摘 要：在全面構建社會主義法治社會的進程中,運用法治思維和法治方式治理村幹部貪腐是基層治理法治化的重大實踐命題。通過分析社會轉型期村幹部貪腐的特徵與多維成因,基於總結各地村貪治理創新實踐及其經驗,村貪治理的法治思路是要推行「制度立法、規範執法和文化普法」建設,其具體治理路徑就是要推進村幹部反腐法規與制度建設、落實基層民主制度與監督機制、運用現代化信息手段以及強化基層廉政文化和法治教育來治理貪腐。
自20世紀80年代以來,中國農村的經濟社會進入快速發展時期。家庭聯產承包責任制的實施,極大地提高了農民生產的積極性。以《村組法》的正式頒布為標誌,以村民自治為主體的農村基層民主制度逐步建立健全,擴展了廣大農民的社會權利和社會自由。自新世紀以來,以農村稅費改革為標誌,國家逐步減輕農民負擔,財政支農政策不斷推新、財政補貼力度不斷增強,為農村經濟發展與農民減負提供了有力的政策引導和財政支持。當然,客觀上看,不少地區的村民並未能均等地享受到農村改革發展的各項「紅利」,原因多種多樣。其中,影響最為直接且日漸顯著的原因之一就是村幹部貪腐行為的蔓延。據統計,2007年~2009年全國檢察機關共立案查處涉及職務犯罪的農村基層組織人員一萬六千餘人,且明顯呈逐年上升趨勢［１］。2008年~2011年全國檢察機關查辦農村基層涉農惠民領域貪污賄賂犯罪案件達二萬六千餘件、三萬七千餘人,占全國同期貪污賄賂犯罪總人數的30%1。在當前,重視村級貪腐的危害及其惡劣影響,維護廣大村民的合法權益和農村社會的和諧穩定,成為依法治國進程中亟待解決的又一重要問題。
一、村貪治理:依法治國的實踐命題
從新中國建立以來的基層治貪歷程看,大體上可以劃分為運動式反腐、制度化反腐、法治反腐等階段。新中國建立初期,為整肅風氣、打擊貪腐,1951年中央在全國範圍內開展了「三反」運動,1963年又在全國農村開展「四清」運動,打擊基層政權中的腐敗分子。改革開放後,面對腐敗的滋生及可能蔓延的危險跡象,以鄧小平為核心的黨的第二代中央領導集體高度重視,開展了以「嚴打」「整黨」等「運動式反腐」為主的反腐敗鬥爭。「運動式反腐」雖然卓有成效,但貪腐現象愈發嚴重。針對腐敗高發和腐敗形式的變化,黨中央逐漸認識到「制度反腐」的重要性［２］。鄧小平說:「還是要靠法制,搞法制靠得住些。」2自此,我國反腐敗鬥爭開始走上加強法治、健全法制的道路,由運動式向民主化、制度化、規範化的軌道轉變。
黨的十五大提出依法治國基本方略,1999年「依法治國」被寫入憲法,2011年中國特色社會主義法律體系初步形成,黨的十八大明確制度反腐的戰略任務。2014年「全面推進依法治國」成為十八屆四中全會的主要議題,全會提出:依法治國,建設社會主義法治國家,實現國家治理能力和治理體系現代化是我國在新時代的戰略任務。2015年在《加快建設社會主義法治國家》中指出,要把全面推進依法治國的工作重點放在基層,努力把全會提出的各項工作和舉措落實到基層。城鄉治理被納入依法治國的總體運行軌道中。
村級組織是國家治理體系的基礎性單元,農村地區面積廣闊,農村基層二百三十多萬村幹部領導著五十八萬餘個行政村和九億多農民,是國家農村路線、方針、政策的宣傳者和執行者。村幹部腐敗,看似事小,其影響卻不容忽視。由於村幹部群體更為貼近基層群眾,村幹部貪腐行為直接損害群眾切身利益,侵蝕幹群關係,村民權益被村幹部侵占卻難以通過合法途徑維權,就會激化村莊內部矛盾,影響農村地區的穩定與和諧。長期如此,就會嚴重影響黨和國家方針政策在農村地區的落實,損害黨和政府在農民群眾中的形象,動搖黨的執政之基。
