摘 要：「城歸」現象是中國特色社會主義現代化進程中由政府主導的漸進式城鎮化模式下人口的逆向流動現象。基於城鄉等值化和城鄉一體化理念，文章從農業轉移人口的中國特色路徑選擇、農村發展新的人口紅利形成、資源共享的城鄉互助養老等維度對「城歸」現象進行了價值定位；在城鄉資源要素平等交流語境下，分析了作為「城歸」現象實踐基礎的城鄉戶籍制度一元化改革、農業供給側結構性改革、農村土地「三權分置」制度、鄉村振興戰略；基於推動城鄉融合發展視角，引導「城歸」成為發展現代農業的主體力量、鄉村社會治理的核心力量、涉農項目創業的重要力量，助力鄉村振興，縮小城鄉差距，促進高質量的城鄉一體化發展。
「城歸」是近年來描述勞動力從城市向農村流動的一個熱詞，有狹義和廣義兩層內涵。狹義的「城歸」僅指原本擁有農業戶籍，離開農村進入城市，經過一段時期的城市就業和生活，又決定返回農村創業就業和生活的農民工；廣義的「城歸」除了返鄉農民工，還包括其他從農村走出去又回到農村的人員，如中高等院校畢業生、退役士兵、城鎮工作的產業工人、技術人員等。[1]為了突出「城歸」農民工群體的主要特徵，本文的「城歸」僅指主動選擇返鄉創業就業的農民工群體。2018年，我國農民工總量為28836萬人，約占全國適齡勞動力的1/3。農民工是社會治理中規模龐大、行業分布廣泛、身份特殊的重要群體。一方面，隨著我國城鎮化建設的推進和我國經濟結構的轉變，農民工數量日益增加，城市就業的「雙重邊緣性」和「雙重脫嵌性」使其生存狀態社會邊緣化；另一方面，農村青壯年勞動力長期凈流出，鄉村空心化、農業副業化以及農民老齡化是農村農業發展面臨的嚴峻現狀。近年來，為有效促進農村全面發展，緩解城鄉發展不平衡，國家頒布了一系列支持農民工返鄉政策，引發新一輪的農民工返鄉潮。2017年，我國超過740萬人選擇返鄉創業，農民工為主體，達到72.5%。1農民工選擇返鄉未必意味著其願意返回農村區域和農業產業。調研數據顯示，返鄉農民工部分流向本省省會城市和地級市，很多就近在縣城和城鎮創業就業，回鄉從事農業投資和生產的僅占少數。2鄉村振興戰略的實施要求農業和農村優先發展，優質人力資本供給不足是當前農業和農村發展面臨的關鍵問題。「城歸」兼具城鄉兩種生活背景，城市經歷使其具備資金積累和技術力量，同時又具備鄉村情感認同和鄉村社會資本[2]，是城鄉融合發展的鮮活推動力，應該補位鄉村產業升級、鄉村社會治理以及鄉村文明重構等領域缺失的主體，成為推動當地農村經濟發展的主力軍。
「城歸」是工業化推動的城鎮化進程中農業勞動力回流現象。勞動力回流是經濟發展過程中的必然現象，古典勞動力遷移理論、結構主義理論、新遷移經濟理論、生命周期理論、社會網絡理論等從不同學科不同角度對這一現象作出深入研究。如Hugo[3]認為影響勞動力回流，考量比較利益和經濟結構之外，還有情感歸屬、文化傳承以及制度等因素。Stark[4]認為相對收益和相對成本均影響勞動力回流抉擇，因為流出地較低的消費成本帶來的流出地和流入地之間消費差距會影響勞動力作出回流抉擇。Tunali[5]認為回流者家鄉日益增加的就業機會和資本積累是返鄉的重要原因。簡言之，社會學視角關注回流者回流前後城鄉生活狀態比較及回流後社會效應探討；人口學視角集中探討回流者的人口特徵及演變情況；經濟學視角普遍關注回流前後的成本與收益比較，以及回流抉擇是否影響資源要素配置效率。
