呂冰洋等：財政與共同富裕——多維分配視角下的分析

二、財政與分配：基本分析框架

（一）平等的經濟學內涵與公平分配的維度

從經濟角度看，人與人的平等本質上是效用的平等。影響到效用的主要經濟變量有消費、閒暇、財富、公共服務、利他精神等，由此影響到居民效用平等的經濟因素也有多種。居民的消費和閒暇要建立在擁有可支配收入的基礎上，因此要達到消費平等和閒暇平等，關鍵是要實現居民間可支配收入平等，這也是狹義的收入分配平等。居民將可支配收入用於購買商品時，因為商品價格中含有間接稅而需要支付稅收，由此產生間接稅的分配。政府購買會產生公共服務，它涉及了教育、醫療、養老、就業、公共基礎設施等領域，公共服務平等主要通過基本公共服務均等化體現。利他精神主要是指通過幫助他人使自身幸福感提升，這是從道德判斷和價值取向層面進行分析，在改善他人效用水平的同時促進人人效用平等，發揮慈善公益事業在三次分配中起到的調節分配作用。因此，公平分配的經濟維度包括：可支配收入分配、財富分配、間接稅分配、基本公共服務分配。這幾個維度的分配均體現在國民收入循環中。

（二）國民收入循環過程與公平分配的實現

財政的本質是國家主導的分配活動，研究國民收入的分配過程最有效的分析工具是「資金流量表」。資金流量表集中展示了國民財富在各個部門間的分配情況，涵蓋了國民收入循環的四個環節（呂冰洋，2017）。第一，生產環節，也稱國民收入的初次分配環節，由企業主導、通過生產要素創造增加值，生產環節產生的分配是要素收入分配，例如勞動者報酬屬於勞動要素收入，營業盈餘和資本折舊屬於資本要素收入。第二，再分配環節，由政府主導，通過稅收、轉移性支出等手段影響政府、企業和居民各部門的可支配收入分配。第三，使用環節，各部門將可支配收入用於投資或消費，其中消費包括政府消費和居民消費。第四，積累環節，也就是上述投資在政府部門和企業部門形成的資本積累，以及在居民部門形成的財富積累。

財政手段貫穿於國民收入循環全過程。在生產環節，政府徵收以間接稅為主體的生產稅（主要是增值稅），並通過基本建設支出等手段，影響整個市場的財富創造，在該環節勞動要素和資本要素分別取得初次分配收入，政府活動會影響要素收入初次分配。在再分配環節，政府通過個人所得稅、社會保障稅等稅收手段和養老金、醫療金等轉移性支出手段，會影響到要素收入再分配，並直接作用於居民的可支配收入分配。同時，政府提供的公共服務會影響居民間的公共服務分配。在使用和積累環節，一方面，居民購買的消費品的價格中含有間接稅，會產生間接稅分配問題；另一方面，對居民財富徵收的財產稅會影響財富分配。

圖1 國民收入循環過程

需要說明的是，要素收入分配本身並不會直接影響居民效用，它不是最終的分配結果，而是影響居民收入分配的重要環節。要素收入分配與居民收入分配之間存在密切聯繫，前者的變化是引起後者分配狀況發生改變的重要原因，因此影響前者分配格局的因素也會間接影響後者的分配狀況。例如，居民部門收入主要來自於勞動要素收入，如果要素收入分配向勞動要素傾斜，相應地，勞動要素分配份額相對於資本要素份額將會上升，那麼就會很大程度縮小居民收入差距（郭慶旺和呂冰洋，2012）。同時，以經濟利潤為代表的資本要素收入，除了直接進入企業部門外，也會部分地以股息、利息、紅利的形式進入居民部門，從而間接影響居民收入分配狀況。

三、居民收入分配份額：演變和比較

（一）部門收入分配格局的演變

初次分配反映了生產要素創造的增加值在勞動要素、資本要素和政府部門之間的分配，其中居民獲得勞動者報酬、企業獲得固定資產折舊和營業盈餘、政府獲得生產稅凈額（這裡主要指間接稅）。初次分配的另一收入來源是財產性收入，例如獲得的股息、利息、紅利、土地租金、專利使用費等收入。再分配則是在初次分配的基礎上，由政府主導、通過經常轉移的形式對收入進行分配，主要包括所得稅、社會保障等形式。政府通過社會保障收支、向居民徵收個人所得稅影響居民部門分配，以及通過向企業徵收企業所得稅影響企業部門分配，分配結果使政府、企業和居民分別取得各自的可支配收入。基於此，可以分別測算出1992—2019年國內四大部門的初次分配格局（左）和再分配格局（右），見圖2。