自黨的十八大確立制度反腐戰略方針以來,中國反腐工作步入「新常態」。總體上看,反腐工作取得了較大成效。然而,在基層貪腐治理的實踐中,村幹部群體因其身份定位、職責角色的模糊,使其在一定程度上成為貪腐治理的盲區和薄弱環節。2015年的中央一號文件中首次提出了「堅決查處發生在農民身邊的不正之風和腐敗問題」。由此,在全面推進法治國家、法治政府、法治社會一體化建設的進程中,加強村級貪腐治理、構建良好的鄉村治理生態、完善基層社會法治建設,具有重要的現實價值。在全面推進依法治國、依規治黨的新形勢下,堅持用法治思維和法治方式反對腐敗,提升基層反腐治理水平,為全面深化改革、全面推進依法治國提供根本保障,成為新時期依法治國的重大實踐命題。
二、當前村幹部貪腐的主要特徵及其危害
近十年來,在土地徵收流轉、「三資」管理、惠農補貼、扶貧救濟、低保醫保、舊村改造資金管理使用等方面少數村幹部損害群眾利益的問題日益突出,貪腐手段多樣、隱蔽性逐漸增強,貪腐主體外擴、網狀貪腐成趨勢。其危害逐步增大、惡劣影響逐漸擴散。
(一)貪腐領域擴展,向村級「三資」集中
近年來,中央和各級地方為支持農村建設、促進農業發展和解決農民生產生活問題,不斷加大對農村的財政支持力度,在各項政策上予以傾斜。據統計,中央財政對三農的支持金額,2002年為1905.4億,2009年增加到7253億,年均增長21%［３］;2014年,政府財政預算中農林水支出達6487.47億元,全國「三農」總體支出總額已逾萬億元3;2015年國家有關「三農」的政策僅補貼措施就有50項4;然而,這些補貼和扶持政策成為少數村幹部以權謀私「大展拳腳」的機會。對中央和各級地方撥付給村民用於提高農民生活水平、改進農業技術與良種、調整農業發展結構的各項財政補貼資金,如糧食直補資金、退耕還林補助、農機購置補貼、土地流轉獎勵資金甚至農村低保補助、災後建設補助等救濟性資金,少數村幹部罔顧村民利益,將款項套取、截留後挪用或侵吞,利用職權非法侵占。
新型城鎮化的快速發展,不僅帶動了以村集體企業、新型合作社等為代表的農村集體經濟的發展,也使得森林、灘涂等土地的村屬性質「三資」資源得以快速升值。在目前的村治格局中,這些資金的使用和資源處置權大都集中在少數村幹部手中,這就使得大量的村幹部貪腐案件向土地等農村「三資」領域擴展。從已查處的案件看,村莊集資款、村集體經濟收入、土地徵用補償款等都是近年來村幹部貪腐案件的頻發領域。其中因土地徵用補償款等土地收益資金數額巨大,逐漸成為少數村貪作案最嚴重的領域。對掌握集體土地使用權的一些鄉村幹部來說,「靠山吃山、坐地生財」成為最直接的「致富」方式。據統計,江蘇省檢察院在2009年~2012年查辦的村幹部中,超過70%涉及征地拆遷領域［４］;海南省自2010年以來,村幹部犯罪中受賄、挪用公款、挪用資金、職務侵占、挪用特定款物案件數量相對較少,而涉土貪污案件占到總數的64%;深圳市龍崗區村幹部周偉思,在舊城改造項目中「坐地生財」,收受賄賂上千萬元［５］。
(二)貪腐手段多樣,隱蔽性逐漸增強
隨著國家懲治貪腐的力度增強,村幹部貪腐手段也趨於多樣化、隱蔽性逐漸加強。就知情(獲知貪腐情資的方式既包括正式途徑,如問責、評議活動等,也包括非正式途徑,如村莊輿論等)人數的多少以及治理難度而言,可以將這些手段分為三類。一是公開式。此種手段在村莊範圍內以「民主公開」的形式進行,如轉賣公產、低價承包、公款揮霍等;這種貪腐方式多通過民主表決,即經過全體村民同意或以集體決策的方式做出,以避免村民產生村幹部個人決策的感覺,也為村幹部逃避責任形成條件。二是半公開式。