國內學者將勞動力回流分為被動回流和主動回流，認為兩者對城鄉發展的影響有所不同。新中國成立以來，我國歷經了幾次較大規模的勞動力被動回流現象：一是20世紀50、60年代，以城鄉二元戶籍制度為主的限制性政策遏制了農民向城市流動，參與城市建設的勞動力被動回流。二是20世紀90年代初期鄉鎮企業變革和90年代中期國有體制改革，迫使許多沒有技術專長、文化水平有限的農民工被動回流。三是2008年金融危機持續影響下，沿海出口導向的勞動密集型企業經營困難，經濟增長下行壓力增大，出現大規模農民工「返鄉潮」。金融危機中2000萬農民工集中返鄉未影響社會穩定，得益於我國現行的家庭承包制的保障功能，農村作為我國社會穩定的「蓄水池」，滿足了政府政治穩定的內在需求。[6]
2015年以來，經濟增速放緩，加之國家頒布的一系列支持農民工返鄉創業的引導政策和鄉村振興戰略的提出，大量農民主動回流，返鄉創業，即「城歸」現象。從被動回流到主動回流，體現出農民工的回流抉擇從「生存型理性選擇」到「社會型理性選擇」的轉變。3關於「城歸」現象的原因，雷洪、趙曉歌[7]認為「城歸」現象的原因不能簡單歸類於農民工返鄉，還有農業供給側結構性改革、農村土地確權和流轉制度改革的雙重驅動。關於「城歸」現象的意義，厲以寧[8]認為「城歸」的意義在於促進新的人口紅利形成，將引發我國人力資本革命；張鳳雲[9]認為「城歸」的意義在於加速農村人口分化，推動農村進一步深化改革；林亦平、魏艾[10]認為「城歸」在我國鄉村振興戰略實施中存在「補位」的可能性和現實性。關於對我國城市化進程的影響，唐任伍等[11]認為「城歸」是「逆城市化」的外在拉動力之一；張強[12]認為逆城鎮化意味著城市資源要素向外擴散，客觀上利於縮小城鄉區域差別和不均衡，其本質與城鄉融合發展方向一致。因此，消解「城歸」現象的負面效應關鍵在於積極引導「城歸」發展趨向，使城鎮化人口流動大趨勢和「城歸」逆向流動現象相輔相成、互相促進。
「城歸」是一個與多學科有關的現象，已有研究側重於微觀研究，關注「城歸」的意義和特徵，未能基於我國漸進式城鎮化過程和城鄉融合發展的宏觀視角來解讀「城歸」的價值定位和實踐基礎；已有研究探討「城歸」返鄉的背景、原因及影響，但對其返鄉後的經濟行為和社會行為的引導趨向關注不多；中國特色社會主義進入新時代，一系列制度性變革、結構性調整以及利益摩擦相繼產生,為研究農民工回流問題提出新課題。從宏觀視角系統探討「城歸」現象，是對我國城鎮化理論的有效補充，也是對鄉村振興戰略的積極響應。
已開發國家經濟發展實踐表明，農村剩餘勞動力向城市有序轉移是實現國家工業化、現代化的必由之路。在工業化和城市化進程中，人口布局從傳統農業均質分散向工業化社會異質集中。在人口從農村向城市聚集過程中，政治、經濟、社會結構相應轉變，人類社會向經濟發展水平更高階段演化。二元經濟結構理論、費-拉尼斯模型、預期收入理論、新經濟遷移理論、人力資本遷移理論等從不同視角對工業化城市化發展過程進行了闡述。關於二元經濟中勞動力流動，發展經濟學的勞動力轉移理論認為經濟增長和勞動力轉移是同步進行的，Lewis[13]強調工業發展對勞動力轉移的重要性，認為農業部門勞動力供給近似無限，隨著工業部門持續擴張，持續吸納農業剩餘勞動力，農業勞動力持續向現代部門轉移，二元經濟逐步轉化為一元經濟。Ranis,John.Fei[14]則認為剩餘勞動力的轉移也與農業勞動生產率提高有關，轉移的關鍵在於發展中國家能否完成完全轉移並進入商業化階段。Todaro[15]進一步指出當城市的預期勞動效益與農村勞動效益一致時，農村勞動力向城市的流動將會停止；當城市勞動效益低於農村勞動效益時，會促使勞動力從城市向農村流動。西方勞動力轉移理論主要用來解釋勞動力外流現象，以無政府干預，也無交易成本的市場出清假設為前提，處於自然演進的內生市場競爭環境。
