摘 要：村幹部任期的延長潛伏著一些必須加以重視的風險,比如,可能會延續鄉村基層治理基礎薄弱以及治理活力不足等問題,可能會阻礙基層組織發展機制的完善並滋生腐敗問題,可能會導致鄉村發展動力不足,等等。對此,我們應結合時代背景,從自治、法治和德治三個維度著手,構建「三位一體」的風險防禦措施。
村委會任期延長的時代意義
首先,從組織身份構建來看,任期延長是基層群眾自治組織及其幹部隊伍發揮預期效力的有益條件。村委會作為社會治理體系的神經末梢以及實施鄉村振興戰略的工作前哨,因承接鄉鎮公共資源撥付、承擔村級公益事業建設、承載村民美好願景實現而成為基層治理的關鍵主體。儘管村委會不是鄉鎮政府在行政體系上的延伸,不具備政府行政管理的相應功能,但是村委會兼有鄉鎮政府基層代理者與鄉村民眾自治組織者的雙重角色。這樣一來,就導致村委會乃至村民自治出現行政化傾向,村幹部的很大一部分精力用於組織落實鄉鎮政府發起的填寫表格、迎評迎檢、參會陪會等工作。在此背景下,村幹部既要適應行政體系的運行特點和工作節奏,還要密切聯繫村民,了解其最為迫切的利益訴求,並要在此基礎上開展卓有成效的村務管理,難度不可謂不大。以往,村委會受到三年任期的限制,新幹部往往「一年學、兩年看、三年干」,老幹部則是「一年干、兩年看、三年等著換」,這一方面不利於村幹部放眼長遠、安心定志地落實任務及部署工作;另一方面還會降低村委會組織的合法性,減少村民對村幹部的信任。村委會任期延長是對干群雙方的有效激勵,既能激發基層幹部的建設熱情,又能使民眾重拾信心,是基層治理工作開展的強心劑。
其次,從基層任務執行來看,任期延長有助於抑制村幹部在執行鄉鎮政府任務當中的短期行為,能夠提升鄉村公共資源的合理使用水平。在人員少、任務重的情況下,一部分村幹部將鄉鎮政府的任務指標視為負擔,工作避重就輕、避實就虛,還有一部分村幹部依據自身利益濫用自主性和裁量權,以選擇性執行的方式敷衍了事,由此導致幹群關係緊張、基層矛盾積累。村委會任期由三年延長至五年,會在一定程度上降低村幹部短期行為的意圖,同時也會延長其品行能力被村民評價的時間範圍。同時,鄉村振興事業具有長期性和複雜性,必須將長遠績效納入考慮,穩步推進預期組織目標的順利實現,而這需要以長時段作為考量限度。
最後,從自治體系完善來看,村委會任期改革能夠促進治理體系能力提升、主體協同、運行高效,適應國家治理體系和治理能力現代化的要求。村委會是基層治理的中樞神經,任期延長如能發揮良好效果,對於有效解決鄉村現存問題,比如村委會組織弱化、工作虛化、權力邊緣化等,具有重要意義。村委會長時期與群眾進行磨合互動,有助於加深干群之間的交流和理解,能夠提高民眾參與公共事務的熱情,增強鄉鎮政權的動員能力,進而在各治理主體協同共治的基礎上,推動實現基層自治體系的鞏固和完善。此外,任期延長能讓村幹部的建設目標進一步聚焦於村委會的組織發展,促使其更好地履行自身職能。經由一定時間的反覆磨鍊,村幹部的辦事效率和質量均能有所提升,能夠在對各項工作駕輕就熟的基礎上,確保各項付諸實施工作的延續性,使之與國家治理現代化的目標和路徑接軌。
村委會任期延長的潛在風險