此類貪腐手段的知情人數有限,僅限於村幹部群體及其親屬等收益人或行賄人,但貪腐行為的雙方參與人都確切了解,具體表現為脅迫性貪腐［６］(指村幹部在代為落實黨和政府有關政策、管理村內公共事務的過程中,利用村民群眾不得不通過自己辦成某些合法事宜的機會,向原本可以享有特定合法權益的村民群眾設置種種辦事障礙,以便自己從中獲取某種好處)。譬如,在土地轉讓、承包、處理糾紛、審批宅基地、計劃生育指標等工作中卡拿索要與虛報冒領、私款公報等。此類貪腐較為隱蔽,其手續辦理等步驟僅有少數受益人群獲知。三是私密式。此類貪腐形式多樣,隱蔽性高、知情人少,貪腐行為只發生在少數村幹部之中,且參與者都處於村主職幹部或貪腐渠道的重要角色,如設帳外帳、公款私存、挪用資金、截留收入等。
由於村級組織運轉的封閉性,村幹部貪腐手段的隱蔽性不斷增強,普通村民獲知貪腐信息的渠道狹窄。由於貪腐獲利人群逐步鎖定於極小的村幹部群體,村幹部貪腐犯罪不能得到及時查處和懲治,腐敗程度和影響不斷升級,小官巨貪不查則已,一查驚人。
(三)貪腐主體外擴,網狀貪腐成趨勢
近年來,村幹部貪腐主體由單幹型到共同型發展,窩案、串案增多,呈現出網狀網絡貪腐的特點。隨著國家補貼措施和征地拆遷等資金髮放的規範化、制度化,許多程序必須要經過村民監督組織、鄉鎮一級地方政府等組織和機構。這些情況的存在使得村「兩委」主職幹部在貪腐時往往抱團而為,形成利益共同體,甚至與鄉鎮幹部沆瀣一氣,違法違紀行為從「單幹」向 「集體」發展。
在查處的各類涉農貪腐案件中,涉案人員身份複雜,既有村支書、村支委員、村主任與農辦主任等村兩委及村經濟組織人員,也有直接負責項目審核和補貼發放的鄉鎮幹部,還有村內項目實施的投標人員,甚至還出現「黑惡」勢力、宗族勢力的強勢介入情況。貪腐網絡由簡單的縱向貪腐網絡、橫向貪腐網絡向雜亂的網狀貪腐網絡發展。據調查,在2005年,湖南、遼寧兩省村幹部違紀違法的主體,以黨支書兼村主任居多,占村幹部違紀違法案件總數的90%以上5。然而,到2007年,浙江省涉農犯罪中共同犯罪案占到案件總數的41%;在2013 年紅河州已審結的56起案件中,2人以上共同作案的有15起,其中個案人數最多達11人［７］。
(四)貪腐危害增大,惡劣影響升級
近年來,村幹部貪腐問題引起廣泛關注,主要原因就在於村幹部貪腐泛濫,貪腐勢頭難以遏制。村幹部貪腐數額屢次讓人震驚,產生的惡劣影響逐步升級。在1998年以前,村幹部貪腐還沒有進入高危區,貪腐的主要表現是吃喝成風導致村內財務緊張、私心較重導致消極怠工、工作作風簡單粗暴導致幹群關係緊張,很少出現數額大的貪腐案件,主要的懲治手段是以建立民主制度加以約束、進行教育訓誡轉變村幹部思想為主［８］;進入新世紀以後,村級腐敗呈井噴態勢,貪腐金額也從最初的數十元、數百元、數千元發展至數百萬元、數千萬元,甚至出現數億元的案件。譬如,河北省某村支書自2001年擔任村主任後,十年間非法斂財達7100餘萬元。2010 年安徽省合肥市僅在「三資」清理中就查處村幹部腐敗案68件,追繳違規資金8204萬元［９］。2013年8月被曝光的溫州10名村幹部瓜分價值18億元、316套安置房,創下了村幹部腐敗的 「數額紀錄」6。
村幹部是村內事務的決策引導者和主要執行者,村幹部貪腐罔顧村民利益,除導致村民利益嚴重受損外,還會對村莊長遠發展產生深重影響,不利於鄉村治理良好生態的生成。村幹部貪腐成風會影響國家基層政策的貫徹執行,會降低人民群眾對黨和政府的信任度,動搖執政合法性,影響基層社會的和諧。
三、村幹部貪腐的多維成因
