2019年，國務院印發《關於促進綜合保稅區高水平開放高質量發展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），提出要賦予綜合保稅區改革開放新使命，將其建設成為新時代全面深化改革開放的新高地。《若干意見》同時提出，要「加強安全准入監管和事中事後監督」，為督促引導綜合保稅區高水平開放高質量發展，進一步夯實地方政府、監管部門等各方責任。為此，海關總署會同國家發展改革委、財政部、自然資源部、商務部、稅務總局、市場監管總局和外匯局等部門進行深入調研，在廣泛徵求意見的基礎上，研究制定《綜合保稅區發展績效評估辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），正式啟動績效評估工作，其他類型的海關特殊監管區域也將按照《辦法》實施。
《辦法》出台的意義
一
貫徹落實國務院重大決策部署的工作要求
綜合保稅區是開放型經濟重要平台，在發展對外貿易、吸引外商投資、促進產業轉型升級等方面發揮著重要作用。《若干意見》不僅提出了支持綜合保稅區發展21項政策措施，同時也明確要加強安全准入監管和事中事後監督。績效評估工作是加強事中事後監督的重要內容，也是具體的抓手。績效評估工作有利於鼓勵先進鞭策落後，進一步推動綜合保稅區建設發展，有利於穩住外貿外資基本盤，是做好「六穩」、落實「六保」工作的內在要求。
二
進一步夯實地方政府主體責任的有效手段
《若干意見》明確各省、自治區、直轄市人民政府作為綜合保稅區的申請設立、規劃建設和運行管理主體，要切實落實主體責任。績效評估工作以各綜合保稅區為考核主體，對各地落實主體責任情況等開展量化評估，有助於強化地方政府主體責任，加強綜合保稅區建設、發展和管理，支持復工復產和穩外貿穩外資。
三
進一步促進綜合保稅區高質量發展的工作要求
《辦法》設立了保稅服務業態創新、科技創新、技術專利創新等評估指標，引導綜合保稅區錯位發展、優勢發展、高質量發展，鼓勵各地結合自身優勢，加強統籌協調，積極改革創新，不斷強化管理優化服務，促進綜合保稅區高質量發展。
四
《辦法》補足了加強綜合保稅區科學規範管理的最後一環
為了加強對綜合保稅區等海關特殊監管區域的科學規範管理，海關總署會同相關部門陸續制定出台了一系列文件：2013年，《海關特殊監管區域設立審核辦法（試行）》和《海關特殊監管區域退出管理辦法（試行）》出台；2016年，《海關特殊監管區域退出管理工作規程》出台；2018年，《綜合保稅區審核設立指導意見（試行）》出台。《綜合保稅區發展績效評估辦法（試行）》出台後，與前述文件一起，構成了綜合保稅區從審核設立、事中事後監督到退出的監督管理閉環。
我國綜合保稅區等海關特殊監管區域
發展成效及問題
截至目前，全國共有綜合保稅區等各類海關特殊監管區域152個，總規劃面積超過460平方公里。其中綜合保稅區121個，占比79.6%。
2019年，全國綜合保稅區等海關特殊監管區域進出口值5.52萬億元，同比增長7.17%，高出同期全國外貿進出口增幅3.77個百分點，占全國外貿進出口值的17.49%。2020年1季度，在全國外貿受新冠肺炎影響處於下降的情況下，綜合保稅區等海關特殊監管區域進出口值1.18萬億元，逆勢增長2.1%。數據表明，綜合保稅區等海關特殊監管區域作為各地區發展外向型經濟的平台，為促進外貿增長、擴大外商投資規模提供強大動力，為穩外貿、穩外資做出了積極貢獻。
看到成績的同時，綜合保稅區等海關特殊監管區域存在的問題也不容忽視，突出表現為三個「不平衡」：
01
個體發展不平衡
