財政部主導的政府和社會資本合作（PPP）機制，在一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用，但部分項目也存在入庫環節審理不嚴、履約環節不誠信、建設運營環節不當推責攬責、項目損失浪費等問題。
2023年11月3日，國務院辦公廳轉發國家發改委、財政部《關於規範實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（下稱《新機制》），緊接著財政部又連續發文全面廢止了之前出台的PPP方面的政策文件，國家發改委陸續出台了特許經營的相關政策，標誌著財政部主導的PPP模式全面退出、發改委主導的以特許經營為核心的PPP新機制正式確立。
《新機制》明確指出，2023年2月PPP項目清理核查前未完成招標採購程序的項目，以及後續新實施的PPP項目，應按照新機制執行；但2023年2月已完成招標採購程序的PPP項目（下稱「存量PPP項目」）如何處理，並沒有給出明確的說法。
據財政部統計，截至2022年底，PPP在庫項目數共有1.4萬個，投資總規模21.1萬億元；累計開工建設PPP項目6687個、投資額11萬億元。這些存量PPP項目面臨著後續融資、建設、運營、績效考核和政府付費等一系列重大問題，原PPP政策廢止、新機制又不適用，導致這些項目面臨「無法可依」的局面。存量PPP項目如何妥善處理成為一項亟待解決的問題。
原PPP政策廢止和《新機制》的出台，首先使得存量PPP項目的合規性受到質疑，導致這類項目的相關參與主體（社會資本方、融資機構、施工方等）信心不足，這直接影響了項目的正常推進，甚至可能導致一些項目因此而中止。據了解，由於缺乏明確的政策支持和相關配套政策引導，一些金融機構採取了「一刀切」的做法，暫停了對PPP項目的放款，甚至有的還要求已投入運營的項目提前還款。這種做法無疑加劇了存量PPP項目的資金困境，使得項目的推進更加困難。一些在建項目的社會資本方由於信心不足也不願意繼續履約，暫停了PPP項目的實施。這些因素共同作用，可能導致部分項目因資金短缺而停工甚至爛尾。這不僅造成大量資源浪費，還給地方政府帶來後續沉重的資金壓力。
其次，政策體系和管理部門缺失，也對存量PPP項目持續、規範運作帶來挑戰。對於合作期長達10~30年的存量PPP項目，未來在實施過程中難免會遇到各種不確定的情形，需要對項目內容及合同進行調整或變更。如項目建設內容、規模、投資的調整，帶來政府補貼和使用者付費的變更；垃圾焚燒發電項目上網電價政策的調整，帶來項目來自發電收益的減少和政府補貼的增加；污水處理標準的提升，帶來項目成本增加和污水處理費單價的提高，等等。
原PPP政策廢止後，對於項目實施過程出現的這些情形，哪些可以調整？應該怎樣調整？調整應履行什麼流程？由於缺少明確的政策依據和管理部門，項目的調整可能就難以正常實施，或者可能隨意調整甚至違規調整，從而損害政府方或社會資本方的正當利益，並且影響項目的順利實施。另外，針對項目實施過程中可能存在的不規範行為，如項目的績效評價是否規範操作、政府的付費是否及時合規、是否存在政府變相回購等違規行為等，如果缺乏明確的規範性政策以及相應的監督管理部門，一些項目可能就會違規運作，損害相關參與方甚至公眾的利益。
存量PPP項目是符合項目發起時的原PPP政策要求的，原PPP政策文件廢止後，應結合原PPP政策的精神和規定，出台專門的規範存量PPP項目運作的政策，確認存量PPP項目的合規性，給各參與方以信心，支持符合政策的社會資本方繼續參與存量PPP項目，鼓勵金融機構為合規的存量PPP項目繼續提供融資。
同時，對存量PPP項目的持續運作給出明確的規範性要求，確保項目合規實施，保障各參與方的正當利益，促進存量PPP項目更好地發揮其經濟效益和社會效益。為應對存量PPP項目在實施過程中不斷出現的新問題、新情形，要加強研究與分析，及時出台具有權威性的指導意見，或給出示範性的案例，為項目相關方應對新問題、新情形進行的調整和變更提供明確的操作指引，確保這些調整和變更合規、合理、及時，保障項目的順利實施。
另一方面，為督促政府方、社會資本方等按照政策的規範要求和項目合同的約定合規運作項目，防止其不規範的行為侵害其他參與方的合理權益，損害社會公眾的利益，對於存量PPP項目仍需要繼續監管，不能政策「一廢了之」、管理部門「一退了之」。
加強對存量PPP項目的監管，首先要「有法可依」，即要出台存量PPP項目的規範性政策；其次要指定管理部門，各級財政部門大都設立有專門的PPP管理機構，應賦予這些PPP管理機構對存量PPP項目的管理權限，由它們繼續承擔存量PPP項目的監督和指導工作，並且明確各級PPP管理部門的職責；最後要明確監管任務，PPP管理部門要承擔存量PPP項目調整和變更的審查、項目績效考核和政府付費的監管、項目運作風險的預警、項目運作中不合規行為的監督，等等。
總之，妥善處理存量PPP項目需要政府、社會資本方以及各相關部門共同努力。通過出台規範性政策、明確管理部門的職責與權限等措施，有助於推動存量PPP項目平穩過渡並繼續發揮功能效益，推動PPP模式在我國行穩致遠。同時，這也將為未來新機制下PPP項目的發展提供有益的經驗和借鑑，促進我國經濟社會的持續健康發展。
（馬國臣系上海財經大學政府與社會資本合作研究中心副主任，張旭東系上海竑壹管理諮詢中心副總經理）