【裁判要點】
所謂「提出新的訴訟請求」，通常是指，在不變更訴訟請求同一性的前提下追加或者變更訴訟請求的申請。例如，針對被告作出的同一個行政行為，在原來提出的撤銷請求的基礎上追加賠償請求、將原來提出的撤銷請求變更為確認違法請求，或者只是單純對於請求金額作出增減。在這種情況下，雖然具體的請求發生了變化，但請求的基礎並未發生變更，因而可以在一個訴訟程序內審理新請求，舊請求的訴訟資料或證據資料可以被用於新請求的審理。
在訴訟過程中被告對原告作出新的具體行政行為，人民法院儘管可以將新舊行為合併審理，但卻不是通過原告在同一個訴訟中「提出新的訴訟請求」，而須原告首先針對新的具體行政行為另案提起訴訟，再由人民法院斟酌是否適宜合併審理。沒有另案提起訴訟固有缺陷，但如果基本符合合併審理的其他要件，被告對此亦沒有提出異議，並無予以糾正的必要。
根據《行政訴訟法》第八十九條的規定，將案件發回原審人民法院重審受到嚴格限制。必須裁定撤銷原判決發回原審人民法院重審的，僅限於「原判決遺漏當事人或者違法缺席判決等嚴重違反法定程序的」情形。即使「原判決認定事實不清、證據不足的」，也不是必須發回原審人民法院重審，第二審人民法院也可以自己「查清事實後改判」。而且，法律還強調，「原審人民法院對發回重審的案件作出判決後，當事人提起上訴的，第二審人民法院不得再次發回重審」。
《行政訴訟法》第八十九條關於發回原審人民法院重審的規定，針對的基本是案件仍需要重新作出實體判決的情形，如果第一審人民法院作出實體判決後，第二審人民法院認為不應當受理，根據《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十九條第一項的規定，在撤銷第一審人民法院判決的同時，既可以發回重審，也可以逕行駁回起訴。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行申1183號
再審申請人侯春明因訴呂梁市離石區人民政府（以下簡稱離石區政府）房屋行政強制一案，不服山西省高級人民法院（2016）晉行終373號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員董保軍、審判員方金剛參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。
山西省呂梁市中級人民法院一審查明：侯春明於1995年4月12日取得離集建（1995）字第1004334號集體土地建設用地使用證。2013年呂梁市城市總體規劃，侯春明的此宅基地規劃在呂梁市新城建設規劃範圍內。2013年4月19日，山西省人民政府批准呂梁市人民政府將集體土地轉為建設用地。《呂梁市新城建設房屋徵收與補償方案》中規定，為設施城市總體規劃，加快城市建設，由呂梁市人民政府作出房屋徵收決定，離石區政府具體負責所屬範圍內的房屋徵收工作。2013年7月5日（農曆5月28日）、2015年12月17日（農曆11月7日），離石區政府在未與侯春明達成安置補償協議的情況下，組織有關部門強行拆除侯春明的房屋及拆除後新建的房屋。在第二次拆除前，2015年8月16日，呂梁新城離石區城建執法監察大隊以違法建築為由給侯春明下達了呂新離建執拆字（2015）第129號責令限期拆除通知書。2015年12月6日，呂梁市離石區城鄉建設管理局以違法建築為由給侯春明下達了離建限拆字（2015）第119號責令限期拆除通知書。侯春明不服，訴至法院，請求:1.判令離石區政府強行拆除其房屋的行政行為違法；2.徵用土地行政行為違法；3.訴訟費由離石區政府負擔。侯春明在一審當庭撤回第2項訴訟請求，合議庭予以准許。
山西省呂梁市中級人民法院一審認為：侯春明訴訟請求為確認離石區政府強拆行為違法。《呂梁市新城建設房屋徵收與補償方案》明確規定房屋徵收是離石區政府具體負責的工作，離石區政府也認可其及相關部門為涉案拆遷行為人，故離石區政府是本案適格的被告主體。根據《中華人民共和國行政強製法》第三十五條、第三十七條、第四十二條的規定，行政機關在作出強制執行決定前應當事先催告當事人履行義務，在書面催告中應當載明當事人依法享有的陳述權和申辯權。經催告當事人逾期仍不履行行政決定且無正當理由的，行政機關可以作出強制執行決定。在實施行政強制執行中，行政機關可以在不損害公共利益和他人合法權益的情況下，與當事人達成執行協議，當事人不履行執行協議的，行政機關應當恢復強制執行。侯春明、離石區政府在未達成安置補償協議的情況下，離石區政府即實施強制拆除行為，而且在實施強制拆除行為過程中，既未事先履行催告義務，保障當事人的陳述權和申辯權，也未作出強制執行決定，明顯違反了《中華人民共和國行政強製法》的有關規定，離石區政府強制拆除侯春明房屋的行政行為，應依法確認違法。離石區政府認為責令拆除違法建築的行政機關是獨立的城建部門，與政府沒有關聯，但是侯春明提起的訴訟並非針對違法建築的認定，而是強制拆除行為，與政府沒有關聯的辯解不能成立，而且即使對違法建築的拆除也應當依法在合法的程序中進行。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第一項的規定，作出（2015）呂行初字第127號行政判決，確認離石區政府於2013年7月5日、2015年12月17日對侯春明房屋強制拆除的行政行為違法。
