻要地權束中各類產權的邊界是清楚的，那麼當市場條件具備時便會產生對 (逐利或非逐利型) 專業化土地信託的需求。究竟應基於土地所有權構建信託，還是基於經營權構建信託，首先取決於土地產權本質屬性的約束，其次取決於相關經濟主體自身對市場利益的考量。所以重視發揮中國特色集體經濟組織的信託中介功能很有必要。
隨著我國農村土地使用權直接進入非農建設用地市場，類似美國的社區土地信託不可避免地會在一定程度上表現出來，比如全體村民委託村委會進行新農村建設和集體建設用地的資本化運作，村委會受農戶委託進行農用地「轉包」活動等。這些土地的流轉利用在很大程度上已具有了土地的信託性質，體現了土地信託流轉在「效率」上的明顯優勢。但是，基於耕地和糧食安全，考慮到對受託人 (村委會) 的有效監督問題，我國農村土地資本化的類信託模式還存在集體與個體的利益衝突，需要在促進土地有效流轉和維護個體農民利益之間尋求平衡。同時須防範農村外部資金參與集體土地資本化時可能出現的「脫實向虛」風險。
美國西部開發時期的土地投機熱和我國城市化對農村土地的過快侵占在邏輯上是相似的，都是由於工業化和實體經濟的高速發展，在土地資產運營的巨大利潤誘惑下，社會資金、銀行資本和政府資金過度附著於土地資源之上，使土地價值資本化的虛擬本性迅速放大，導致實體經濟的資金流失，實體企業嚴重失血。未來我國農村土地資本化必須直面信用風險問題。由於非農用地資本化收益比農用地資本化收益更高，因此，非農用地資本化 (尤其宅基地資本化) 更容易步城市化過快的後塵，並激化社會矛盾。當然，該風險不是社會資本參與農村土地資本化的必然風險，政府對此需要的是加強引導和防範，而不是禁止。
六、結語
英美資本主義國家崛起的土地資本化歷史表明， (狹義的) 地權公有或私有雖然有社會制度的本質差別，但是從促進土地資源合理有效利用的角度，地權屬性不是根本約束，促進地權的流轉才是關鍵。
馬克思主義政治經濟學表明，生產關係在人類社會經濟關係體系中居支配地位，其中，生產資料所有制起決定作用。作為經濟範疇，生產資料所有制反映了人們在生產過程中對土地、廠房、機械設備等基本生產資料的所有、占有、支配和使用等各種經濟關係。作為生產資料所有制的法權形式， (廣義) 生產資料所有權在市場經濟運行過程中不斷派生出相應的占有權、支配權和使用權，產權的分離是現代市場經濟發展的必然趨勢。隨著社會化大分工的深入發展，現代市場經濟有效運行所依賴的產權體系基礎不再局限於狹義的生產資料所有權或財產所有權，而是更多地植根於已分離的派生產權體系。產權分離奠定了產權流轉的制度基礎，並促進生產要素有效配置，使得用於分配的社會財富迅猛增長。回顧英美兩國資本主義崛起的發展歷史和中國特色社會主義市場經濟的改革與發展歷程，情況皆然，這是由市場手段決定的，更是由社會生產力發展水平決定的。土地是人類社會最廣泛且主要的生產資料。我國土地產權改革從所有權和使用權「兩權分離」走向所有權、使用權和經營權「三權分置」，是社會主義土地制度與現代市場經濟結合的必然要求，是我國城鄉社會生產力發展水平進入新時代的必然反映。狹義的土地歸屬權是土地所有制的根，只要確保農村土地歸村民集體，中國特色社會主義集體土地公有制的本質就不會變。社會主義國家邏輯上完全可以基於集體土地公有制促進土地有效流轉，但政府的作用在其中不可或缺。我國正走在民族復興的社會主義大道上，隨著新型工業化、城鎮化和信息化的持續推進，農村土地資本化會一如既往地成為國民經濟持續發展的重要載體。尤如劉守英 (2012) 所指出的，以往政府主導的「以地謀發展」模式已經難以維繫27，但這並不意味著政府需要逐漸退出我國土地資本化的後續歷程，相反，在「三權分置」以後，我國政府應該有更多的作為。不論是基本產權結構的創設和保護，還是國內外開放環境的營造和充分利用，政府都責無旁貸。基於我國特殊國情，為促進「三權分置」功能的有效實現，由政府推動一系列的匹配性制度創新將是重中之重。總之，作為後發國家，在政府與市場協同發力方面，農村土地公有制為社會主義中國提供了比西方資本主義國家更多的合理性和足夠的制度空間，只要秉持市場決定作用和政府引導作用，充分尊重相關權利主體的基本利益訴求，確保集體土地的資本化流轉和實體生產，防範集體土地的資本化投機和虛擬炒作，政府引導市場發展的社會主義制度優勢必定會彰顯，並且會在「一帶一路」的人類命運共同體中得到強化，最終實現國內土地資本化與國際土地資本化的有機統一和互利共贏。
作者簡介： 張期陳, 上海商學院商務經濟學院副教授、博士, 上海201499;; 胡志平, 華東政法大學政治學與公共管理學院副教授、博士, 上海200042。;
基金： 國家社會科學基金重大項目「全面建成小康社會背景下新型城鄉關係研究」 (17ZDA066) ;國家社會科學基金重大項目「中國基本公共服務供給側改革與獲得感提升研究」 (16ZDA081); 上海市哲學社會科學「十二五」規劃課題「城鄉一體化進程中的公共服務均等化機制研究」 (2014BGL008);
來源：社會科學研究2019年05期
原標題：所有權局限與政府作用:英美土地資本化流轉經驗對我國「三權分置」的啟示