圖2 部門收入初次分配格局和再分配格局

註：我國資金流量表自1992年起公布，最新一年數據為2019年。

資料來源：1992—2019年《中國統計年鑑》資金流量表。下同。

如圖2所示，1992年以來，部門收入分配格局經歷了向政府和企業部門傾斜到逐步趨於穩定的變化。90年代初期，隨著計劃經濟向市場經濟過渡，經濟快速發展、金融市場逐步完善等因素顯著提高了企業經濟效益，降息政策、拓寬融資渠道等手段也減少了利息支出，有利於非金融企業和金融機構分配收入的快速上升，企業部門初次分配和再分配份額平均上升了約8個百分點和1個百分點。同時，1994年實施的分稅制改革激發了中央和地方兩個積極性，提高了稅務部門的稅收努力，以及疊加人口紅利、技術模仿紅利、工業化和城市化紅利，共同推動了稅收高速增長，一定程度上也提高了政府部門分配比重（再分配份額上升5個百分點左右）。這一時期，企業部門和政府部門分配份額的提高，要素收入分配向資本要素傾斜，直接導致了居民收入分配份額明顯下降。直至2007年，黨的十七大報告提出要調整國民收入分配格局，強調「提高居民收入在國民收入中的比重、提高勞動報酬在初次分配中的比重」，由此採取了最低工資制度、擴大農村社會保障覆蓋面等措施，使得居民收入份額穩步上升。

將各部門再分配份額與初次分配份額相減，得到各部門在再分配環節的得益或損失情況。如圖3所示，與初次分配份額相比，政府部門在再分配環節始終處於凈得益地位，尤其是2000年後多數年份的調整效果高於1%，這主要由於企業所得稅和個人所得稅的快速增長，使得政府再分配份額上升。宏觀數據上看，2000—2018年企業所得稅和個人所得稅分別從999.63億元、659.64億元增長到35323.71億元、13871.97億元，二者年均增速高達20.77%和19.20%。相反，非金融企業和金融機構在再分配環節一直為凈損失狀態，也主要是受到企業所得稅的影響，側面說明了政府主導的再分配環節是以企業部門作為主要調控對象。

圖3 再分配調整效果

1992—2010年間，個人所得稅規模、社會保險繳款不斷上升，同時社會保障支出力度也持續加大，支出側和收入側互相對沖促使居民部門在再分配環節從凈得益變為接近零值。而後，受到「提高居民收入在國民收入中的比重」政策的影響，2010—2017年居民部門再分配調整效果重新處於凈得益地位，分配份額呈上升趨勢。2017—2019年居民部門再分配調整效果則略有下降、低於零值。

（二）居民收入分配份額的比較

如前文所述，我國居民收入分配份額呈現逐年上升趨勢。但是，通過比較若干國家（地區）部門可支配收入分配格局，我國居民部門收入分配份額略低，約為60.31%，不僅低於已開發國家，例如美國（77.76%）、英國（67.11%），也低於發展中國家，例如巴西（73.79%）、南非（62.69%）。反之，我國企業部門收入分配份額偏高，非金融企業和金融機構分配份額大多高於其他經濟體，直接擠壓了居民部門的分配份額。根據幾個國家（地區）居民收入分配份額的變動規律，人均GDP越高往往居民收入份額也越高。然而，我國居民收入分配份額不僅低於大多數發達經濟體，甚至也低於同等發展水平的發展中國家（周慧和岳希明，2019）。可見，我國居民收入分配份額仍有較大提升空間。

表1 部門可支配收入分配格局國際比較（2019年） 單位：%

註：作者自行計算，具體計算方式參見周慧和岳希明（2019）。

資料來源：我國數據來自《中國統計年鑑》資金流量表；其他國家數據來自OECD資料庫中的國民收入帳戶

造成我國居民收入分配份額較低的原因主要有兩點。一是我國居民財產性收入增長緩慢。一方面，居民投資渠道狹窄且不暢。眾所周知，企業融資除了通過自有資金，還可以通過權益性融資和債務性融資。然而，相比已開發國家，我國資本市場發展程度不足，企業融資渠道和居民投資選擇有限，導致居民仍然以工資或勞務報酬為主要的獲取收入方式。截至2019年，居民部門勞動者報酬和財產性收入分別為513472.1億元和44429.9億元，後者不足前者的十分之一。另一方面，銀行儲蓄利息率不斷下調。我國居民儲蓄率較高，銀行儲蓄是居民的主要投資渠道。