我國工業化和城市化發展過程與國外情況存在較大差異：一方面，西方已開發國家城市化過程，是進城勞動力職業、身份和生活方式同步轉變的過程；中國農業轉移人口城鎮化與市民化並不同步，市民化進程嚴重滯後。另一方面，已開發國家人口從城市外流的原因是城市擁擠導致「城市病」凸顯，中高收入階層為了高質量的生活環境作出流出抉擇；我國勞動力回流則是經濟波動、改革效應或者市民化滯後等原因，根源於體制和制度遺留。我國長期以來發展外向型經濟的戰略偏向是當前城市布局和農村勞動力就業格局形成的原因，這種政府主導和推動的城市化缺乏內生動力。[16]我國農村勞動力轉移本身是不徹底的。但現階段二元結構背景下的戶籍制度和農村土地制度，又是我國保持經濟奇蹟，跨越中等收入陷阱，沒有形成城市貧民窟的重要保障。因而，研究我國工業化城市化進程中的勞動力流動問題，不能照搬西方發展經濟學理論。如果不考慮資本主義性質的生產關係，我國典型的二元經濟結構背景下的「城歸」現象，適合以馬克思主義理論為指導進行科學的解讀。
第一，基於馬克思主義方法論解讀「城歸」現象。唯物史觀和唯物辯證法是馬克思主義方法論的基本原則：一方面，堅持唯物史觀，要堅持用生產力觀點來看待勞動力流動問題。農村勞動力向城市轉移程度受城市經濟承載力限制，這是由生產力發展水平決定的。超出城市經濟承載力，勞動力就會回流農村。農村發揮社會穩定蓄水池功能，避免形成城市貧民窟。基於馬克思歷史唯物主義視角，我國現階段「城歸」現象是經濟轉型期一種特殊表現；另一方面，堅持唯物辯證法，要將農民工的流出和回流看作同一事物兩個不同層面。勞動力轉移這兩個不同層面在一定製度和政策引導下可以相互轉化。基於馬克思辯證唯物主義視角，我國現階段「城歸」現象是在外在綜合因素影響下勞動力流出與回流的博弈結果。
第二，基於馬克思主義城鄉關係理論解讀「城歸」現象。馬克思和恩格斯基於生產力發展和社會分工視角，思考和研究了資本主義工業化和城市化進程中城鄉關係的發展規律，將城鄉關係界定為三階段：混沌一體——分離對立——融合發展。在其城鄉關係理論中，融合發展意味著城鄉關係和解，是城鄉關係最高階段。[17]新中國成立以來，城鄉二元結構與優先發展城市、工業的政策制度，造成嚴重城鄉阻隔。「城鄉的分離使得農村人口陷於數千年的愚昧狀況，破壞了農村居民精神發展的基礎」[18]642，馬克思和恩格斯認為「城市和鄉村的對立的消滅不僅是可能的。它已經成為工業生產本身的直接需要，正如它已經成為農業生產和公共衛生事業的需要一樣」[19]321，要達到這一要求，「人應當把取自土地的東西還給土地……使人口儘可能地平均分布於全國」[18]215。中共十九大報告提出推動城鄉融合發展思路。2018年中央「一號文件」也強調中國特色社會主義鄉村振興道路，要求重新審視城鄉關係，促進城鄉融合發展。「城歸」正是城鄉間新的歷史合力的博弈結果。隨著「城歸」出現，城市資源要素向鄉村滲入，城鄉資源得以重組，農村活力被激發。在此意義上，「城歸」提高農業資源配置效率和綜合競爭力，推動農業生產方式變革和農村社會結構調整，有利於全面實現農業現代化建設，以更高農業生產效率把更多勞動力從農業中解放出來，轉向非農產業。就頂層設計的長期實踐來看，這與以人為本的新型城鎮化目標相一致。因此，「城歸」現象既符合我國歷史發展趨勢，也符合馬克思主義城鄉關係理論的邏輯。
第三，基於馬克思主義農業勞動力轉移思想解讀「城歸」現象。馬克思沒有獨立系統的農業勞動力轉移理論，但其經典著作《資本論》中蘊含著大量農業勞動力轉移思想，可成為我國勞動力流動問題研究的邏輯起點。馬克思論述資本主義工業發展條件時，指出工業發展的「資本積累以剩餘價值為前提，剩餘價值以資本主義生產為前提，而資本主義生產又以商品生產者握有大量的資本和勞動力為前提」[20]789，勞動力從農村向城市聚集的邏輯起點是工業化發展。