當前,村幹部貪腐的多維成因主要包括:民主制度懸置,村幹部更為集權;村屬資源增多,小微權力擴張;補貼保障缺失,引發心態失衡;村幹部身份模糊,上下監督乏力等。
(一)民主制度懸置,村幹部更為集權
村民自治制度設計的本意在於運用村民集體的智慧,通過民主選舉、民主監督、民主決策、民主管理的形式實現「農村村民自治」7。就制度實際運行而言,除民主選舉外,其他民主形式在實踐中面臨相當大的困難與阻力。一方面,村民的民主監督,尤其是村務監督委員會和村民理財小組、村民代表會議等村務公開機構存在職責交叉、權能不分的情況,村民監督不成系統,權力監督效果較差;另一方面,基層民主制度建設滯後、民主制度落實不力的問題也依然突出。就民主監督而言,據全國村民自治狀況抽樣調查報告,民主理財小組和村務監督小組設置率不到受訪村民的30%;另外,接近50%不清楚本村是否有民主理財小組和村務公開監督小組［１０］（pp.５-７）。按照《村組法》規定,村民會議、村民代表會議應當作為村級權力組織,對於村莊重大事務進行決策。但由於各種條件的限制,村莊各項事務和決策的主體是村黨支部(起領導核心作用)和村民委員會,這在一定程度上造成了村幹部集權,使「村民自治」成為「村幹部自治」甚至惡化為主要幹部個人專權的現象。
(二)村屬資源增多,小微權力擴張
近年來,國家不斷立法加強對於各種資源開採、開發的管控力度,私人資本開發國有資源的難度不斷增大。然而,農村的集體森林、土地等村屬「三資」資源使用權限屬於村莊事務,僅需要與村莊意見達成一致,甚至與村幹部協調得當就可以進行「操作」。相關手續辦理的難度較小、程序規範化較差、國家管控相對寬鬆,這使得社會私人資本大量湧入農村。而在與村莊集體交涉過程中,村幹部因其在村級事務決策中的特殊能量,成為私人資金爭相拉攏的對象,「小微權力」變得炙手可熱。
改革開放後我國社會總體經濟發展速度較快,尤其自城鄉一體化改革以來,隨著新型城鎮化範圍的不斷擴展,我國農村地區經濟發展也得以帶動,農村集體財富積累較快,部分地區特別是城鄉結合部農村集體資產劇增。譬如,2012年浙江省紹興縣村級集體經濟總收入達10.94億元,村均295.71 萬元,僅經常性收入就達到5.24億元［１１］。其中部分資金的使用權和處置權雖然是由全體村民享有、由村民會議或者村民代表會議進行決策,但投資引導和資金的管控權集中在部分村幹部手中。村幹部既是資金使用的執行者,又是資金的保管者,手中的村屬財富多了,紅了村幹部的眼,撩撥了村幹部的心。
(三)補貼保障缺失,引發心態失衡
我國《村組法》明確規定,村民委員會不僅要承擔村民自治事務,還要協助鄉鎮級人民政府開展社會管理服務工作8。僅《村組法》內提及的村委會工作職責就包括經濟發展、糾紛調解、治安保衛等近二十類。 此外,鄉鎮以上級別政府開展農村基層工作的具體政策執行也要求村委會予以協助承擔。村幹部承擔的責任不斷增多,但享有的補貼與福利保障嚴重缺失。某項調查顯示,在山東省中南部某些地區,村主職幹部月補貼僅有800 元~1000 元,而在當地農民工日薪已經達到80元~120元。村莊事務的增多,減少了其從事其他職業的機會,影響到個人和家庭的收入。 有村幹部講,「干三年村幹部少掙10 萬元,要不然我不幹,要干就得想法把這錢搞回來」。此外,部分地區還存在補貼長期拖欠、打白條的情況,讓村幹部出了力但傷了心。村幹部長期服務於村莊,為村莊建設與發展做出了巨大貢獻,但其相當一部分在卸任後並沒有任何明確的福利和養老政策保障。村幹部本屬村莊「能人」,有能力卻收入不高,加之工作事務繁重、福利保障缺失及群眾的不信任、不理解,極容易產生心態失衡,導致很多「明星」村幹部由此走上貪腐道路。