但是，20世紀90年代以來，央行多次下調存款利率。以一年期存款基準利率為例，從10%左右降至如今2%左右，制約了居民利息收入的增長。二是我國長期保持較低工資水平。我國平均工資處於較低水平有兩個原因：一方面，我國勞動力市場仍然處於過剩狀態，農村剩餘勞動力湧入城市、應屆畢業生規模龐大，導致了勞動力市場出現結構性供過於求的現象；另一方面，計劃經濟時期的低工資政策仍廣泛存在，疊加我國尚未建立市場化的工資形成機制，拉低了整體平均工資水平。較低的勞動力成本拉低了勞動要素分配份額，而居民收入主要來自勞動要素收入，進一步導致收入分配份額的下降。

四、居民收入不平等的來源：組間差距

（一）我國基尼係數的整體水平

研究收入分配問題不可避免地聚焦於居民收入分配。衡量居民收入不平等的重要指標是基尼係數，該係數越大，則不平等程度越高。按照國際通用標準，基尼係數在0.3以下為最佳狀態，在0.3—0.4之間為正常狀態，超過0.4為警戒狀態，我國基尼係數早在1994年就已超過警戒線水平。進入21世紀後，以2008年為分界，我國收入差距呈現先上升、後下降至基本穩定的趨勢（李實等，2019）。數據上看，我國基尼係數在2008年達到峰值0.491，而後逐年下降，近兩年略微抬頭，截至2020年約為0.468。

圖4 我國曆年基尼係數

資料來源：2003—2020年《中國住戶調查年鑑》。

但是，公平分配是多維度的分配，可支配收入分配只是其中之一，並不能根據基尼係數直接得出我國分配不平等的結論。並且，「基尼係數0.4為國際警戒線」也僅僅是國際經驗，並不能完全適用於不同發展階段的國家。Piketty（2018）指出，長期來看，隨著經濟發展和社會財富存量的提高，收入分配差距呈現出正U型的變動軌跡。在我國，無論是居民部門收入分配份額問題，還是居民收入分配差距問題，實際上都是在中國長期高速經濟增長、迅速做大「經濟蛋糕」的前提下形成的歷史遺留問題。改革開放初期到20世紀90年代，我國經濟實施「讓一部分人先富裕起來」的政策，效率與公平未能兼顧是事實，居民收入差距不斷攀升屬於快速發展進程中的階段性矛盾。進入21世紀後，全國居民收入差距仍舊在不斷擴大，直至2008年達到峰值為0.491。2008年以後，我國經濟步入新常態，基尼係數出現明顯轉折、降幅約為3個百分點。尤其是黨的十八大召開後，隨著我國經濟逐漸由快速發展轉向高質量發展，基尼係數下降至0.470以下。

（二）居民收入不平等的來源：組間差距

城鄉間收入差距是我國收入分配不平等的最重要組成部分。根據郭慶旺等（2014）、《中國住戶調查年鑑》（城鄉基尼係數更新至2012年），改革開放初期，我國農村居民和城鎮居民的基尼係數均處於較低水平，之後隨著經濟發展水平提高、人均可支配收入增加，農村和城鎮內部的不平等程度處於不斷上升的態勢。但是，無論是農村居民基尼係數，還是城鎮居民基尼係數，二者始終低於0.4。換言之，總基尼係數高於0.4主要是受到組間收入差距的影響，而非城鄉組內的收入不平等。根據劉偉等（2018）的測算，城鄉間收入差距貢獻度對總體收入分配差距的貢獻最大，這說明了導致總體收入分配不平等的主要原因是城鄉間收入差距較大。圖5同樣可以看到，隨著城市化進程的加快，城鄉居民人均可支配收入的絕對差距逐年上升，反映了城鄉收入分配差距的不斷擴大。值得一提的是，雖然二者絕對值的差距逐年擴大，但是二者增速的差距呈縮小趨勢、相對差距有所下降。改革開放前30年，城鄉收入增速呈現了農村高於城鎮到城鎮高於農村的過渡，很大程度與我國在不同時期發展政策的側重點有關。例如，早期的農村改革顯著提高了農民收入，當時城鄉組間差距並不明顯；隨後的城市體制改革使城鎮居民明顯受益，一定程度上拉大了城鄉收入差距。2008年以來，我國實施了大量惠農政策，農村居民可支配收入增速逐漸超過了城鎮居民，這對縮小城鄉居民收入差距起到了重要作用。