「資本在它的萌芽時期，由於剛剛出世，不能單純依靠經濟關係的力量，還要依靠國家政權的幫助才能確保自己吮吸足夠數量的剩餘勞動的權利」[20]312，馬克思強調工業化進程中政府要運用必要行政手段對資本、人力進行優化配置。新中國成立初期，我國實行重工業優先發展的超常規工業化戰略，工業高速發展需要的資本積累是在農產品統購統銷制度、城鄉隔離的戶籍管理制度和高度集中的人民公社制度背景下完成的。農村勞動力被束縛於農村和土地，不能自由流動，依靠城鄉產品以及資源要素不平等交換完成工業化資本積累。因此，我國工業化資本積累過程和農村勞動力自由流動過程是分離的，帶有鮮明的政策干預特徵。現階段「城歸」現象，與城市化的人口集聚效應相悖，同樣帶有顯著的政府主導特徵。以政府主導的政策漸變方式調整結構偏差的勞動力流動模式，是中國逐步實現城鎮化的獨特方式，有學者稱之為「候鳥式流動方式」[21]，或「彈性城市化模式」[22]。
我國鄉村振興戰略的提出，並非是對城鎮化戰略的替代，而是將鄉村振興戰略置於城鄉一體化、融合發展的語境中。鄉村振興要求鄉村人口在空間上的合理布局、集聚、優化，離不開城鎮化的引領，城鎮化建設和鄉村振興是一個同步的過程。兩者關係不是對立，而是相互依託、相互影響。從城市經濟發展維度看，現階段「城歸」現象有助於城市的產業結構優化和社會穩定；從鄉村發展維度看，「城歸」現象是高效勞動力的回流，是鄉村振興的契機。
城鄉融合發展是馬克思城鄉關係最高階段，為實現此戰略目標，必須重新審視城鄉關係，基於城鄉等值化理念對現階段的「城歸」現象進行價值定位。
「城歸」的主體構成是「70後」和「80後」，他們與早期回歸的農民工存在較大差別。老一代農民工的回歸動機中，外出漂泊後落葉歸根的鄉村歸屬感最為強烈和典型。「70後」、「80後」的「城歸」返鄉抉擇，雖也有對故土的情感認同，但更多是新型城鎮化建設和鄉村振興戰略雙輪驅動經濟發展的特色路徑選擇。一方面，新型城鎮化將人看作城鎮化的起點和歸宿，致力於解決「半城鎮化」問題。國家統計局公布數據顯示，2018年我國常住人口城鎮化率為59.58%，戶籍人口城鎮化率為43.37%，雙重城鎮化率之間相差16.21%。兩者差距縮小，要從根本上消滅城鄉之間勞動力價格、土地價格、資金價格「三把剪刀差」，即意味著要改變偏向城市的資源分配傾向，實現城鄉資源要素等值化和雙向流動。[23]另一方面，「城歸」是鄉村振興戰略實施的人力資本。在鄉村振興戰略實施和國家返鄉創業就業政策的明確導向下，「城歸」群體以其市場開拓精神、果敢創新意識、經營管理能力和資本投入實力，必然成為新時代現代農業發展、鄉村社會治理以及涉農項目創業等領域缺失主體的補位力量。
鄉村振興戰略的20字目標集中體現了農村發展中生產、生活與生態三層面的要求。鄉村的產業發展、社會治理以及生態發展，都對高效勞動力提出要求。厲以寧[8]認為，「城歸」帶著在城市積累的資本、經驗、技術、社會資源等回到鄉村創業和就業，帶來農村「人力資本革命」。「城歸」多為青壯年，其回流填補了農村和小城鎮勞動力缺口，意味著傾向於農業農村發展的新的人口紅利形成。林亦平、魏艾[10]根據2012—2016年《農民工監測調查報告》中農民工統計數據，分析指出這種新的人口紅利表現為兩方面：一是農民工總量持續增加，但增速放緩，二是與外出農民工相比，本地農民工數量增速較快。從2018年數據來看，我國農民工28836萬名，比上年增加84萬人。其中，外出農民工比上年增加81萬人，增長0.5%；本地農民工人數比上年增加103萬人，增長0.9%。4本地農民工增速依然快於外出農民工。
