摘 要：因中央立法的缺位,宅基地使用權繼承問題在當下主要依靠地方性法規文件的調整。在此背景下,因缺乏統一的裁判依據導致司法裁判衝突時有發生,並由此演變成學界長期關注的焦點。據現行法規定,宅基地使用權由集體經濟組織成員無償取得,並受「一戶一宅」等原則約束,這一立法意旨基本排除了宅基地使用權繼承的合法性解讀空間。當前實踐中「消極模式」和「積極模式」兩種主要應對方案存在諸多缺陷。目前應秉持「權隨房走」思路,允許農村房屋繼承時宅基地使用權被一併繼承,依法賦予宅基地使用權「收益權能」,構建並完善宅基地使用權有償使用、有償退出和有序收回機制,明確繼承取得宅基地使用權的法定期限,探索適合我國農村土地制度發展需要的宅基地使用權繼承法制路徑。
宅基地制度系我國農村社會的基礎性制度,以「集體所有、成員取得、一戶一宅、無償使用、封閉運行」為典型特徵,在滿足農民基本居住需求、維持農村社會穩定方面作用斐然。伴隨我國城鎮化進程的推進,以及城鄉結構的變化,宅基地閒置及宅基地使用權流轉受限等問題逐漸成為影響農村宅基地制度健康運行的嚴重桎梏。有鑒於此,黨的十八屆三中全會《決定》明確提出:「保障農戶宅基地用益物權,改革完善農村宅基地制度。」在此政策精神指引下,宅基地制度改革試點工作於2015年起逐步在部分省份展開,其在完善宅基地取得、有償退出及規範管理等方面做了有益探索。此後2018年中央「一號文件」繼續指出,應積極探索宅基地所有權、資格權及使用權「三權分置」改革。具體而言即是要落實宅基地所有權、保障農戶資格權及地上房屋財產權,並適度放活宅基地與農民房屋使用權。當前隨著農地制度改革進程向縱深推進,宅基地財產屬性與其社保屬性之衝突日甚。宅基地使用權的繼承取得,作為一種基於法定物權變動而發生的繼受取得,是一種易於被接受的取得方式,其或可成為宅基地使用權流轉制度改革的突破口。在大力推進鄉村振興戰略的時代背景下,探尋適應新時期國情需要的宅基地使用權繼承法制方案,必將有助於促進農村民生繁榮、農村社會穩定及農村土地法律制度的優化。
立足於上述研究背景,本文以農村房屋繼承而引發的宅基地使用權繼承問題為研究對象,詳細梳理宅基地使用權繼承在我國房屋和土地所有權相分離、「房地一體化」的特殊背景下面臨的多重困境,並提出相應解決思路,以期對農地制度的改革和完善能有所助益。
我國《憲法》明確規定公民的合法私有財產可以繼承,但就作為特殊的財產性權利的宅基地使用權可否納入遺產範圍則沒有提及。《物權法》明確了宅基地使用權的內容,對其取得、行使和轉讓僅規定了一個典型的引致性規範,較之於《憲法》並無太大尺度的制度創新。《繼承法》雖肯定了合法擁有的農村房屋可作為遺產繼承,但由此卻無法直接解釋出其包含了房屋所附著之宅基地使用權的繼承。《土地管理法》未提及宅基地使用權能否繼承,但其確立的「一戶一宅」原則和面積限制,卻被認為是限制宅基地使用權繼承的重要因素。
此外,國家土地管理局發布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》(1995),肯定了繼承房屋可取得宅基地使用權。《國務院辦公廳關於加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》(1999)、《國務院關於深化改革嚴格管理土地的決定》(2004)、《關於加強農村宅基地管理的意見》(2004)和《國務院辦公廳關於嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》(2007)等,雖未提及宅基地使用權的繼承問題,但卻明令禁止城鎮居民購置宅基地或通過批准取得農村宅基地使用權,將宅基地使用權的主體嚴格限定為農村居民,由此形成了制約宅基地使用權繼承的另一因素。而《國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部關於農村集體土地確權登記發證的若干意見》(2011)明確規定,因繼承房屋占用農村宅基地的,可予以登記發證,並在《集體土地使用證》中註明「該權利人為本農民集體原成員住宅的合法繼承人」。
除上述國家法規和中央文件外,部分地方立法和政策文件對宅基地使用權繼承問題也作了規定。《安徽省休寧縣農村宅基地管理辦法(試行)》(2012)、《海口市農村宅基地管理辦法》(2007)、《菏澤市牡丹區農村宅基地管理辦法》(2007)、《河北省農村宅基地管理辦法》(2002)等在宅基地使用權繼承條件及程序方面設置了較為嚴格的限制,要求需以繼承人符合申請使用宅基地的條件為前提,且繼承房屋後形成「一戶多宅」的,多餘的住宅應當被轉讓或被集體收回。而《淮南市農村宅基地管理辦法》(2001)、《湖北省人民政府辦公廳關於加強農村宅基地管理工作的通知》(2004)等則對宅基地使用權繼承採取較為緩和的態度,肯定繼承取得房屋所有權的農村村民可取得宅基地使用權。《佛山市南海區農村宅基地及地上房屋確權登記操作規程》(2018)不僅肯定了繼承可辦理不動產轉移登記,且對繼承人(即不動產登記申請人)未作任何身份限制。