造成城鄉間收入差距較大的根本原因是城鄉二元經濟社會結構，主要包括三點。一是城鄉分割的戶籍制度。中華人民共和國成立後，我國建立了城鄉分割的戶籍制度，使得農村人口不能自由地向城市遷移，造成城鄉居民在發展機會和社會地位上不平等。二是城鄉經濟體制改革推進的非均衡性。我國經濟體制改革最早在農村展開，以家庭聯產承包責任制為代表，之後逐漸轉向城市，城市經濟增長迅速、城鎮居民收入大幅提高，二者收入差距明顯擴大。三是宏觀經濟政策長期向城市傾斜，一方面表現為城市化進程中對農村剩餘資源的過度汲取，另一方面也表現為金融和財政政策向城市的傾斜。因此，縮小城鄉差距的政策著力點在於加快推進城鎮化進程、穩步推動農民市民化、打破城鄉二元經濟結構，逐步在發展中解決問題（萬廣華，2013；劉尚希，2021）。對應到相關財政政策，我國出台的大量惠農、扶貧政策，如實行農村最低生活保障制度、推出新型農村合作醫療制度等，都切實提高了農民可支配收入、縮小了城鄉收入差距。更重要的成就是減貧脫貧成效，截至2020年，我國全部貧困縣脫貧脫帽、貧困人口大幅縮小，也體現了在發展中促進城鄉公平分配的政策導向。

圖5 我國城鄉居民人均可支配收入及其增速

註：2013年前農村居民人均可支配收入為人均純收入，2013年及以後統一為人均可支配收入。下同。

資料來源：1978—2020年《中國統計年鑑》。

區域間收入分配差距也是反映組間差距的重要指標。劉偉等（2018）測算得出，各地區內部的基尼係數均低於0.4，2008年後呈現出明顯下降趨勢，而圖4則顯示我國總基尼係數均高於0.4。可見，各地區組內分配較平等而總體收入分配並不平衡，表明組間差距較大才是導致總基尼係數偏高的主要原因。以各地區人均可支配收入為例（圖6），無論是城鎮居民人均可支配收入，還是農村居民人均可支配收入，都顯示了東部地區城鄉人均可支配收入與中部、西部和東北部地區出現明顯分化，其他三個地區城鄉可支配收入差距不明顯，整體上區域經濟發展較不均衡，側面說明了地區收入分配差距較大主要是組間差距導致的。隨著西部大開發、東北振興和中部崛起戰略的不斷深入，三個地區經濟發展加快，雖然區域間收入的絕對差距仍然較大，但區域間收入的相對差距有所緩解。

圖6 我國各地區城鄉人均可支配收入

我國區域間收入差距是由多方面因素共同決定的。一是歷史因素。我國曆朝歷代的經濟中心，經歷了自西向東的轉移過程，導致東中西部經濟發展差距不斷拉大。二是地理因素。東部地區多處沿海，生態環境優越，且對外貿易便利，而中西部地區明顯存在著稟賦短板。三是制度因素。政府投資和外資大多傾向於流入東部發達地區，以及地方保護主義、生產要素自由流動受限，導致各地區經濟發展水平差距擴大。因此，解決區域間收入差距的最重要抓手是實施區域均衡發展戰略，需要各地區充分挖掘地方經濟發展優勢、注重優勢互補，堅持在發展中解決區域公平分配問題，如西部大開發、東北振興、中部崛起和革命老區、民族地區建設等區域發展戰略，以及京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等。

綜上，造成居民收入不平等的原因主要是城鄉或區域的組間差距，而不是組內差距。各群體組內收入分配差距並不十分明顯，而組間差距才是造成總體收入和各群體收入出現分化的關鍵。當然，這並不意味著否認組內分配差距的存在，而是要以縮小組間差距作為促進居民收入分配公平的政策重點。