2009—2018年，10年間我國本地農民工占農民工總量比例從36.8%上升至40.1%，選擇在本地創業就業的農民工人數占比有逐年提高趨勢。52016年11月，全國農村固定觀察點調查體系對分布於20個省（區、市）、192個縣（市、區）、201個村的9555個目標農戶調研顯示：2012年以來，家庭成員選擇返鄉的占3.1%，進入農業及相關行業創業的占47.3%。2012年以來，全國各類返鄉創業就業農民工至少有710萬，近340萬進入農村一二三產業融合發展領域創業。6這個群體是支撐農村發展的新的人口紅利的重要來源，增強了農村經濟活力。
截止2018年底，我國60歲及以上人口已達24949萬，老齡化水平為17.9%。7個性化、多樣化的養老需求與養老服務供給之間矛盾日益明顯。一方面，城鎮化快速發展，城市人口聚集、交通擁擠、空氣品質下降，原生態食物、青山綠水環境、鄉村文化和風俗成為城市居民的嚮往，離開城市去農村養老能夠滿足城市老年人農事體驗、垂釣野趣、田園觀光等多樣化養老需求；另一方面，隨著青壯年農業剩餘人口進城，農村存在大量閒置房屋、耕地以及老人和婦女勞動力。單純依靠鄉村自我發展，只有青山綠水的優美環境，缺乏高效的資金投入和管理水平，無法激活農村閒置資源，呈現豐富多樣的養老新業態。養老供給主體多元化是城鄉互助養老產業的發展趨勢。「城歸」返鄉便於將農村房屋、勞動力、土地等閒置資源與城市養老需求相結合，為城市具備一定自理能力且有下鄉養老意願的老人提供住、休、養、娛等多種養老服務。既提高農村閒置資源利用效率，也提高養老服務供給品質。農業農村是缺少進城能力的弱勢農民群體的基本保障，也是其應對老齡化的重要途徑。通過互助養老產業發展，帶動農村垂釣、民俗文化宣傳、特色民宿餐飲和特色農產品消費，有助於解決留守老人和婦女的就業和增收。同時，也是高齡農民工被動回流後的創收機會。國家統計局歷年公布的《農民工監測調查報告》將50歲以上的農民工界定為高齡農民工。高齡農民工在城市就業、養老、醫療等方面面臨困境，繼續留在城市，生存維艱，而回到農村，回歸農業，50歲勞動力依然是家庭農業經營主力。農業經營收入與農閒副業收入，能夠保障高齡農民工返鄉後過上獨立體面的老年生活。
恩格斯指出：「最終的結果總是從許多單個的意志的相互衝突中產生出來的，而其中每一個意志，又是由於許多特殊的生活條件，才成為它所成為的那樣。這樣就有無數互相交錯的力量，有無數個力的平行四邊形，由此就產生出一個合力，即歷史結果」[24]697。這個結果是不以人的主觀意志為轉移的力量的產物。就像任何一個歷史結果產生於多種力量的博弈。恩格斯的歷史合力論以馬克思的唯物史觀為理論前提，並深化和發展了唯物史觀，其在理論基礎、闡述目的、理論視野都與唯物史觀保持了高度一致性。8在歷史合力的構成中，不同個體和群體都是參與力量，在社會發展實踐中，每一個歷史結果都是各種因素交織的影響。不論是勞動力的「鄉-城」流動，還是「城-鄉」流動，都涉及多種力量的博弈。就中國轉軌時期的「城歸」現象而言，在多種博弈力量中，政府主導作用尤為明顯，集中反映了政府作為政策與制度供給者與農民工作為政策與制度需求者之間的博弈。「城歸」不僅是農民工的主觀返鄉抉擇，更是複雜而綜合的政策實施和制度變革的客觀力量博弈的結果。本文將此統稱為「城歸」的實踐基礎。
1958年我國戶籍制度將城鄉人口明確區分為「農業」和「非農業」戶口以來，戶籍在戶口登記的基本功能之外，附著了諸多有關教育、醫療以及養老等公共資源分配的經濟意義。戶口登記意義之外的城市優於農村的經濟利益配給是長期以來農村人口「鄉-城」單向流動的主要原因。2014年7月《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》公布，取消農業戶口與非農業戶口的登記分類，在落戶政策和居住證制度方面實行差別化，這是我國新一輪戶籍制度改革開始的重要標誌。