首先,村委會任期延長可能會延續基層治理基礎薄弱以及治理活力不足等問題。我們不能脫離實際地寄望於村委會任期延長將產生更多的治理效果,也不能一廂情願地認為村幹部在相對延長的任期中一定能夠提升基層治理水平,村委會任期延長仍不足以解決一些現實問題。比如,城市化進程加劇了鄉村人口外流,愈來愈多的青壯年湧進城市務工甚至安家,與鄉村建設漸趨陌生並逐漸失卻了鄉土責任感與歸屬感,很多農村耕地被閒置或者以種植經濟樹木替換糧食作物,人員流失一方面動搖了決定鄉村治理成效的人力根基,另一方面減少了決定鄉村治理成效的資源補給,鄉村治理活力由此喪失。事實上,僅僅依賴基層組織落實政策並實現治理目標是遠遠不夠的,社會力量的參與程度和效果也決定著治理目標的達成情況。對此,我們應採取綜合性應對措施,從立法建設到向經濟政策的制定傾斜再到教育資源的大量投入,通過打好「組合拳」來推動各方主體積極參與協同治理。從這個角度來看,單一地延長村委會任期並不足以解決鄉村發展中的資源不足以及動力不夠等問題。農村資源缺失以及特色優勢挖掘不充分,會拖延甚至是妨礙基層治理現代化的進程。
其次,村委會任期延長可能會阻礙基層組織發展機制的完善並滋生腐敗問題。從政策落實角度來看,村委會任期延長會加固村幹部的權勢基礎,公共資源的使用目的可能會由此發生異化,導致以惠及民生為目的的政策難以有效落實。同時,在處理公共資源分配問題時,資源緊張與需求得不到有效緩解的矛盾一直存在,導致一些村幹部因力所不及而疲於應付。任期延長能夠讓村委會掌握更多的社會資源並熟悉各種資源的交換、轉接與利用門徑,在此背景下,如果缺乏對幹部權力的有效約束和監督管理,則勢必會增加權力濫用、貪污腐敗等風險。基層治理因其面臨問題的艱巨性和複雜性,會在不同領域、不同階段、不同環節產生漏洞,加之當前我國鄉村的民主建設尚不成熟,時常會出現腐敗或其他有損基層治理效果的情況。村委會任期延長雖然有助於加強基層政權的穩定性,但也失去了治理試錯機會。此外,腐敗問題對績效評估與問責制的實施提出了改革要求,而實踐中卻缺少基層組織考核與監督的制度保證。
最後,村委會任期延長可能會導致鄉村發展動力不足,缺乏人才培育意識。一方面,任期延長對基層幹部的年齡和素質有了更高的要求,也對基層幹部培訓提出了更高要求,涵蓋思想道德、工作開展、組織建設等多方面。這在一定程度上會挫傷青年人員渴望施展治理抱負的積極性,導致幹部隊伍平均年齡大幅增長。就民眾而言,受自身和制度雙向慣性的影響,他們往往更傾向於選擇具有豐富治理經驗、在任時間較長、威望較高的基層幹部候選人,因而容易出現村幹部老齡化問題,可能會在一定程度上抑制基層工作的創新活力。基層發展方向和路徑的固化,對於探求卓有成效的治理方式具有相當的惰性,會阻滯鄉村治理更好、更快地發展。另一方面,村委會任期延長還可能會引發乾部隊伍資歷與能力不匹配、人才流失較多較快等問題。宗派勢力、幫派勢力、地域觀念一直是換屆選舉的重要影響因素,任期延長無疑會加大原有勢力的影響力,加重「大姓治村」「富人治村」等情況。在此背景下的一些發展限制,讓一些村幹部不敢作為,導致銳意進取、紮根基層、敢於吃苦的幹部越來越少。同時,村幹部未必具備與其職位相匹配的治理能力,卻由於法定任期限制繼續留任,不利於鄉村發展建設。
構建「三位一體」的風險防禦措施
在自治層面,可以從人才培養和工作制度兩方面著手。鄉村自治要靠人才來實現,要給予人才足夠的重視。一方面,要「引」。既需要引進各式優秀人才,又需要增加與先進技術和治理經驗有關的交流和培訓活動,借鑑並吸收發達地區的發展經驗。另一方面,要「留」。要通過給予優厚待遇並使之向專職化方向發展,留住從外部引進的優秀人才。要著力留住對於鄉村振興戰略的各種具體措施和政策意圖有深刻了解的本土人才。同時,要打破不敢作為的局面,建立容錯糾錯機制,在任期延長的同時,擴展村委會的權限範圍,減輕村幹部的心理壓力。此外,自治能力的提升也需要完善相應的考核標準,及時對考核結果進行公示,並作出必要的調整,強化村幹部的危機意識和進取精神。工作制度方面,要釐清村委會治理與政府治理的邊界,給予村委會充分的治理空間,尊重村民在鄉村治理中的主體地位。同時,設立群眾監督,建設並優化村務監督委員會,從細小處著手規範權力運行的流程,推動村委會工作透明化。應借鑑智慧治理的創新成果,建設配套的基礎設施,通過不同形式的載體和渠道豐富自治形式。