五、稅收與社會保障的收入分配效應比較

（一）稅收的收入分配效應辨析

1.間接稅對收入分配的影響

間接稅主要是在生產環節，也就是初次分配環節徵收的，例如增值稅、消費稅等商品稅，它們一般按照比例稅率徵收。在稅負完全轉嫁的前提下，由於低收入者邊際消費傾向高於高收入者，低收入者負擔的間接稅占其可支配收入的比重往往高於中等收入者和高收入者，因此，傳統觀點認為，商品稅一般具有累退性質，較難體現稅收的公平原則。然而，現實生活中，商品稅的轉嫁程度與商品或要素的供求彈性、課稅範圍和方式、商品或要素屬性息息相關，如何轉嫁以及轉嫁多少難以準確度量。也就是說，商品稅能夠完全轉嫁的前提假設是強假設，未必符合現實。實際上，現有研究大多誇大了商品稅的累退性。以增值稅為例，一方面，基於永久性收入假說，從消費者終身預算約束來看，一生消費的貼現值等於一生收入的貼現值，那麼終身的增值稅與總支出是成比例的，這會降低增值稅的累退性。另一方面，一般來說，規模較小且會計核算不健全的納稅人往往征管成本較高、征管力度較小，這類小規模納稅人可能採取不開票的方式逃避增值稅。低收入者更傾向於消費這類小規模納稅人的商品或勞務，這也會降低增值稅的累退性（俞傑，2020）。

通過計算資金流量表中初次分配環節的「生產稅凈額」在企業部門和居民部門的占比，可看出間接稅對不同部門收入分配的影響。如圖7（左）所示，企業部門是間接稅的納稅主體，1992—2019年占比平均約為90%，而居民部門僅占10%左右，居民部門對間接稅的貢獻遠不如企業部門，以企業部門納稅為主的間接稅主要起到籌集財政收入的作用。以增值稅、消費稅和營業稅為代表，三種稅收占總稅收的比重基本高於50%，對財政收入的貢獻度遠高於其他稅收。與直接稅相比，間接稅具有徵稅對象普遍、稅源豐富，以及徵收簡便等優點，這使得間接稅始終是我國籌集稅收收入的重要手段。針對間接稅，應充分發揮其籌集收入的功能，而非利用間接稅來調節收入分配差距。

圖7 間接稅分配情況和占總稅收的比重

註：對於政府部門而言，生產稅凈額、所得稅和財產稅都是初次分配收入和可支配收入的重要來源，而對於其他部門而言，稅收是其收入的抵減項。因此，僅採用資金流量表中企業部門和居民部門的「運用」數據分析稅收對收入分配的影響。下同。

資料來源：1992—2020年《中國統計年鑑》資金流量表、稅收數據。下同。

2. 直接稅對收入分配的影響

直接稅主要是在再分配環節和積累環節徵收的，例如個人所得稅、企業所得稅、房地產稅、遺產稅等。按照傳統認知，所得稅和財產稅具有調節收入分配的效果。如何優化稅制以實現共同富裕，則需要逐步提高直接稅收入的比重（楊志勇，2021）。在我國，房地產稅和遺產稅尚未開徵，企業所得稅是針對企業部門徵收的所得稅，社會各界較為關注的是影響居民收入分配的個人所得稅。具體而言，個人所得稅通過超額累進稅率和免徵額的方式，使得較高收入者多交稅、較低收入者少交稅或不交稅，從而促進居民收入分配公平。

但是，由於綜合所得覆蓋範圍有限、稅收基數不足等因素，我國個人所得稅調節收入分配的功能遠未得到充分發揮。張玄和岳希明（2021）採用Kakwani指數分析得出2018年個人所得稅改革提高了個人所得稅累進性，但也導致個人所得稅平均稅率和收入再分配指數大幅降低，反而削弱了再分配效應。個人所得稅調節分配功能的發揮主要依賴於個人所得稅的覆蓋範圍和稅率累進程度，我國個人所得稅納稅群體一直較少，適用累進稅率的主要是勞動所得，而資本所得適用比例稅率，這些因素導致個人所得稅調節分配的作用有限。