一直以來城鄉居民在社會保障、醫療保險、教育培訓等方面的差別待遇，逐漸得到改善，尤其是經濟發達地區，城鄉居民權益等值的理念逐漸普及並逐步落實。隨著戶籍一元化改革推進，原本附著於戶籍上的城鄉權益差別逐漸縮小。農村土地價值上升，城鄉戶籍含金量差別縮小，甚至出現近郊農村戶籍反超城市戶籍的現象，農民進城留城的利益驅動減弱。「城歸」戶籍約束鬆綁，加之各種惠農政策和扶持資金投向農村，以及土地確權和土地流轉制度逐步完善，農業農村成為創業創新的著力點。「農民是一種職業而不再是一種身份」[8]，意味著農民可以選擇在城市就業和生活，而留在農村也能獲得體面生活，「城歸」的返鄉抉擇便是基於利益最大化考量的理性判斷。
2016年中央一號文件提出「農業供給側結構性改革」，迫切需要解決的問題是培育和扶持新型農業經營和服務主體，發展現代農業。目前我國農產品市場的問題不是供給量不足，而是供給質量與需求不匹配，消費者對農產品特色化和高質量的要求不能得到有效滿足。農業生產提質導向下，農產品市場的去庫存、降成本以及補短板必然要在綠色、生態、特色的現代農業生產過程中實現。實現供給側結構性改革的內在目標，要求將生產要素集中於高效的農業生產經營主體和現代農業，急需能把土地、資本等生產要素重組配置的優質人才。「城歸」在城市產業訓練中積累了一定的經濟資本、社會資本以及人力資本，具有較為先進的管理經驗和知識技能，是農業供給側改革的一個關鍵突破口。[1]一方面，「城歸」作為農業供給側結構性改革實踐的推動者，以其戰略性視野和勇於創新的精神，在統籌兼顧供給與需求兩端的基礎上，能夠推動新時代消費需求與農業供給能力在更高水平上的均衡，從而形成我國經濟發展新動能；另一方面，「城歸」返鄉發展現代農業是對現有新型農業經營主體結構的完善，還可以在一定程度上遏制土地利用的「非農化」和「非糧化」趨勢。
2016年10月中共中央辦公廳、國務院辦公廳公布《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》。實行集體所有權、農戶承包權和土地經營權在農村土地上的分離。「三權分置」在穩定集體所有權、農戶承包權的同時，也促使土地要素自由流動，不但保護農村集體所有權和農戶承包權，保護現代農業發展所需的新型經營主體的經營權。農村土地「三權分置」的逐步細化實施，有利於土地資源在市場導向下高效流轉至新型經營主體；農村土地的確權，也賦予農民更充分的財產權。首先，隨著「三權分置」制度逐步落實，部分進入城市就業和生活，有城市定居意願且具備城市定居條件的農民工，可以將農村宅基地和承包地的全部財產權利有償轉讓，農民工帶資進城，自願能動地提升自身經濟資本積累，有助於加快其城市經濟融入的速度，從而促進其他方面的融入；[25]部分尚未具備城市定居條件的農民工，雖長期外出打工，但希望保留土地的承包權以備年老返鄉歸農。可通過土地經營權的流轉，獲得相應的土地租金。其次，「三權分置」制度，有利於土地資源在市場導向下流轉至新型農業經營主體，向更高效的土地開發利用主體集中，擴大了「城歸」進入現代農業和農村的空間。一是「城歸」可以利用自己的耕地和流入村民的承包地，成為新型農業經營主體，從事適度規模的農業經營。旅遊資源豐富的鄉村土地則可以進行整體投資開發，形成配套的民宿餐飲等。二是「城歸」可以將承包地經營權流出，或作為獲取創業貸款的抵押，促使稀缺的土地資源高效配置。「三權分置」的土地制度將農民原本分散的土地經營權逐漸集中到新型農業經營主體手中，使勞動與土地之間的關係發生改變。