(四)村幹部身份模糊,上下監督乏力
「監督成盲區,久犯而未發」是基層公檢法系統對村幹部貪腐案件的總結。村幹部紮根鄉村,是鄉村精英、村莊「能人」,其政治資源依賴宗族關係、本村威望。儘管我國的村民自治已開展數十年,但要衝破鄉土社會長達幾千年的以宗法家族為主的治理結構的桎梏,仍屬不易。處於社會轉型期的中國農村,伴隨著大量人員外出,雖然這種宗族結構也趨向解體狀態,但以鄰里、宗族觀念為內核的傳統道德文化消解得更為迅速。在以往的小村落聚居社區中,村幹部作為宗族領袖,社會道德和公眾輿論的力量會給村幹部以壓力,對公眾人物的道德評價會促使村幹部「為官一任,造福一方」;但在合村並組後,村幹部以新的身份進入村莊公共舞台,在村民中變得陌生。農村社會由「熟人社會」轉型為「半熟人社會」,農村社區的凝聚力不足,社會道德輿論監督的壓力也相應減弱。同樣,因為村幹部並不屬於國家公務員,上級組織既無法將村幹部納入國家幹部的監管隊伍,也因其管理成本過高不願對其進行監管,對其規制管束力度較弱。依照基層政府「潛規則」,行政村屬於自治組織,「民不告,官不究」。在此情形下,對村幹部的監管成為次盲區地帶。
四、村貪治理的創新及其經驗
村幹部貪腐問題在我國農村地區是一個長期存在的治理難題。在一些地區,村貪治理的效果相對突出,主要體現在監督主體、領域、體制等方面的探索創新。
(一)監督主體:「村財鄉管」補上「監守自盜」漏洞
「村財鄉管」是指產權關係不變,資產由鄉代管,財務由鄉村共同管理、相互監督的一種新型農村財務管理制度。其實質是鄉鎮批錢不管錢,農經站管錢不用錢,村委會用錢不存錢以及村民理財小組行使監督權。這一制度在20世紀末期就出現地方試點,1997年河北省衡水市在全市範圍內全面推行「村財鄉管」,建立農戶經濟往來手冊制度。實現群眾、村民主理財小組、鄉鎮政府三級監督合一。據該市統計,自製度實施以來,村幹部公款吃喝、鋪張浪費的問題得到了解決,村幹部因此而受黨紀、政紀處分的人數也比去年同期下降了55.8%［１２］。「村財鄉管」制度增強了上級政府對農村集體資產使用的約束監管,實現了三級監督的有效整合,形成了多維主體的監督體系,有力助推農村財務收支步入規範化的管理軌道。
(二)監督平台:「三資」管理平台使管理、交易、監督統一
為切實維護農村集體經濟組織和農民群眾的合法權益,進一步加強農村集體資金、資產、資源的管理工作。2009 年農業部出台《農業部關於進一步加強農村集體資金資產資源管理指導的意見》(農經發[2009]4號),指導農村集體「三資」管理制度的建設。2009 年浙江省紹興縣開展農村「三資」管理工作試點,實現管理組織網絡化、產權明晰化、監督多元化、管理信息化［１１］,被評為「三資」管理全國示範縣。2003年初廣東省中山市正式拉開創建農村集體資產管理交易平台序幕,網上平台將村、組集體資產資源發包、租賃、抵押、拍賣、出讓、轉讓等交易活動納入其中,資產交易立項、交易規則、交易結果等程序全部上網公開,實現對農村集體資產管理、交易、監督「三統一」［１３］。兩地集體「三資」管理制度的成功在於真正實現了「三資」管理的規範化、制度化、程序化以及機制運行公開化和現代化。
(三)監督領域:重點領域查處讓治貪「有的放矢」