經上述考察發現,我國中央層面的法規文件尚未對宅基地使用權繼承問題作出明確規定,實踐中主要依靠內容粗糙滯後、規定相互矛盾、可操作性差的地方管理規範進行調整,且政策文件代替有關法律法規現象突出1,尚不能解決宅基地使用權繼承在現實生活中遇到的各種問題。
如圖1所示,農村房屋繼承人按主體身份的不同可分為本集體經濟組織成員和非本集體經濟組織成員兩類。第(1)種情形以「戶」為單位繼續享有宅基地使用權,不屬於宅基地使用權繼承取得。第(2)種情形基於集體經濟組織成員身份,可無償取得該宅基地使用權。在第(3)種情形下,繼承取得宅基地使用權會形成一戶多宅。而在第(4)種情形下,宅基地使用權繼承則會導致非本集體經濟組織成員占有宅基地。以上分類基本涵蓋了宅基地使用權繼承在實踐中可能出現的情形,對其釐清有助於考察並理解社會實踐與司法實踐中宅基地使用權繼承存在的問題。
由我國農地法專家陳小君教授率隊完成的《農村土地法律制度的現實考察與研究——中國十省調研報告書》中的江蘇省調查報告顯示,通過繼承方式取得宅基地的案例占宅基地使用權取得總量的71.11%(陳小君,2010)。對四川省部分農村進行的宅基地制度調研結果顯示,在所有的取得方式中,通過繼承方式取得宅基地使用權的比例最高,占到總量的36%。但繼承取得的農村宅基地使用權因「一戶一宅」等多種因素的限制,無法完成權屬登記(韓立達等,2011)。2018年廣州市增城區宅基地利用現狀調研結果也表明,繼承是宅基地流轉的重要方式,是造成農房、宅基地閒置的典型原因之一。
圖1 房屋繼承取得情形
司法實踐中,因宅基地使用權繼承引發的訴訟糾紛時有發生,但因缺乏統一明確的法律規定,出現相互衝突的裁判也就屢見不鮮了。在「楊豐春等訴淅川縣荊紫關鎮人民政府土地行政登記行政糾紛案」中,法院經審理認為,根據物權法第一百四十七條所確立的「房地一體原則」,已有宅基地的繼承人繼承農村房屋時,應繼承取得所附著的宅基地使用權2。另在「薛萬田訴忻州市忻府區人民政府土地行政登記案」中,法院裁判認定,根據《關於農村集體土地確權登記發證的若干意見》(2011)的規定,即使為城鎮戶籍人口,也並不必然喪失宅基地使用權的繼承3。除此之外,在「李友柏等訴李建樂物權保護糾紛案」中,法院根據《確定土地所有權和使用權的若干規定》(1995)第四十九條規定認定,以繼承農房的方式取得的宅基地,可確認其集體建設用地使用權4。但在「黃文豐訴岑亞純財產損害賠償糾紛案」中,法院則認為宅基地使用權不能繼承取得,否則數代之後將存在一戶數宅的現象,有違「一戶一宅」原則。據此,繼承人只能將其所繼承的房屋進行處分或拆除,而無權在原有的宅基地上重新建房5。另,「童家友、童家清等與童家福宅基地使用權繼承糾紛案」一審民事判決也明確非本集體經濟組織成員不能繼承取得宅基地使用權,宅基地使用權與本集體成員資格緊密相關,並隨著成員資格的喪失而消滅6。
不難看出,當前中央法律雖未明確規定宅基地使用權能否繼承,但在實踐中,繼承農村房屋而繼承取得宅基地使用權的做法已得到一定範圍的認同,某些地方甚至允許進行繼承後的權屬登記。因繼承而導致的「一戶多宅」、城鎮居民占有宅基地的情形業已存在7,這些房屋有的被閒置、有的被翻建或留待年長後返鄉居住。在司法實踐中,繼承農房時能否繼承取得宅基地使用權的裁判不一,而在宅基地使用權可繼承的裁判認定中,援引的法律依據也不盡相同。有鑒於此,宅基地使用權能否繼承亟待更高位階的立法予以統一明確。
上位法無明文規定,地方立法技術參差不齊,有關規定相互矛盾,此種法制現實使得宅基地使用權繼承問題的解決缺乏明確依據,然現實中普遍存在的宅基地使用權繼承現象及衍生的系列問題又無法迴避,由此在學界引發了關於「宅基地使用權繼承合法性」的激烈爭論。「符合宅基地申請條件的本集體經濟組織成員可繼承取得宅基地使用權」的觀點已獲得普遍認同8,當前爭議的焦點在於不符合宅基地申請條件的繼承人繼承農房時能否一併繼承取得宅基地使用權。
無宅基地申請資格的繼承者,具體可區分為兩種情形,一是「非本集體經濟組織成員」,二是「已有宅基地的本集體經濟組織成員」。就第一種情形,反對賦予其繼承資格的學者認為,宅基地使用權設置的根本目的意為本集體經濟組織成員提供居住保障,因此繼承人若非本集體經濟組織成員,則其當然不能通過繼承無償取得宅基地,否則將與我國宅基地使用權制度設計的初衷相背離(韓松,2011)。由於宅基地使用權的身份性,宅基地使用權不能被囊括進我國以被繼承人死亡後遺留的個人財產為繼承權客體的遺產範圍。至於第二種情形,因「一戶一宅」系我國《土地管理法》確認的基本原則,因此若繼承人已擁有宅基地,允許其繼承另外的宅基地有違該原則的堅守(劉露,2019)。房地一體原則並不當然適用於宅基地使用權,我國法律未確認宅基地使用權與房屋所有權一併處分原則(張建文等,2016;劉露,2019;高聖平,2019),因而繼承農村房屋時,不能依此原則繼承取得宅基地使用權。
