21世紀經濟報道記者李莎 北京報道 日前，黨的二十屆三中全會審議通過《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（後簡稱《決定》）。
《決定》指出，深化土地制度改革。改革完善耕地占補平衡制度，各類耕地占用納入統一管理，完善補充耕地質量驗收機制，確保達到平衡標準。完善高標準農田建設、驗收、管護機制。健全保障耕地用於種植基本農作物管理體系。允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制。
《決定》要求，優化土地管理，健全同宏觀政策和區域發展高效銜接的土地管理制度，優先保障主導產業、重大項目合理用地，使優勢地區有更大發展空間。建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制。探索國家集中墾造耕地定向用於特定項目和地區落實占補平衡機制。優化城市工商業土地利用，加快發展建設用地二級市場，推動土地混合開發利用、用途合理轉換，盤活存量土地和低效用地。開展各類產業園區用地專項治理。制定工商業用地使用權延期和到期後續期政策。
國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所國土經濟室主任黃征學向21世紀經濟報道記者表示，《決定》堅持問題導向和目標導向相結合，緊緊圍繞中國式現代化謀篇布局，著力解決人民群眾急難愁盼問題，把脈定向，提出改革方向，系統性、整體性、操作性都很強。
黃征學表示，《決定》關於深化土地制度改革的部署，部分舉措是對既有改革的完善和提升，也有部分舉措為最新提出，整體亮點較多。如允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用，健全同宏觀政策和區域發展高效銜接的土地管理制度，制定工商業用地使用權延期和到期後續期政策等等。
華東師範大學城市發展研究院院長曾剛向21世紀經濟報道記者表示，受房地產市場持續調整影響，地方土地出讓收益明顯下降。在這樣的背景下，《決定》提出深化土地制度改革，將長遠與近期相結合，提高土地利用效率，更好發揮土地的經濟效益。
推進農村土地「擴權賦能」
黃征學表示，近年來農村「三塊地」改革實踐的最大經驗是「擴權賦能」，比如探索宅基地所有權、資格權、使用權「三權分置」，集體經營性建設用地使用權探索抵押、入股等權利，將承包地的經營權擴大為承包權和經營權等等，《決定》在一定程度上延續了這一改革思路。
比如《決定》提出，允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。在黃征學看來，這也是進一步擴大農民的宅基地權利，後續或有相關政策文件出台。
再如《決定》明確，有序推進第二輪土地承包到期後再延長三十年試點，深化承包地所有權、承包權、經營權分置改革，發展農業適度規模經營。黃征學表示，後續承包地承包權、經營權等改革或將積極向前推進。
曾剛表示，當前很多返鄉農民工雖然解決了溫飽問題，但收入水平和生活質量都有待提升。《決定》允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用，這項政策給予農民合法經營集體土地的機會，更好引導社會投資、社會消費向鄉村轉移，助力農民增收。
2022年9月6日中央全面深化改革委員會第二十七次會議審議通過《關於深化農村集體經營性建設用地入市試點工作的指導意見》，會議強調，要堅持同地同權同責，在符合規劃、用途管制和依法取得前提下，推進農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價，在城鄉統一的建設用地市場中交易，適用相同規則，接受市場監管。
2023年3月，自然資源部開展深化農村集體經營性建設用地入市試點工作視頻培訓，正式啟動試點工作。今年4月，據自然資源部自然資源開發利用司消息，全國農村集體經營性建設用地入市試點取得階段性成果，35個試點地區入選典型示範案例。
在此基礎上，《決定》明確，有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制。
曾剛表示，城鄉二元土地制度是影響城鄉融合發展的重要因素，《決定》提出有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制，這項政策含金量很高，有利於改善農村財政狀況，為鄉村全面振興提供新動力。