圖8 直接稅分配情況和占總稅收的比重

同樣地，可以根據資金流量表中再分配環節的「所得稅、財產稅等經常稅」分析直接稅對調節分配的作用。如圖8（左），居民部門對直接稅的貢獻明顯高於前文提及的對間接稅的貢獻，2000年後居民部門繳納直接稅的比重平均將近30%，相比間接稅而言，直接稅更能起到調節部門間收入分配的作用。但是，1994—2020年我國企業所得稅和個人所得稅之和占總稅收的比重，平均僅為23%左右，尤其是個人所得稅占比均低於10%。如上文所述，囿於稅收規模的不足，利用個人所得稅來調節收入分配差距收效甚微。國際比較而言，以2019年數據為例，OECD國家個人所得稅占總稅收的比重平均為23.49%，即使是如此龐大的個人所得稅規模，也只能讓基尼係數縮小不到4%（Caminada等，2018）。而我國個人所得稅占總稅收的比重僅為6.57%，相對規模明顯低於已開發國家和部分發展中國家。當個人所得稅未達到一定規模的情況下，其調節作用自然是有限的。因此，雖然個人所得稅具備一定的調節收入分配作用，但是調節分配的效果不應被高估，仍需要其他更有效的途徑來縮小收入差距。

（二）社會保障的收入分配效應辨析

相比個人所得稅，轉移性支出對收入分配的調節效用遠高於前者。已有文獻研究表明，從多國收入再分配的調節效果來看，政府介入後基尼係數下降明顯（Caminada等，2012）。並且，轉移性支出使得基尼係數下降的程度約為個人所得稅的6倍，即轉移性支出對縮小收入差距具有更為重要的作用。我國以社會保障支出為主的轉移性支出也對調節收入分配起到了重要作用。近年來，我國不斷加大社會保障支出的力度，擴大了社會保障制度的覆蓋面，改善了居民保障水平。根據住戶調查數據，與個人所得稅相比，我國社會保障支出的再分配效應更顯著地導致了基尼係數的下降（郭慶旺等，2016）。

當前，社會保障支出規模雖然高於個人所得稅，但二者再分配效應的顯著差異並不完全是由規模造成的，而是與社會保障覆蓋面較廣、個人所得稅稅制設計有關。一方面，社會保障支出覆蓋面更廣，涵蓋了城鄉居民、高低收入者，例如城鄉居民最低生活保障制度、新型農村合作醫療制度，能夠更全面地惠及廣大人民群眾。另一方面，從中國現行稅制來看，個人所得稅的徵稅對象以工資、薪金為主，而高收入者的主要收入來源是資本收入和財產收入，這兩種收入很難採用累進稅率，故個人所得稅對調節較低收入者和較高收入者的收入差距效果有限。需要特別說明的是，雖然社會保障支出的調整效果整體上比較顯著，實際上，它並未發揮其最大的調節效用。由於我國社會保障統籌程度低，各地區規則不一，社會保障支出會存在很強的再排序效應。所謂的再排序效應，是指人們在獲得社會保障收入後，收入排序會發生變化。再排序效應會在較大程度上抵消再分配效應。因此，為了最大程度地發揮社會保障的調節作用，應儘快實行全國統籌，推動社會保障制度標準在城鄉間和地區間統一。

六、基本公共服務均等化與公平分配

（一）基本公共服務均等化及發展歷程

如前文所述，效用平等不僅僅是可支配收入的平等，還包括享受公共服務的平等，它是改善公平分配不可或缺的重要因素。基本公共服務作為公共服務最基本的組成部分，與公民的基本生存權和發展權密不可分，聚焦了社會最關心、最直接、最現實的利益問題。基本公共服務均等化的重點是保障人民群眾能夠公平地得到大致均等的公共服務，而並非簡單的平均化和無差異化。在追求共同富裕的政策背景下，滿足人民日益增長的美好生活需要，一個重要措施就是要提高基本公共服務均等化水平。

從基本公共服務均等化的發展歷程來看，中華人民共和國成立初期，在計劃經濟的大背景下，受制於經濟發展水平較低、城鄉二元體制等因素，我國的基本公共服務供給處於低水平、非均衡階段。隨著改革開放的推進和社會主義市場經濟的發展，教育、醫療衛生、社會保障等領域的供給水平不斷上升，基本公共服務供給由非均衡向均衡方向發展。而後，黨的十六屆六中全會首次提出了「完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化」，進一步強調了推進基本公共服務均等化的重要性。黨的十八大報告則提出到2020年「基本公共服務均等化總體實現」，明確了實現基本公共服務均等化的時間節點，強調了基本公共服務體系的發展方向。黨的十九大以來，我國實施的區域協調發展戰略、「兩不愁三保障」脫貧攻堅戰等，更是顯著降低了區域發展差距、大幅減少了貧困人口數，將我國基本公共服務均等化建設推向新高度。尤其是面對突如其來的疫情衝擊，更加彰顯了公共服務供給、基本公共服務均等化的重要性。