而支持者則認為,宅基地使用權是農民一項重要的財產權,從私權保護、農村土地流轉與社會保障來看,宅基地使用權的繼承具有正當性(姜紅仁,2012)。從《物權法》基本精神而言,繼承系私人所有合法財產的必有內容,否認宅基地使用權的可繼承性無疑將破壞地上房屋所有權的完整性。且「一戶一宅」原則體現的是宅基地居住保障功能,以「一戶一宅」原則為由,禁止宅基地使用權繼承難以自圓其說(高海,2018)。此外,宅基地使用權繼承可以作為宅基地使用權去身份化改革的突破口,不管繼承人是否為本集體經濟組織成員,均可繼承取得宅基地使用權,在這一點上不僅社會共識程度高並社會陣痛小,且改革成本與改革風險也較低(張菡冰等,2015)。最後,繼承取得宅基地使用權的法律意義僅在於特定位置、特定面積(即房屋占用範圍)的宅基地使用權主體發生了變動,在權利屬性上並未改變宅基地集體所有的性質,因此肯定宅基地使用權的繼承是在集體所有權之下的制度完善而非制度否定。
綜上所述,部分學者從宅基地使用權的立法意旨、宅基地身份性特徵和「一戶一宅」原則限制、以及「房地一體」的適用範圍三大方面否定了宅基地使用權的可繼承性;除此之外,還有一些學者亦從私權保護、宅基地財產價值與保障功能的區分、宅基地去身份化改革的趨向和繼承取得並不改變集體所有制形式等方面闡釋了宅基地使用權繼承的合理性。然這兩方面的分析均存在如下瑕疵:一是對宅基地初始取得與繼承取得的區分不明;二是缺乏在宅基地「三權分置」改革背景下對宅基地使用權繼承展開討論;三是承認宅基地使用權繼承的合法性的學者,其在具體問題的處理上仍存在分歧,由此亦未形成制度完善的統一思路。
筆者認為,繼承人合法繼承農村房屋時,為實現房屋利益的多元化,應允許繼承取得宅基地使用權。這對那些願意保有和利用農村房屋的繼承人來說無疑是最合理的制度安排。
首先,城鄉結構的改變和農村經濟的發展使得宅基地使用權不再以居住保障為唯一價值體現,財產價值的日益彰顯促使宅基地繼受取得成為可能。時至今日,作為宅基地使用權設立之社會基礎的城鄉二元結構,正隨著中國社會經濟和城鎮化的迅猛發展而逐漸趨於瓦解,以居住保障和初始取得為唯一旨要的制度設計亦顯示出與社會不相適應之缺陷。在城鎮化高速發展的今天,越來越多的農民進城並定居,這種人口的單向流動,事實上降低了以基本居住利益為歸依的宅基地使用權的剛性需求(陶鐘太朗等,2011)。而通過改革充實宅基地使用權的財產性內容,可使宅基地使用權在繼續發揮居住保障功能之外,為農民獲得財產性收益創設新的渠道。
其次,落實「三權分置」的改革要求也需要肯認宅基地使用權繼承。當前實行宅基地「三權分置」,其目標之一即是在宅基地居住保障效用與財產效用之間尋找平衡點,在保障居住的基礎上探索農民增收新路徑(向勇,2019)。而肯定宅基地使用權的可繼承性,恰有助於這一目標的達成。宅基地「三權分置」探索在堅持集體所有權的基礎上,保障作為成員權的宅基地資格權(程秀建,2018;溫世揚等,2018),並在一定程度上放活宅基地使用權。究其如何放活,學界討論頗多,但主要路徑有兩種:第一種是允許社會主體通過債權和物權性流轉方式參與宅基地的利用,並為社會主體享有的權利另賦名稱(宋志紅,2018;劉國棟,2019);第二種是賦予宅基地使用權人收益權能,顯化宅基地財產價值,通過為非本集體經濟組織成員主體設置有期限的宅基地使用權從而實現適度放活(岳永兵,2018;劉雙良,2018)。承認宅基地使用權的繼承即屬於上述適度放活宅基地使用權的第二種路徑,是「三權分置」的應有內容。
再次,宅基地使用權繼承是區分原始取得與繼受取得、推行宅基地制度改革的最小切入口。雖均屬於繼受取得,但因繼承房屋而繼承取得宅基地使用權仍有別於伴隨房屋買賣的宅基地使用權轉讓。繼承源於死亡這一特定法律事實的發生,且體現人身和財產雙重法律關係,而買賣源於交易雙方的合意,集中體現財產而非身份關係。因此在適度放開第三方主體通過轉讓獲得占有、使用宅基地的同時,就繼承這一對現行制度衝擊力度最小、在實踐中更易被接受的流轉方式而言,其或可成為構造原始取得與繼受取得並軌之宅基地制度的突破口,也可成為適度放活宅基地使用權的改革載體。
最後,在現有政策語境下,打破宅基地使用權主體身份限制已是時代所趨。如依據《國務院關於進一步推進戶籍制度改革的意見》(2014)指導,進城落戶農民是否有償退出「三權」,需以尊重農民自身意願為改革試點工作開展的前提,現階段不得以退出「三權」作為農民進城落戶的條件。反言之,對於已進城落戶的農民,是否有償退出宅基地使用權應尊重其意願。上述政策話語在《土地管理法修正案》(草案二審稿)相應條文修改中已有體現9。這亦意味著,進城落戶的農民即使為非集體經濟組織成員,其仍可依法享有宅基地使用權。宅基地使用權僅由本集體經濟組織成員享有的絕對「定律」已被突破。換言之,在特定情形下,縱使不為本集體經濟組織成員,只要其具備合法正當的理由,其仍然可能取得宅基地使用權。而筆者認為,宅基地使用權繼承即為此種情形,就其理由已如上文所述。