安徽省岳西縣地處大別山區腹地,山高林深,地理環境的制約使這裡一直難以摘除國家級貧困縣的「帽子」,國家扶貧資金等涉農補貼成為該地村幹部貪腐的主要對象。由此,岳西縣檢察院將涉農資金集中的退耕還林、紙漿林、高速公路拆遷補償三大領域作為工作重點;並加強與林業、扶貧等部門的聯繫,掌握全縣扶貧開發、紙漿林、退耕還林等項目的基本情況;從細節入手,嚴查村幹部腐敗,兩年共立案偵查涉農職務犯罪案件15件26人［１４］。自2009 年以來,該院採取多項措施加強懲防村幹部腐敗的力度,從深層次上促進社會矛盾的化解,有力維護了農村社會的穩定。村幹部貪腐領域眾多,危害程度不同、群眾關注程度有所區別。加強政府多部門合作,對於涉案金額較多、公憤民怨較大、貪腐案件頻發領域進行重點關注、專項查處、有的放矢,可以有效懲治村幹部貪腐,起到法治震懾作用。
(四)監督機制:「權力清單」使權力運作「陽光化」
十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出,「推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度,依法公開權力運行流程」［１５］。2009年河北省萬全縣在農村基層展開了村幹部權力清單的基層民主實踐活動。頒行的《村幹部權力清單》(以下簡稱《清單》)以流程圖的形式詳細列出村幹部20項職權,實行規範村級事務管理的陽光作業機制。據萬全縣紀委統計,《清單》運行半年多,由村幹部濫用權力導致的上訪案件數比2008年同期下降60%,農村黨員幹部受黨紀政紀處分的人數同期減少50%。權力清單制度的設計實現了村幹部職責權限的明晰化,村委運作流程的公開化,其最大作用不僅在於限制了村幹部的權力,還在於打消了村民參與公共生活和參政議政的制度性障礙［１６］,更加方便群眾監督。建立權力清單制度使人們見證了地方政府以法治思維和法治方式推進政府職能轉變的努力［１７］。
五、村貪治理的法治思路與治理路徑
村幹部貪腐屢查屢犯,除貪腐的巨大利益誘導外,其根本癥結在於村貪治理的法治思路不清晰,治理路徑不明確。法治反腐的實質就在於制度反腐,制度反腐需要立法先行。
村貪治理的法治思路,概括而言就是推進「制度立法、規範執法和文化普法」建設,其治理路徑是在關注村幹部貪腐現狀和多維成因的基礎上,針對村貪的重點領域和環節重點治理、專項懲治。為此要加強反腐敗法規建設明確嚴懲村幹部貪腐措施,加強公檢法司法貪腐治理的協調治理能力和懲治力度形成法治威懾;要落實基層民主制度切實約束村幹部權力濫用,系統發揮黨內、群眾、上級政府、社會輿論的監督作用使貪腐無處遁形;要加快現代信息技術等手段在農村的轉化運用,強化村級監管,跟進農村網絡反腐硬體建設,構建官民聯動網絡反腐與村級事務、財務監督管理平台;要強化基層普法力度和廉政文化建設,標本兼治,形成村幹部「不敢腐、不能腐、不想腐」的法規制度和體制機制。
(一)推進村幹部反腐法規與制度建設
依法治國、依法執政、依法行政已成為新時代治國理政的基調,重大改革要於法有據已成為新時代的基本共識,村幹部貪腐治理同樣如此。村幹部貪腐治理要高揚法治精神、樹立法治意識、運用法治思維、創新法治方式,依紀依法推進反腐敗。村幹部作為農村基層自治組織成員,其刑事身份有待於明確以減少爭議,避免基層公檢法機關之間因管轄權不明確而導致懲治拖沓的弊病［１８］。因此,要從以下三個層面來推進法規反腐、制度治權。一是從國家層面加快《反腐敗法》的立法工作,將村幹部群體納入重點整治關注對象。在制度設計上,整合基層民主制度、梳理統合村莊民主機構,理清權屬關係,避免職權交叉,增強法規制度的系統性,構建合法合理的權力制約體制。二是在基層治理層面上,從環節、程序和機制入手,在各個層面、環節、領域、方面切實堵住產生腐敗的制度性、體制性和機制性漏洞,密織權力運行法規制度「籠子」,切實剷除產生腐敗的「土壤和溫床」。三是要加強基層執法隊伍建設。「天下之事,不難於立法,而難於法之必行」［１９］,村幹部貪腐懲治尤其需要作風嚴謹、法律素養較高的基層執法隊伍。因此,既要加大立法力度,還要加強執法工作,把立法、執法和法律監督作為系統工程來抓,著力解決執法失之於寬與軟的問題,保證立法意圖的順利實現。