2017年10月中共十九大報告明確鄉村振興戰略的實施目標。作為一項全面性的戰略命題，鄉村振興戰略既對鄉村發展的資本、技術、勞動力等要素提出重組優化要求，也要求鄉村產業發展、鄉村社會治理以及鄉村生態質量的全面實現。長期以來，我國城鄉二元結構與優先發展城市、工業的政策制度對要素的自然增長帶來疊加效應，影響了城鄉要素自然增長的狀態，鄉村自我發展乏力。從中共十六大「城鄉統籌發展」，到十七大「城鄉發展一體化」，再到十九大的「城鄉融合發展」，我國城鄉發展政策的著眼點由偏重城市向城市與鄉村並重轉移，重新定位了城鄉價值。鄉村振興戰略需要「城歸」以先進理念、資本、技術和經驗全面補位農業農村發展：一是「城歸」帶回城市新的生活方式和思維理念，是現代城市文明與鄉村傳統習俗的一次文化碰撞，基於血緣和地緣的鄉土社會治理觀念受到影響，推動鄉村秩序和鄉村社會結構的重塑，形成「鄉風文明」的美麗鄉村。二是「城歸」返鄉創業將為農業剩餘勞動力提供就地就近的就業崗位，達到了以創業帶動就業的政策目標。不僅促進地方農村經濟發展，而且創業項目對勞動力的集聚效應，能夠有效地解決農村「空心化」以及留守兒童、留守老人等社會問題。三是「城歸」將城市現代產業的生產和管理理念引入農業生產，在農村三次產業融合發展中發揮核心作用，催生農業新業態，推動綠色、生態、高效的現代農業發展，促進農民收入增加。
當前學界普遍共識是：我國城鄉二元結構中，戶籍制度和土地制度是勞動力和土地要素在城鄉之間自由流動的主要障礙。中國改革實踐經驗表明：只有決策層在原則性問題上達成共識，形成具體決定並公開推行，才能激發地方實踐的積極性，讓改革目標落地。為此，一要繼續推進城鄉一元化戶籍制度改革，徹底消解農民的歧視身份，農民作為農業從業者，應與其他行業從業者一樣，是一種出於社會分工不同的職業選擇[8]。頂層設計要明確各類職業農民專業化發展目標，借鑑已開發國家實踐經驗，逐步規範農業職業資格准入條件等，推動「城歸」返鄉後的職業化發展。二要繼續深化以擴大農業經營規模為核心的土地制度改革。基於防範耕地利用的非農化、非糧化傾向，土地制度頂層設計應作出不改變土地現有用途的規定。鼓勵土地充分流轉，改變農村土地細碎化現狀，便於「城歸」實現規模經營，發展現代農業。此外，還要推動「城歸」返鄉創業的資金保障、法律約束、教育培訓等其他層面的制度創新，多層面制度相互協調、相互促進，才能更好地發揮「城歸」的應有作用。
基於人口流動以及空間集聚的視角，鄉村振興的過程也是城市化充分發展的過程。唯有全面而客觀地定位「城歸」價值、釐清現行制度障礙、順應城鄉關係變動的時代特徵、合理引導「城歸」力量，方能推動我國「大中小城市——小城鎮——村莊」協調發展的新的空間格局形成。
截止2018年8月，我國有1500多萬名新型職業農民，36%的承包耕地被流轉，出現300多萬家各類新型農業經營主體，包括平均經營規模達170畝的家庭農場40多萬戶；吸納1.1億農戶入社的農民合作社187萬家；帶動1.26億農戶的農業龍頭企業12.9萬家。9我國立體式復合型的現代農業體系逐步完善的背景下，應引導「城歸」成為發展現代農業的主體力量：一是順應我國農業生產由增產向提質轉變的政策導向。農業供給側結構性改革要求發展多樣化特色農業。「城歸」既了解本地農業資源特性，又掌握一定管理經驗、技術資本以及戰略視野，發展現代農業的優勢明顯。二是響應我國數字鄉村戰略實施要求。在全面建成小康社會的決勝期，建設重要農產品全產業鏈大數據、實現「網際網路+」農產品出村進城、延伸「網際網路+」推動農村公共服務功能等硬任務，需要引導「城歸」成為深入推進「網際網路+農業」的主體力量。三是推動小農戶與現代農業有機銜接。「城歸」不僅能夠以其現代農業經營理念帶動小農戶融入農業現代化，而且可以通過農業互助合作組織等方式，與小農戶建立雙贏的利益聯結。