現階段,無論是學界對放活宅基地使用權的探討,還是實踐中宅基地改革試點的樣本試驗,都已直面宅基地使用權隨房流轉的制度困境,「因此也可以說,此時推進宅基地使用權制度改革,明確允許宅基地使用權繼承取得正當其時」10。
宅基地使用權制度的建立契合了當時社會經濟發展水平,並以實現農民「居者有其屋」目標為主要現實意旨。宅基地制度的核心價值——甚至是唯一價值——在於保障農民無償取得宅基地建造居住之所,故無論是《土地管理法》還是《物權法》,都只對宅基地申請取得的規則作了片面性規定。至於宅基地流轉取得,《物權法》只貢獻出了第一百五十三條這一引致性規範,而再無其他。另外,《土地管理法》對此爭議也未作出明確回應,其僅對流轉後再申請宅基地以及轉讓的用途作了限制。因而長期以來,原本以保障居住為目的的宅基地分配取得制度設計,被用於規制以彰顯財產價值為目的的宅基地流轉,從而造成了如下四個方面的制度困境:
1.主體身份限制。在我國,宅基地使用權初始取得直接與集體經濟組織成員身份相掛鉤,系成員權的內容要點之一,即農村集體經濟組織成員有使用集體土地建造住宅的權利11。長期以來,宅基地使用權的身份性貫穿宅基地取得、使用、流轉始終。宅基地使用權的身份限制意味著宅基地為集體所有,其僅能被用於滿足集體內成員建房居住需求,如此以防止因外來資本的入侵而導致宅基地完全財產化,進而避免農民在短期利益的驅動下喪失基本居住保障。本集體經濟組織成員身份與集體所有土地相結合,在農村社會保障體系建立初期,的確有效填補了農村住房保障的空白,即以保障本集體成員合法享有宅基地並可建造房屋來替代通過國家財政轉移支付為主的社會保障制度。故剝離宅基地使用權的身份限制,須以必要的經濟發展成果來削弱成員對集體土地的依賴為前提,以替代性住房保障體系的建立為堅實後盾。以本集體經濟組織成員權的享有界定宅基地使用權的主體範疇,系立法不得不為的選擇。正如有學者所言:「以成員權為邏輯起點,界定農村土地使用權分配的法律結構,不僅暗合於我國農村村民『集體潛意識』的深層結構,而且由此推演而生的制度設計可以免除合法性論證的義務」12。
目前,宅基地使用權的身份限制是以本集體經濟組織成員的身份認定為依據,儘管宅基地以「戶」為單位取得,但戶本身即由集體經濟組織成員構成,因此最終而言充當其實際權利主體的仍是集體經濟組織成員。而針對成員資格的確認標準,中央立法尚無明確規定,地方規範則以農村集體經濟組織規範和土地承包經營權規範兩種路徑規定了成員資格問題,由此產生「單一戶籍標準」、「戶籍+年齡」、「特定身份+戶籍+履行相應義務」、「戶籍+常住地」、「特定身份+戶籍」及「戶籍+自治」等多種確認標準。儘管各地有所區別,但戶籍成為各標準中不可或缺的元素,實踐中也被絕大多數農戶認可(戴威,2016)。然單一的戶籍標準無法有效處理「人戶分離」現象中的特殊主體資格問題,所以確定成員資格的實質性標準成為討論的核心。在司法實踐中,「復合標準」也為不少法院所採納,即藉助多種因素或要件模式來綜合認定集體成員資格(江曉華,2017)。以本集體土地為生活保障和與本集體經濟組織形成權利義務關係的實質性評判標準,輔之於集體一定的自治權,即由農村集體經濟組織通過合理程序、以自治方式承認部分外來人員為其成員(陳小君等,2016),有利於彌補戶籍標準的缺陷,應成為未來成員資格認定立法中可采的、與戶籍相得益彰的復合標準。
縱觀我國農地制度變革,成員身份限制是宅基地申請取得的應有之義,這一點在廣大農村也得到普遍認可。但宅基地使用權的身份性只是針對宅基地分配即申請取得而言,基於特定法律事實而發生的權屬變動則不應受此限制13。隨著農村土地制度改革的深入推進,宅基地「三權分置」政策意圖區分農戶資格權與宅基地使用權、保障基於成員身份取得農戶資格權的同時,適度放活宅基地使用權,也為剝離宅基地使用權繼承取得的身份性提供了政策指引。宅基地使用權繼承的去身份化是其必然選擇,這是由繼承的性質決定的(張菡冰等,2015)。
2.「一戶一宅」原則的限制。《土地管理法》規定了「一戶一宅」原則,但並未準確界定「戶」的具體內涵。《中華人民共和國戶口登記條例》(1958)第五條的規定主要為滿足戶籍管理的需要,而不能用於界定宅基地使用權的形式主體。「戶」的界定與分戶標準多見於地方立法或鄉規民約之中,如廣州市申請建設住宅的村民符合法定的四種情形之一的,認定為「一戶」14;廣西壯族自治區規定「戶」是指公安部門頒發的戶口簿所登記的全部家庭成員,村集體組織成員因結婚等原因可以分戶,但分戶後父母必須跟一子女同戶15。實踐中,常以家庭為單位認定「戶」,以戶籍部門登記的農村常住戶口來確定「戶」的具體人口,在分戶條件上綜合考慮各地方民俗、生活居住習慣等因素16。而「一戶一宅」中的「宅」,根據《土地管理法》第六十二條規定以及相關的行政審批程序可推知,其應指宅基地而非住宅。