基層組織任期延長的重要意義及潛在風險
在法治層面,要完善法律法規,加強法治宣傳。「法律是治國之重器,良法是善治之前提。」目前,我國的基層治理尚處於法治邊緣化狀態,現行的針對農村的法律條文操作性不強,無法充分保障人民群眾的權益。因此,我們應著力完善立法。同時,應注重農村司法所、法律服務所等的建設工作,開展多種形式的法律援助活動,降低民眾用法的時間和經濟成本,讓村民看到法律法規的可操作性。在法律執行過程中,法治建設往往受制於根深蒂固的鄉村習俗,一些村民法律意識淡薄。當前,隨著城市化進程的不斷加快,鄉村社會逐漸由熟人社會向陌生人社會發展,利益關係在矛盾糾紛中日益占據較大比重。因此,村委會必須轉變觀念,推動建設法理社會。村委會要普及法律知識,引導村民信仰法律權威,創設村民更樂於接受的法治教育形式。村幹部要注重提高自身的法治觀念,依法依規處理村務,運用法治方式解決矛盾以及問題。
在德治層面,要充分發揮優良傳統以及風俗習慣的引導力、約束力和調控力,形成良好的道德風尚。在治理過程中,如果缺少各治理主體的民主協商,村委會在執行具體事務時就會面臨著民眾不理解、不支持等情況。而村委會任期延長,無疑有益於村幹部具備充足時間與民眾增進交流,獲得民眾支持,從而形成更加穩固的情感聯繫。德高望重的鄉賢在地方有著特殊的道德地位,因此,村委會應結合鄉賢的力量,通過集中兩者權威對社會力量進行整合,提升治理能力。同時,在農村人口外流、治理人才缺失的狀況下,要正確認識以及利用鄉賢的力量,要防止出現宗族等地方勢力藉此謀取私利的情況。在藉助外力的同時,村幹部也要率先垂範,嚴格要求自我,自覺遵守村規民約、提高道德素養,用為國為民的情懷進行工作,用德治貫通自治與法治。此外,村委會應著力搭建道德協商對話平台,讓村民有更多途徑參與村務管理,通過溝通的方式協商解決利益衝突,增強村民的治理責任感和主體意識。
[延伸閱讀]
1980年,廣西宜山、羅城兩縣的農民自發組成了一種准政權性質的群眾自治組織,即村民委員會。至此,人民公社化以來的生產大隊的行政管理體制開始解體。隨後,河北、四川等地區也出現了類似的群眾性組織,並且越來越向經濟、政治、文化等方面擴展。1982年,我國憲法正式確認了村民委員會的法律地位,為村民自治提供了法律依據。1987年11月24日,第六屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》,規定「村民委員會每屆任期三年,其成員可以連選連任」。1998年11月,《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布實施,規定「村民委員會每屆任期三年,屆滿應當及時舉行換屆選舉」。從1988年村委會組織法試行至今,我國絕大部分農村進行了三至四次村委會選舉,選舉的規範化、民主化程度不斷提高。2018年12月29日,十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了關於修改村民委員會組織法、城市居民委員會組織法的決定,將村委會任期由三年改為五年。
(來源:人民論壇編輯孫渴整理)
作者：馬雪松 吉林大學行政學院
基金： 吉林大學廉政建設專項課題「腐敗治理進程中道德建設與制度建設的關係定位研究」(項目編號:2017LZY001)階段性成果;
來源：人民論壇2019年25期