「城歸」走進鄉村社會治理階層，必然與原有的鄉村治理理念和治理權利結構產生較大衝突，進而引發鄉村治理理念、鄉村權力結構與秩序的重塑。一是「城歸」作為國家與村民的連接，參與鄉村社會治理，具有較強的內聚力和對鄉村社會的控制力。二是「城歸」參與鄉村社會治理，利用其在城市累積的社會網絡資源，吸納資金、引進技術發展鄉村經濟，帶動農村進步和農民增收。三是「城歸」能夠增強村民自治的人力資源，有效提高村民自治效能，也是對鄉村原有治理權利結構的重組。「城歸」的新思維新理念，將循序而深刻地引發傳統鄉土意識變革和傳統鄉村政治文化變遷，並重塑我國鄉村社會「差序格局」。
有部分「城歸」選擇返鄉，但不願回歸農村和農業，而是選擇非農領域的創業和就業。「城歸」選擇創業項目，一般出於兩種考量：一是選擇與在城市就業相關的行業進行創業，即為「經驗驅動型」；二是根據現有的鄉村資源進行創業選擇，即為「資源驅動型」。[27]理性的返鄉創業選擇應該結合鄉村資源稟賦和市場需求，因地制宜，選擇適合產業。「城歸」的技術和人脈優勢與鄉村特色資源結合，應成為鄉村產業結構調整與升級的重要支點。需鼓勵更多「城歸」進入農村一二三產業融合發展領域進行創業，向企業化經營的農產品加工、流通以及農業社會化服務等方向引導，將現代生產要素引向農業農村，創新創業模式。此外，還有部分「城歸」創業意願不高。他們大多接受過義務教育並擁有城市工作經歷，有一定知識儲備、學習能力和創新意識。短期就業培訓後，能夠勝任市場拓展和推廣營銷之類工作。在當前農村電子商務迅速發展背景下，這部分「城歸」有一定網絡操作技能，又熟悉農村資源和農產品市場情況，是農村電子商務發展最合適的人力資源。可引導其就業於農村電子商務平台，從事農產品網絡營銷。
我國現代化發展進程中，農業剩餘勞動力大規模向城市遷移是不可逆轉的潮流。考慮到與國外已開發國家的差距，加速新型城鎮化建設，有序促進農業剩餘勞動人口向城鎮遷移、就業、定居，仍然是我國經濟社會發展的大趨勢。此過程中，「城歸」逆向流動，對現代農業發展、鄉村社會治理以及涉農項目創業就業的影響，是否如預期般樂觀？能否鞏固農業農村現有良好發展勢頭？能否發揮三農對中國經濟的壓艙石作用？尚需實踐進一步驗證。同時，也需要我們進一步思考：如何引導「城歸」發揮對鄉村振興的補位作用？一是引導「城歸」發展現代農業，如何防止非糧化、非農化傾向，堅守糧食安全底線？如何面對城市工商資本的資本優勢、技術優勢和市場優勢，將農業農村優先發展紅利留在農村、留給農民？二是傳統鄉村是依賴血緣和地緣緊密聯繫的熟人社會，封閉和靜止是其顯著特徵。隨著城鄉資源要素平等交流的日漸頻繁和深入，村民價值觀念、鄉村社會結構、鄉村治理模式逐漸重塑。「城歸」進入鄉村社會治理領域，如何面對這一流動性語境？如何將流動性納入鄉村治理體系，突破傳統「地域性」治理模式，構建鄉村社會「脫域性」治理的框架？三是「城歸」返鄉創業，帶來多種資源要素跨區域空間流動，從實踐看，引導「城歸」進行涉農項目創業和就業，農村一二三產融合發展是其主要方向。產業融合對技術開放和共享提出新要求。如何實現農業與非農產業的生產技術共享和組織管理創新？如何實現交通網絡、物流運輸、信息通訊等基礎設施的技術創新與共享？新現象不斷出現，對新問題的探討也勢必不斷深入。
作者簡介： 夏金梅，陝西師範大學國際商學院博士研究生，信陽師範學院商學院副教授；; 孔祥利，陝西師範大學國際商學院教授、博士生導師。;
基金： 國家社會科學基金一般項目「新常態下農業轉移人口市民化質量的評價與提升研究」（16BJY037）;國家社會科學基金一般項目「新中國城鄉金融關係發展研究（1949—2019）」（19BJL012）; 中央高校基本科研業務費專項資金「『網際網路+』與現代農業融合發展的維度、模式及創新路徑」（2017TS065）;
來源：經濟學家2019年12期