目前,「一戶一宅」原則的適用範圍存在爭議。部分學者認為法律中規定的「農村村民一戶只能擁有一處宅基地」應理解為「農村村民一戶只能申請一處宅基地」(魏建國等,2015),「一戶一宅」原則只限於宅基地使用權的創設取得,不包括通過取得房屋所有權而附隨取得宅基地使用權之繼受取得情況(房紹坤,2007)。也有學者認為,「一戶一宅」不僅適用於宅基地原始取得,也適用於繼受取得。因買賣、出租、贈與和繼承等原因取得宅基地使用權的,也應受該原則限制。儘管立法層面未明確「一戶一宅」的適用範圍,但《國土資源部關於進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》(2010)指出「要嚴格執行一戶只能申請一處符合規定面積標準的宅基地的政策」,由此「一戶一宅」僅被適用於宅基地分配環節。中央四部委下發的《關於農村集體土地確權登記發證的若干意見》(2011)進一步明確,因繼承而形成的一戶多宅可登記發證,也認可了因繼承等原因形成的一戶多宅情況(宋志紅,2017)。
3.面積限制。目前,《土地管理法》只對宅基地面積做了原則性規定,各地方根據實際情況制定了具體標準,就此主要分為兩大類:一類是以戶為單位進行面積限制,這在所能查詢到的資料中占大部分17;另一類是以人口為單位規定的人均宅基地面積標準18。
以具有本集體經濟組織成員身份的繼承人為研究對象(見圖2),繼承人有「未分戶」和「已分戶」兩種情形。第(1)種情形,未分戶(即與被繼承人共同生活)的繼承人,以「戶」為單位繼續享有宅基地使用權,不屬於宅基地使用權的繼承取得。第(2)種情形,已分戶但未申請宅基地的繼承人,繼承取得宅基地使用權且「一戶一宅」,以「戶」為單位的宅基地面積無變化,不存在以「戶」為單位的面積超標。在以人口為單位規定宅基地面積標準的地區,可能出現人均面積超標。但此種情形發生的機率較小,一方面,以人口為單位劃定人均宅基地面積標準的地區偏少;另一方面,宅基地面積不變而人均面積超標,需繼承後享有宅基地使用權的人數相比繼承前有所減少,如推定父母同時死亡,由唯一的兒子繼承,這種情形具有一定的偶然性。此外,由於房屋具有整體不可分性,即使繼承取得宅基地使用權出現人均面積超標的情形,也不能強行拆除部分房屋而將超標的宅基地收回,對此可根據《國土資源部關於進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》(2016)的有關規定進行處理。該《通知》在實踐中的運用,對繼承前就已存在的宅基地面積超標問題也提供了解決路徑。已經分戶且已有宅基地的繼承人,繼承取得宅基地使用權將形成一戶多宅的情形(情形(3)),可將其歸入到「一戶一宅」原則中去討論其合理性與否的問題。
圖2 宅基地可能超標情形
4.無償性限制。宅基地使用權的無償性有其深厚的歷史根源。1963年《關於對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》規定:「社員新建住宅占地,無論是否耕地,一律不收地價。」這成為宅基地無償使用之端緒。做此制度安排,一方面,是考慮到計劃經濟時代農村相對落後和貧困,農民無力承擔取得宅基地的費用,宅基地使用權作為一項福利由農民無償取得旨在保障「居者有其屋」;另一方面,宅基地所有權收歸集體,但並沒有對原所有權人即廣大農民給予相應的費用補償,所以有學者認為宅基地無償使用是對宅基地無償收歸集體所有作出的歷史補償19。1990—1993年期間,我國曾有過宅基地有償取得的短暫試點,但很快被叫停。此後,實踐中宅基地通常為無償取得和無償使用。然而,近年來隨著城鄉融合步伐的加快,農村土地的經濟價值大幅提升,特別是發達地區建設用地需求量大而存量明顯不足,此種供需矛盾不斷推高了農村集體土地的評估價值。在所調研的珠三角部分農村,基本已無宅基地可分配,無償取得成為一種難以實現的資格待遇。在此現實境況下,宅基地有償轉讓、有償退出成為解決宅基地供需矛盾的主要探索方向。此外,一戶多宅和超面積宅基地應有償使用的呼聲高漲20,「三塊地改革」試點工作意見提出探索實行有償使用,部分改革試點地區已建立起宅基地有償使用制度,或正在探索宅基地有償配置。
我國土地資源總量有限,而繼承人面對一個無期限而又無需支付任何對價的權利,將缺乏合理、謹慎行使的動力,這加劇了宅基地閒置和新增農村人口無地可分的矛盾,不利於稀缺土地資源的優化配置。此外,非本集體經濟組織成員以繼承的方式無償取得宅基地使用權,易造成對本集體其他成員的不公。因此,構建宅基地使用權繼承制度、實現宅基地隨房完整移轉的制度安排,須突破無償使用的限制。