（二）基本公共服務均等化的實施效果

2021年3月30日，《國家基本公共服務標準（2021年版）》發布，標準涵蓋了教育、醫療、就業、養老等各方面。因此，衡量基本公共服務均等化不能僅從某個單一指標來看，而是要綜合考慮影響民生的各項指標。基於我國現實國情，主要包括公共安全性服務、公益基礎性服務、公共事業性服務、基本民生性服務。其中，公共安全性服務包括國防安全、消費安全、生產安全和社會治安等；公益基礎性服務包括環境保護、生態維護和公共設施等；公共事業性服務包括人口控制、科學技術、公共文化、公共衛生、公共教育等；基本民生性服務包括養老保障、社會救助和就業服務等。只有綜合全面地考察基本公共服務均等化，才能科學評估其實施效果，以更好地縮小差距、改善民生。

為觀察基本公共服務均等化效果，我們選取了較有代表性的教育生師比、醫療衛生水平、公園綠地情況、城市公共設施指標，通過計算地區間基本公共服務變異係數來反映均等化程度。從教育生師比來看，地區間義務教育階段的生師比差距呈明顯下降趨勢，說明地區間義務教育的均等化程度提高。從醫療衛生水平來看，無論是衛生技術人員數，還是醫療機構床位數，地區間變異係數逐年縮小，表明醫療衛生的均等化程度改善明顯。從公園綠地情況來看，人均綠地面積、公園個數和綠化覆蓋率的地區間差距逐年下降，說明地區間綠化設施的供給情況趨於優化。從城市公共設施來看，燃氣普及率和用水普及率差距波動下降，公共運輸車輛差距也明顯下降，說明城市配套服務水平提高。綜上，我國地區間基本公共服務供給差距大致呈現下降趨勢，基本公共服務均等化的改善效果明顯。

圖9 地區間基本公共服務差距

註：為便於比較不同指標隨年度變化的時間趨勢，上述圖表分別進行了歸一化處理。

資料來源：2008—2019年《中國統計年鑑》。

七、結論及政策建議

推動共同富裕離不開財政作用的發揮，它既包括積極財政政策、優化資源配置、調動地方積極性等促進效率的財政作用，也包括稅收和社會保障、基本公共服務均等化等改善公平的財政作用。在建設社會主義現代化國家進程中，應更加充分地發揮財政的支撐和保障作用，促進區域、城鄉的協同發展（呂煒，2021）。本文根據國民經濟核算理論，建立了一個分析框架並研究財政的收入分配效應。

研究認為，分配活動貫穿於國民收入循環全過程，從經濟學角度看，分配平等本質上是效用的平等，可支配收入分配、要素收入分配、間接稅分配、公共服務分配和財富分配均會影響到居民效用，進而影響分配平等。基於公平分配分析框架，本文主要得出以下結論：第一，居民收入分配份額經歷了先下降後上升的過程，與其他國家相比，居民收入分配份額略低，主要原因在於我國財產性收入增長緩慢和長期保持較低工資水平的機制。第二，我國居民收入不平等主要來自組間不平等而非組內不平等，城鄉、區域間的組間差距較大導致我國總體基尼係數偏高。第三，個人所得稅具備一定調節收入分配作用，但是其效果不應被高估；相比而言，社會保障等轉移性支出發揮著更重要的調節作用。第四，區域間基本公共服務供給差距呈下降趨勢，近年基本公共服務均等化的改善效果明顯。

綜上所述，改善公平分配、促進共同富裕的政策建議如下。第一，兼顧公平與效率。要通過積極財政政策提高經濟效率和促進經濟發展，做大收入分配的「蛋糕」。第二，重點關注組間差距。在縮小城鄉差距方面，要推進農業現代化建設，加強農村基礎設施建設，提高農民收入，推進新型城鎮化建設；在縮小區域差距方面，堅持區域協調發展戰略，充分發揮各地區優勢，開展區域間有效分工協作。第三，要辯證地看稅收和社會保障的調節作用。稅收的首要功能是籌集財政收入，在此基礎上適度發揮其調節作用。要重視社會保障等手段對公平分配的作用，尤其是儘快推行社會保障的全國統籌。第四，提高公共服務供給水平，拓寬基本公共服務覆蓋面和普及率，推進基本公共服務均等化。