中國國土經濟學會理事長肖金成向21世紀經濟報道記者表示，過去農村集體土地要變成城市建設用地，需要辦理征地等一系列手續，轉變土地性質，農村集體經營性建設用地入市改革之後，集體經營性建設用地可以直接入市交易，土地供給者和土地需求者直接議價，減少了很多環節，改變了以前城市建設用地只能使用國有土地的格局。
肖金成表示，將農村集體經營性建設用地入市改革寫入《決定》，進一步打開了集體經營性建設用地入市交易的政策窗口。但集體經營性建設用地交易的對象、交易土地的用途、需要辦理的手續、價格形成機制、土地增值收益分配機制、如何整合零散的集體經營性建設用地等具體事項需要制訂管理辦法和實施細則，才能進一步推進。
黃征學表示，集體經營性建設用地入市的一個核心問題是土地增值收益分配問題，對此，在上一輪改革中各地探索了不同的做法，在接下來的實踐中土地增值收益如何分配尤為重要。另外，集體經營性建設用地入市與國有土地入市要堅持同地同價同權同責，後續相關政策要真正落地，還需要重點關注集體經營性建設用地收益分配、集體經濟組織的履職能力、土地使用權如何抵押貸款等問題。
《決定》提出，保障進城落戶農民合法土地權益，依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自願有償退出的辦法。
肖金成表示，《決定》明確，農民進城落戶之後，仍然享有合法的土地權益，其原有的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權不受影響，這一政策給進城落戶農民吃了一顆「定心丸」。在保障權益的同時，《決定》強調「探索建立自願有償退出的辦法」，具體的退出機制還有待進一步探索，比如土地承包權的退出方式、定價機制等還需要明確和規範。
優化區域土地資源配置
《決定》提出，優化土地管理，健全同宏觀政策和區域發展高效銜接的土地管理制度，優先保障主導產業、重大項目合理用地，使優勢地區有更大發展空間。建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制。
2019年8月26日，中央財經委員會第五次會議指出，要改革土地管理制度，增強土地管理靈活性，使優勢地區有更大發展空間。
今年2月19日，中央全面深化改革委員會第四次會議審議通過了《關於改革土地管理制度增強對優勢地區高質量發展保障能力的意見》。會議強調，要建立健全同宏觀政策、區域發展更加高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準性和利用效率，推動形成主體功能約束有效、國土開發協調有序的空間發展格局，增強土地要素對優勢地區高質量發展保障能力。
黃征學表示，《決定》對今年2月中央深改委會議內容作進一步落實，相關內容在《《關於改革土地管理制度增強對優勢地區高質量發展保障能力的意見》中都有明確，在此基礎上，《決定》提出了一些更具體的要求，使得相關規定的落地更具可操作性。
肖金成表示，《決定》重申要健全同宏觀政策和區域發展高效銜接的土地管理制度。各地每年都有一定的建設用地指標，但優勢地區發展較快，用地指標比較緊張，對當地建設和發展形成制約。應通過用地指標調劑等多種方式，保障優勢地區發展用地。建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制、探索國家集中墾造耕地定向用於特定項目和地區落實占補平衡機制、盤活存量土地和低效用地都是優化區域建設用地供應的重要途徑。
《決定》指出，建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制。對此，曾剛表示，之前城鎮建設用地指標配置雖然也要與人口統計相一致，但需要參考城市規劃，制定和更新城市規劃的時間相對長。《決定》將新增城鎮建設用地指標配置與常住人口增加建立掛鉤機制，比之前更加靈活，為快速發展、人口增加地區提供了新的用地空間保障。
另外，《決定》明確，探索國家集中墾造耕地定向用於特定項目和地區落實占補平衡機制。曾剛表示，各省市希望中央在當地布置大型基礎設施等重大項目，但這些項目會占用當地的建設用地指標，探索國家集中墾造耕地為此提供了一個解題思路，有利於減輕地方用地指標負擔，提高地方配合國家重大項目落地的積極性。
《決定》明確，制定工商業用地使用權延期和到期後續期政策。據了解，工業用地和商業用地使用權出讓最高年限分別為50年和40年。黃征學表示，目前我國部分出讓時間較早的工商業用地使用權即將到期，少數地塊甚至已經到期，土地使用權到期之後如何處理的問題已逐漸顯露。《決定》對此進行了明確，後續相關政策文件有望加快推出。
更多內容請下載21財經APP