上述四個方面的限制,為宅基地創設取得制度的應有內容,以保障基於成員權而享有的取得一戶一處宅基地的權利,且為資源的公平分配和合理利用,限制每戶或每個成員可無償取得的宅基地面積。但在宅基地繼承取得中,基於家庭血緣等關係而相對固定的繼承人,並非基於成員身份而占有和使用宅基地,而是基於對農房合法繼承而導致的「地隨房走」的被動流轉。其功能亦不同於創設取得的居住保障,而是房屋財產的完整繼承和宅基地財產價值的適度彰顯。由此可知,當繼承人客觀上不是本集體經濟組織成員,即成員身份被剝離時,由成員權而致的對宅基地使用權的無償取得和無期限享有,也當然不適用於宅基地的繼承取得。當下,無償取得、無期限享有與本集體經濟組織成員的身份限制尚不能相互解綁。當宅基地使用權繼承取得客觀上突破身份限制時,也喪失無償取得和無期限限制的權利。而「一戶一宅」和面積限制,有減少土地資源浪費和緩解資源人均占有失衡之功能,此功能在宅基地創設取得和繼承取得中同樣需要,所以對因宅基地使用權繼承而客觀上造成的一戶多宅和超面積占有宅基地也應有所規制,具體規則於後文論述。
始於2015年的「三塊地」改革,歷經探索實踐,在33個試點地區取得了重要進展和階段性成效。未來的宅基地制度改革應以鄉村振興戰略為基本導向,服務、服從於鄉村振興大局,尊重鄉村發展實情和發展規律。在此基礎上進一步探索宅基地「三權分置」改革路徑,尤其是探索放活宅基地使用權的有效實現形式。而宅基地使用權繼承應置於宅基地使用權流轉的制度框架內予以探討,並可將其作為適度放活宅基地使用權的一種探索。
由圖1所示內容可知,當下宅基地使用權繼承面臨的主要難題有兩點:一是如何妥善化解情形(3)下的一戶多宅問題,二是如何恰當處理情形(4)下的非本集體經濟組織成員占有宅基地問題。針對這兩方面難題,實踐中形成了「消極模式」和「積極模式」兩種主要應對方案。
在消極處理模式之下,村集體經濟組織對宅基地使用權繼承取得與申請取得並未作實質區分。已有宅基地、或非本集體經濟組織成員的繼承人,其同以建房居住為主要需求的宅基地申請人一樣,可以無償且無期限占有宅基地,甚至還可以在繼承取得的宅基地上翻新或重建房屋。但應注意的是,實踐中這些繼承人通常並不以該房屋為常住居所,其往往在繼承之後將之用作他途,例如租與他人使用或開展營業活動(如經營「農莊」),抑或閒置而僅在返鄉祭祖訪親時暫住等。然受情感、經濟等多種因素的影響,加之受無償取得與無期限占有這兩方面「福利」的誘惑,此類宅基地使用權的退出較難實現。如此一來,一方面,將導致戶消滅但宅基地以繼承的方式被繼續占有,而新分戶的住房需求無法以分配存量宅基地的方式予以滿足,呈現宅基地只出(分出)不進(退回)的緊張局面。在土地資源稀缺且總量有限的的客觀條件下,若放任此種情形延續將有激化「人地矛盾」的風險。另一方面,一戶多宅或非本集體經濟組織成員占有宅基地易引發農宅閒置問題,長此以往將持續拉低農村房宅的利用效率。
「積極模式」又稱「強制收回模式」,該模式否定宅基地使用權的繼承,由農村集體經濟組織強制收回宅基地,並對地上房屋給予合理補償。該模式未考慮被繼承房屋、繼承人的具體情況,採用一刀切的處理方法,受到批判與質疑。且該模式缺乏法律上的明確依據,雖然《土地管理法》第六十五條和《確定土地所有權和使用權的若干規定》第五十二條對宅基地使用權收回的情形作了嚴格規定,但不包含原房屋所有權人(宅基地使用權人)死亡這一情形。該模式也有違《憲法》、《物權法》關於保護公民合法私有財產的理念。繼承人合法繼承的農村房屋屬於受法律保護的私有財產,其擁有該房屋的絕對所有權,集體經濟組織強制收回宅基地使用權並限令繼承人在規定時間內拆除或騰退合法繼承的房屋,是對公民財產的侵犯。此外,該處理模式極有可能加重集體的財政負擔。集體經濟組織收回宅基地時,需要對宅基地上的房屋給予合理補償。即使收回後的宅基地予以重新分配時新宅基地使用權人願意支付房屋對價取得房屋所有權,但相較於直接引導和鼓勵繼承人轉讓房屋而言,仍存在加重財政負擔的風險。
受被繼承農村房屋狀況、繼承人自身經濟條件、農村地理位置和土地價值等多種因素的影響,繼承人會選擇不同路徑來實現自己的財產權利。農村集體經濟組織也可結合本村實際,在尊重繼承人意思自由的基礎上,對繼承人加以適當引導,幫助其實現財產利益的最大化。
基於房屋毀損等多種因素的考量,繼承人自願退出宅基地使用權,由集體經濟組織收回宅基地並對房屋和附屬設施給予適當補償。房屋價值小——如年代久遠、破舊毀損的房屋,無法居住也無法出讓的繼承人一般會選此路徑,集體經濟組織也可鼓勵此類繼承人積極退出宅基地。
房產價值大,而繼承人又無保留農房意願的,可將房屋轉讓於有住房需求的村民,同時一併轉讓宅基地使用權。該路徑實現了房屋財產價值,且合理利用既有宅基地資源解決了無地可分農民的住房問題。在人地矛盾突出的農村,集體經濟組織可積極引導已有住房的繼承人選此路徑,並為其實現房屋買賣、辦理產權變更登記提供便利和幫助。