離石區政府不服，提起上訴。
山西省高級人民法院二審認為：本案侯春明起訴時主要是請求確認對其房屋進行的兩次行政強制拆除行為違法。第一次行政強制拆除行為發生在2013年7月5日，侯春明當時就知道此強制拆除行為，其於2015年12月7日提起訴訟，超過法定2年的起訴期限。第二次行政強制拆除發生在2015年12月17日，侯春明是在2015年12月7日提起本案訴訟，原審法院於12月15日收到侯春明的起訴材料時，第二次強制拆除行為還沒有發生，侯春明也無法針對第二次行政強制拆除行為提起行政訴訟。但原審法院於12月18日立案時，第二次行政強制拆除行為已經發生。侯春明在原審庭審時請求對第二次強制拆除行為確認違法，可以認為是其在法定期間增加了訴訟請求，應予准許。原審認定本案涉訴的第二次行政強制拆除行為發生前，呂梁市離石區城鄉建設管理局於2015年12月6日以違法建築為由給侯春明下達了離建限拆字（2015）第119號責令限期拆除通知書，侯春明並沒有提供其收到過離石區政府的責令限期拆除通知書，離石區政府也否認向侯春明下達過責令限期拆除通知書。同時侯春明也沒有其他證據證明離石區政府實施了2015年12月17日的行政強制拆除行為。侯春明認為離石區城鄉建設管理局是離石區政府的內設部門，離石區城鄉建設管理局實施的行為應視為離石區政府實施的行為的主張不能成立，不予支持。故侯春明起訴離石區政府第二次行政強制拆除行為沒有事實依據。侯春明的起訴不符合法定條件。綜上，原審判決認定事實不清，判決結果錯誤，應予撤銷。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項，《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第六項、第十一項之規定，作出（2016）晉行終373號行政裁定：一、撤銷山西省呂梁市中級人民法院(2015)呂行初字第127號行政判決；二、駁回侯春明的起訴。
侯春明向本院申請再審稱:1.二審法院對於第一次政府強拆，認為起訴期限已過，屬於事實認定錯誤。再審申請人在房屋被拆除不到兩個月就與其他八位村民一同起訴呂梁市政府，但呂梁市中院不予立案。再審申請人給呂梁市中院寄出有關立案的快遞單足以證明其訴訟時效沒有超過。雖然起訴的是呂梁市政府，但法律規定的是主張權利的起始日期，即使將被告弄錯了，也屬於起訴期限中斷。2.二審法院對於第二次政府強拆，認為被告主體錯誤，屬於法律適用嚴重錯誤。根據土地管理法的規定，拆遷的主體是縣區級政府和市政府，其下屬職能部門沒有資格成為拆遷的主體。3.行政訴訟法第六十一條明確規定，二審法院有三種結案方式，但本案二審法院撤銷一審判決，卻沒有發回重審，屬於程序性的法律適用嚴重錯誤。4.再審被申請人在一審、二審中反駁的主要理由是再審申請人應該起訴市政府而不是區政府。綜上，請求依法撤銷二審裁定書，裁定發回重審。
本院認為：再審申請人侯春明指控的強行拆除其房屋的行為有兩次，其中第一次發生在2013年7月5日。山西省高級人民法院二審認定，侯春明當時就知道此強制拆除行為，其於2015年12月7日提起訴訟，超過法定2年的起訴期限。該認定符合《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款的規定，即：「行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過２年。」侯春明在再審申請中認為，「二審法院對於第一次政府強拆，認為起訴期限已過，屬於事實認定錯誤」。其具體理由是，「在房屋被拆除不到兩個月就與其他八位村民一同起訴呂梁市政府，但呂梁市中院不予立案。給呂梁市中院寄出有關立案的快遞單足以證明其訴訟時效沒有超過。雖然起訴的是呂梁市政府，但法律規定的是主張權利的起始日期，即使將被告弄錯了，也屬於起訴期限中斷。」對此本院認為，行政訴訟的起訴期限與民法上的訴訟時效有所不同。訴訟時效期間為可變期間。而且，超過訴訟時效期間，當事人自願履行的，不受訴訟時效限制。起訴期限在性質上則屬於程序法上的法定期間，不能中斷或者中止，特殊情況下才可申請延長或扣除被耽誤的時間。起訴人如果未在法律規定的期間內提起訴訟且無正當理由，其訴權即告喪失。設置起訴期限的目的和功能在於，在儘可能為當事人行使訴權提供比較充裕的時間的同時，也要兼顧行政行為效力的維護，以確保行政法律關係儘早安定。本案中，侯春明儘管主張在房屋被拆除不到兩個月時曾給呂梁市中院寄出有關立案的快遞，但針對另一被告的起訴並不能帶來本案起訴期限中斷的效果，其也不具備《中華人民共和國行政訴訟法》第四十八條規定的起訴期限扣除和延長的法定情形。因此，侯春明的上述再審理由不能成立。