2019年，有進出口實績的海關特殊監管區域共132個，其中近一半年進出口總值低於10億美元，處於下游水平。進出口值在100億美元以上的有22個，占比16.7%；10億~100億美元之間的有45個，占比34.1%；10億美元以下的有65個，占比49.2%；特別是1億美元以下的有12個，占比9.1%。好與壞差距極大。
02
區域發展不平衡
中西部地區18個省（區、市）共有海關特殊監管區域56個，占比37.3%。2019年，排在前20位的海關特殊監管區域中，僅有5個位於中西部地區。2019年中西部地區海關特殊監管區域平均進出口150.6億元/平方公里，低於東部地區平均值188.0億元/平方公里。同時，同一區域內的海關特殊監管區域個體發展差距也很大。
03
政府重視程度的不平衡
自2019年以來，海關總署就區域建設、發展問題向相關省（自治區、直轄市）做了通報，並約談了幾個省（自治區、直轄市）政府相關負責同志，督促改進。同時也加大了實地調研和政策宣講力度，對調研中發現的問題當場指出，不護短、不遮醜。有些地方政府立整立改，下大力氣做了大量的整改工作，效果顯著。有的地方政府沒有解決發展困境背後的深層次制約瓶頸，而是直接申請核減區域規劃面積，實現「一退了之」。
基於以上問題，海關總署會同各相關部門，共同研究出台了《辦法》。此舉的目的是，在加強對綜合保稅區等海關特殊監管區域政策供給、優化監管模式、放大紅利的同時，通過建立績效評估考核體系，嚴格退出管理，全面加強綜合保稅區等海關特殊監管區域的審核設立、事中事後監督、整改退出工作，最終推動綜合保稅區的優勝劣汰，持續提升發展質量，打造對外開放新高地。
《辦法》的主要內容
《辦法》確定的綜合保稅區績效評估指標體系堅持以下原則：
01
全面客觀
既有發展規模和質量效益的客觀考核，又有激勵約束的輔助評估，保證全面客觀 ；
02
科學合理
既採用科學的評估體系及數學模型，又藉助專業的信息化工具，與國家現行統計體系相銜接，保證科學合理 ；
03
規範統一
既有可量化客觀評估，又保持動態管理，保證規範統一；
04
導向引領
既充分體現國家戰略和創新發展導向，又考量不同地區功能定位和業態差異，鼓勵因地制宜，保證導向引領。
《辦法》設立5大類、27項核心量化指標和地方落實主體責任情況等8項輔助指標。核心指標主要評估綜合保稅區的發展規模和質量效益，輔助考核指標，以加分激勵和減分約束突出對落實主體責任、運營管理、鼓勵業務創新的評估。評估指標數據由海關統計、外匯統計、省級地方政府主管部門提供和綜合保稅區管理機構報送四部分組成。
評估工作開展及結果應用
海關總署牽頭負責發展績效評估的組織、結果發布及成果應用工作，每年3～6月期間開展，6月底完成評估工作。《辦法》實施後新設立的綜合保稅區（不含由其他類型海關特殊監管區域轉型的綜合保稅區），從驗收合格之日起屆滿1年後，參與下一年度發展績效評估。
發展績效評估結果排位及分類按照全國、東部地區和中西部地區分別實施。根據當年發展績效評估結果進行排位，排位前20%和後10%的分別劃分為A、C類，其他為B類。
對全國或分地區發展績效評估結果A類的海關特殊監管區域，海關總署將優先試點創新舉措，對所在省（區、市）申請新設綜稅區予以適當傾斜；對全國和分地區評估結果皆為C類的海關特殊監管區域，海關總署將進行通報或約談；對設立5年及以上，連續兩年全國和分地區評估結果為C類且全國排在後5位的，海關總署按照有關規定啟動退出程序。
下一步，海關總署將會同各相關部門，以績效評估為抓手，持續壓緊壓實地方政府主體責任，推動優化綜合保稅區等海關特殊監管區域管理體制機制，真正把綜合保稅區打造成高水平開放高質量發展的新高地。
文 ｜趙妍 張春才
（海關總署自貿區和特殊區域發展司、濟南海關）
文章來源於《中國海關》雜誌2020年6月
編輯：常相婧
發布：王國秀