如繼承人既不願退出宅基地、又不願出賣房屋轉讓宅基地使用權的,可合法繼承取得宅基地使用權。農民集體作為宅基地所有權人,僅承擔無償分配宅基地以保障本集體經濟組織成員基本居住的義務,而對義務範疇外的一戶多宅和非集體經濟組織成員占有宅基地的,可實行有償使用,即繼承人向集體經濟組織支付一定費用以取得完整的宅基地使用權,但也應允許集體民主決定特殊情形下的繼承人免繳宅基地使用費。
圖1中第(3)(4)兩種情形下,繼承取得宅基地使用權應有別於申請取得的宅基地使用權,理由在於二者產生的原因、功能均不同。前者因繼承人繼承取得房屋所有權,所以「房在則宅基地在」,房屋毀損滅失的,享有的宅基地使用權也隨之消滅,不得在繼承取得的宅基地上新建房屋;後者是基於農戶資格權的實現,具有居住保障功能,所以「戶在則宅基地在」,房屋毀損滅失的,農戶可在原宅基地上重建房屋,並繼續享有宅基地使用權。
宅基地「三權分置」要求適度放活宅基地使用權,如何理解「適度」和「放活」是關鍵。「適度」和「完全」相對應,要求以一定方式在一定範圍內而非完全放開宅基地流轉;「放活」和「封閉」相對應,要求宅基地制度不能封閉運行,而應積極探索實現其財產價值的具體方式。作為宅基地使用權流轉的方式之一,繼承可成為放活宅基地使用權改革的可行路徑;建立宅基地使用權繼承制度,應成為完善宅基地使用權流轉制度的重要組成部分。
《民法典·繼承編》(草案二審稿)一改《繼承法》對遺產列舉式的立法規定,僅對遺產進行概括式定義,並以「法律規定或者按照其性質不得繼承」進行排除。據此宅基地使用權能否當然納入公民可繼承的合法財產(權利)之中,尚待討論。為平息爭論,也為司法裁判提供明確的法律依據,宅基地使用權繼承合法性的質疑應由上位法予以明確回應。相較於側重運用法律和行政手段對土地資源合理利用進行管理的《土地管理法》,由《民法典·物權編》規定宅基地使用權的繼承問題更為合適。
《民法典·物權編》(草案二審稿)對《物權法》宅基地使用權一章基本無修改,《土地管理法修正案》(草案二審稿)對宅基地使用權取得仍只規定了申請取得的原則以及出賣、出租住房後再申請宅基地的禁止,無法有效應對實踐中已出現的宅基地取得的各種新情況。宅基地使用權的取得方式應在《民法典·物權編》「宅基地使用權」一章中加以規定,只是因為宅基地「三權分置」和農民住房財產權抵押問題涉及土地管理法的修改,故草案對相關內容暫未修訂21。但對宅基地使用權申請取得和繼受取得兩種方式的概括性規定仍有必要。農村房屋可以合法繼承是法律上和實踐中的不爭事實,基於該事實而產生的宅基地使用權繼承也應清楚而確定。因此,建議在《民法典·物權編》「宅基地使用權」一章增設一條文,規定:「因繼承而取得宅基地上住宅及其附屬設施所有權的,繼承人同時取得相應的宅基地使用權。」
《物權法》明確規定占有、使用和收益為用益物權的三項權能,但宅基地使用權作為典型的用益物權,其收益權能尚未在法律上予以確認22。這樣一種制度設計雖有強化宅基地保障價值的功能,並與制度設立之初的經濟發展水平相符合,但在土地經濟價值顯著增大、宅基地財產屬性彰顯的今天,僅以「占有」和「使用」為權能的宅基地使用權已無法解釋和回應宅基地出租、轉讓等市場交易活動,與民法典編纂要體現時代發展的新情況23相背離。宅基地使用權也只有發展成為具有收益權能的用益物權,才能和國家建設用地使用權實現真正意義上的權能平等,並逐步納入城鄉統一建設用地市場體系之中。因此,建議在《民法典·物權編》「宅基地使用權」一章中以相應條文明確賦予宅基地使用權以「收益」權能。
宅基地使用權繼承的去身份化意味著繼承人非基於成員身份取得宅基地,相應地其就不能享受無償取得的福利。進言之,就是要建立宅基地申請取得和繼承取得兩套制度體系。身份性、無償性及「一戶一宅」原則限制是宅基地使用權申請取得制度的內容,而宅基地使用權繼承取得制度則不以本集體經濟組織成員身份為必要,但以有償使用為原則,以無償使用為例外,這亦是宅基地使用權之財產權屬性的必然要求。
根據宅基地制度改革試點經驗,宅基地有償使用,一是「對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅的,以及非本集體經濟成員通過繼承房屋等占有的宅基地,由農村集體經濟組織主導,探索有償使用」,二是「初次分配的農戶宅基地,實行規定面積內無償使用」(董祚繼,2017)。這也是繼承取得和申請取得相區分之制度的必然內容。圖1中情形(3)和(4)因繼承農房而占有宅基地的,就應實行有償使用。各地區可根據土地價值和經濟發展狀況,制定有償使用的費用標準。費用繳納的方式有兩種,即一次性繳納和分期繳納。建議以分期繳納為主,每年由繼承人繳納一定的宅基地使用費。繼承人轉讓農房和宅基地,或房屋倒塌滅失的,從第二年起不再繳納宅基地使用費。