有道是：「一波未平，一波又起。」就在侯春明2015年12月7日針對第一次強拆提起訴訟之後，第二次行政強制拆除於2015年12月17日發生了。正如二審法院所查明，「原審法院於12月15日收到侯春明的起訴材料時，第二次強制拆除行為還沒有發生，侯春明也無法針對第二次行政強制拆除行為提起行政訴訟。但原審法院於12月18日立案時，第二次行政強制拆除行為已經發生」。侯春明是在原審庭審時請求對第二次強制拆除行為確認違法，原審法院一併對兩次強制拆除行為進行了審理和判決。二審法院也將其定性為「在法定期間增加了訴訟請求」，並表示「應予准許」。對此本院認為，《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十五條對「原告提出新的訴訟請求」進行了規定。所謂「提出新的訴訟請求」，通常是指，在不變更訴訟請求同一性的前提下追加或者變更訴訟請求的申請。例如，針對被告作出的同一個行政行為，在原來提出的撤銷請求的基礎上追加賠償請求、將原來提出的撤銷請求變更為確認違法請求，或者只是單純對於請求金額作出增減。在這種情況下，雖然具體的請求發生了變化，但請求的基礎並未發生變更，因而可以在一個訴訟程序內審理新請求，舊請求的訴訟資料或證據資料可以被用於新請求的審理。但就本案而言，侯春明針對第一次強拆的請求是確認違法，針對第二次強拆的請求亦是確認違法，在請求趣旨上並無什麼不同。尤為關鍵的是，前後兩個請求針對的是發生於兩個不同時間的兩次獨立的強拆行為。這種情況更應歸類於《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十六條第三項規定的人民法院可以決定合併審理的情形，即，「在訴訟過程中，被告對原告作出新的具體行政行為，原告不服向同一人民法院起訴的」。依據該條規定，在訴訟過程中被告對原告作出新的具體行政行為，人民法院儘管可以將新舊行為合併審理，但卻不是通過原告在同一個訴訟中「提出新的訴訟請求」，而須原告首先針對新的具體行政行為另案提起訴訟，再由人民法院斟酌是否適宜合併審理。本案沒有另案提起訴訟固有缺陷，但基本符合合併審理的其他要件，離石區政府對此亦沒有提出異議，因此並無予以糾正的必要。
再審申請人侯春明主張，「二審法院對於第二次政府強拆，認為被告主體錯誤，屬於法律適用嚴重錯誤。根據土地管理法的規定，拆遷的主體是縣區級政府和市政府，其下屬職能部門沒有資格成為拆遷的主體」，故其認為「離石區城鄉建設管理局實施的行為應視為離石區政府實施的行為」。對此本院認為，是否具有拆遷的法定職權與是否具體實施拆除行為是兩個不同層面的問題，且實施房屋拆除行為並不一定均基於征地拆遷而引發。本案中，根據原審查明的事實，第二次強制拆除行為發生前，離石區城鄉建設管理局曾以違法建築為由向再審申請人下達了責令限期拆除通知書，再審申請人亦無其他證據證明第二次強制拆除行為系由再審被申請人離石區政府所實施。在此情況下，二審法院以再審申請人針對第二次強拆行為提起的訴訟無事實根據、不符合法定起訴條件為由裁定駁回起訴，並無不當。
再審申請人侯春明還主張，「行政訴訟法第六十一條明確規定，二審法院有三種結案方式，但本案二審法院撤銷一審判決，卻沒有發回重審，屬於程序性的法律適用嚴重錯誤」。對此本院認為，再審申請人所引述的「行政訴訟法第六十一條」，系修改前的行政訴訟法的規定，2015年5月1日起施行的修正後的《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條已對上述條文進行了修改。根據該條規定，將案件發回原審人民法院重審受到嚴格限制。必須裁定撤銷原判決發回原審人民法院重審的，僅限於「原判決遺漏當事人或者違法缺席判決等嚴重違反法定程序的」情形。即使「原判決認定事實不清、證據不足的」，也不是必須發回原審人民法院重審，第二審人民法院也可以自己「查清事實後改判」。而且，法律還強調，「原審人民法院對發回重審的案件作出判決後，當事人提起上訴的，第二審人民法院不得再次發回重審」。之所以作出這樣的規定，體現的是對於訴訟程序的成本考量，有利於減輕當事人訴累，避免案件終審不終。值得指出的是，《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條關於發回原審人民法院重審的規定，針對的基本是案件仍需要重新作出實體判決的情形，如果第一審人民法院作出實體判決後，第二審人民法院認為不應當受理，根據《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十九條第一項的規定，在撤銷第一審人民法院判決的同時，既可以發回重審，也可以逕行駁回起訴。因此，本案二審法院在撤銷一審判決的同時，逕行裁定駁回再審申請人的起訴，並無不妥。
綜上，再審申請人侯春明的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：
駁回再審申請人侯春明的再審申請。
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