(二)落實基層民主制度與監督機制
孟德斯鳩認為,實行法治的根本在於解決好權力配置問題,包括權力的合理分工和有效制約,其治理思路不外乎就是強化制度監督的力量。我國並非沒有民主監督的相關制度,在1998年《村組法》正式施行時便增加了村務公開制度來限制村幹部濫用權力。2010年《村組法》修訂後又明確了民主監督的制度、形式和機構,譬如設立村委監督委員會,採取權力制約方式規制村幹部濫用權力;設立村民理財小組,對村內財務收支情況進行審計和監督。但在實踐中,還是出現了決策權、執行權、監督權集中於村兩委甚至部分村幹部個人的情況。之所以出現這種問題,主要是由於現有基層民主制度存在著虛擬化缺陷,導致政策貫徹執行乏力;存在著紙面化缺陷,導致監督制約機制失效;現有制度存在著懸浮化缺陷,村民參與不便、效能感低［２０］。基於此,村貪治理要進一步完善村民自治制度,針對現有民主監督制度的薄弱環節進行整改,鞏固強化民主監督機構設置,重視民主監督實踐形式和程序的深層意義與價值,運用網絡等先進技術手段擴展村務公開、民主監督的渠道。要在實踐和民主行動中培育基層民主文化,使民主監督成為一種常規。還要實現村內監督機構和上層監督的有效整合,確立鄉鎮幹部對於村級腐敗的責任懲處機制。
(三)運用現代化信息手段治理貪腐
要加強農村網絡反腐硬體建設,構建官民聯動網絡反腐與村務監督平台。目前,我國網絡反腐正以其成本風險的低廉性和懲治腐敗的高效性蓬勃發展,在現有條件下,構建農村網絡反腐平台的技術條件已日臻成熟。及時採用現代化信息技術等手段助推村幹部貪腐治理,是當下針對村幹部貪腐手段趨於隱蔽、貪腐治理難度加大這一嚴峻形勢的有效途徑和現代化手段。為此,要及時跟進國家網絡反腐的發展形勢,加強農村網絡反腐與村務監督等平台建設,保證軟硬體設施與工作人員的配備,並進行深入廣泛的宣傳使村民意識到存在更便捷有效的反貪腐維權方式;同時保證反腐舉報材料的私密性,以保護舉報人員的人身安全,也要加強村民網絡反腐教育,提高其責任意識和自律能力。在現代化反腐技術向農村地區下滲時,尤其要關注農村地區的現實情況,即村民文化素質低下、對新事物的接受能力有限等問題。因此,在構建農村網絡反腐與村務監督平台時,要切實建立貼近村民、融入大眾、便利有效的綜合性網絡反腐體系,以免出現再次「失效」的狀況。
(四)強化基層廉政文化與法治教育
建立和完善農村廉政文化與法治教育培訓網絡,需要從兩個方面入手。一方面,要強化村幹部的法制教育、權力觀教育和廉政教育,不斷提升村幹部學法、守法意識,促使其提高為人民服務的意識和防腐拒貪的能力。因此,要建立靈活多樣、規範有效的長效培訓機制,加強對村幹部隊伍的培訓力度,對村幹部進行定期培訓,通過宣傳優秀村幹部典型事跡發揮引導作用,同時以腐敗典型進行警示教育;針對村幹部展開法制宣傳,不能局限於由司法行政部門組織,法院、檢察院、公安機關均應結合自身工作實際,發揮自身優勢開展法律宣傳工作,形成宣傳合力。另一方面,要做好村民普法工作,加強公民民主文化宣傳,通過開闢農村網絡教育和職業技術教育,開展科技、文化下鄉活動,提高農民的科學文化素質、法制觀念,增強農民的民主監督意識和民主參政能力。
作者：袁方成 陳澤華 華中師範大學
來源：天津行政學院學報 2015年06期