宅基地使用權繼承在有償使用原則外,應允許集體經濟組織成員民主決定,免除部分特殊繼承人的宅基地使用費,比如繼承人經濟困難或無經濟來源而繼承的農房是其唯一居所的情形;繼承人是原集體經濟組織成員,因升學等原因戶口雖已遷出但仍以本村的農業生產為其主要經濟來源的情形等。
我國立法沒有明確規定宅基地使用權存續期限,1962年宅基地所有權收歸集體時明確規定宅基地歸各戶長期使用。1982 年中央一號文件提到宅基地使用權存續期限時也表述為「集體劃分給社員長期使用的自留地、自留山以及宅基地,所有權仍屬集體」24。所以宅基地使用權被認為是一項無期限的用益物權,旨在保障該集體經濟組織內部成員的基本生存生活。只要成員資格在,該保障功能就會世世代代發揮效用。近年來學者們也開始反思宅基地使用權無期限性帶來的弊端,並提出應賦予它一定的存續期限,具體可參照城鎮國有土地使用權關於居住用地出讓年限70年的標準(瞿理銅等,2015;胡振紅等,2018)。是否應該規定期限,其爭議的焦點源於宅基地使用權的無期限性與福利性是否有必然聯繫(呂軍書,2011),其邏輯起點仍是宅基地使用權原始取得所擔負的社會保障功能。而作為繼承取得的宅基地使用權,其福利屬性弱化,而彰顯財產價值、保障房屋產權完整性的功能得以明確,這樣一種「房在地在」的宅基地使用權不能像初始取得的宅基地一樣無期限存續。當繼承取得的房屋毀損滅失的,宅基地使用權應該由集體收回。因此,必須明確繼承取得宅基地使用權的期限,該期限為房屋存續的年限內(張衛,2010;呂軍書等,2018)。之所以未選擇70年的固定期限,是因為宅基地使用權繼承取得是附隨於房屋繼承而產生的,房在則宅基地在。若將期限以70年予以固定,房屋在該期限內倒塌的,宅基地被收回還是可用於新建房屋?如果是前者,該期限實質上仍是以房屋存續時間為期限限制;若是後者,極易演變成不符合宅基地使用權申請條件者利用繼承的方式變相占有宅基地以建造房屋;房屋在70年後毀損滅失的,70年到期時如果允許自動續期,其實質也是以房屋存續時間為限,如果不允許續期而是由集體收回,和繼承時由集體強制收回並無本質區別。
在房屋存續的年限內,可以對房屋進行必要的修繕以保障它的居住功能,但不得在宅基地上新建房屋。允許必要的修繕,是基於所有權為最完整的物權的考慮,所有權人對自己的物有修繕以保持其良好狀況的權利。令人疑惑和擔憂的是,房屋不斷地修繕會不會使房屋存續期限無限延長,以至於繼承人永久享有宅基地使用權。筆者認為此種情形不會出現。房屋維修需要一定費用,而宅基地也需要按期繳納使用費,理性的繼承人也會衡量維持房屋存續的支出與實際獲得的房屋價值(或利益)之間的關係。年代越久遠,維修房屋和宅基地使用費累計就越高,而房屋價值一般會隨時間的推移不斷減小,當支出的費用遠高於獲得的房屋價值時,理性的繼承人維持房屋存續的意願會逐漸趨於零,完全有可能選擇退出或轉讓農房與宅基地。
作為理性經濟人,為追求個人利益最大化,繼承人一般不會主動放棄合法繼承取得的宅基地,建立農村宅基地退出機制的基本思路就是要建立起能促進繼承人主動退出宅基地的激勵機制(歐陽安蛟等,2009)。一方面,宅基地退出機制和宅基地有償使用機制配合發力,引導財產價值小或無法居住的房屋繼承人自願退出宅基地。同時,建立貨幣補償和實物補償等多元化的退出補償機制。在建設集體集中性住房或村莊社區公寓的地區,可通過實現農房、宅基地置換高層公寓推動繼承人退出宅基地,實現宅基地整理或復墾(杜偉等,2015)。甚至在推行城鄉新社區集聚建設地區,可允許繼承人以繼承取得的房屋和宅基地置換產業用房,以實現繼承取得的財產利益。另一方面,建立宅基地強制收回制度。繼承取得的農房毀損滅失的,繼承人無權在宅基地上新建房屋,宅基地將處於閒置或停止使用狀態,基於集體收回宅基地法定情形的分析(前文已述),此時集體有權無償收回宅基地使用權。繼承人在繼承的宅基地上違法擴建房屋的,集體也有權強制收回宅基地,但應對繼承的原房屋給予合理補償。
作為公私法交叉領域問題,農村宅基地使用權繼承折射出當下時期農村土地使用權流轉所面臨的現實困境,並由此成為法律實務與法學理論的雙重關注熱點。目前《土地管理法》、《物權法》及《繼承法》均面臨修改,這無疑為國家層面立法之完善提供了最佳契機。鑒於《民法典》在我國民事法律體系中的重要地位與作用,尤其考慮到宅基地使用權的財產權性質,推動宅基地使用權繼承議題向《民法典·物權編》的回歸,無疑是妥善解決這一問題的最佳渠道。如此一來,既能扭轉當前宅基地使用權繼承地方立法零散、牴牾及合法性危機局面,重塑關涉宅基地使用權繼承規範體系的應然結構,更為關鍵的是能為宅基地使用權內在財產價值的激發提供最為穩固的法律基礎。
作者：曹益鳳 廣東外語外貿大學土地法制研究院
基金： 廣州市社科聯2018年度「羊城青年學人」資助研究項目(編號:18QNXR63); 廣東省高等教育「創新強校工程」青年創新人才類項目(編號:2017WQNCX037);
來源：農業經濟問題2020年03期