行政機關不得在限期拆除決定的救濟期間內作出強制拆除決定或實施強制拆除

2017年4月17日，原大方縣城鄉規劃局就房屋2向陳磊下達了責令停止違法建設行為通知書及方規告字〔2017〕第182號《行政處罰事先告知書》，告知陳磊相應的權利和義務。2017年4月24日，原大方縣城鄉規劃局對陳磊進行處罰，向陳磊下達方規罰字〔2017〕第22號《行政處罰決定書》（以下簡稱22號《行政處罰決定書》），責令陳磊自行拆除上述的違法建築。2017年4月28日，原大方縣城鄉規劃局向陳磊下達方規強催（行）字〔2017〕第9號《履行行政決定催告書》，責令陳磊三日內履行22號《行政處罰決定書》規定的義務，逾期仍未履行義務的，將依法強制執行。2017年6月6日，在陳磊拒不自行拆除違法建築的情況下，原大方縣城鄉規劃局作出方規公告〔2017〕第4號《關於強制拆除違法建築的公告》，進行了催告。2017年6月15日，原大方縣城鄉規劃局作出《關於強制拆除違法建築的公告》，要求陳磊七日內自行履行拆除違法建築的義務，逾期仍不拆除的，該局將組織人員依法施行強制拆除。2017年6月24日，大方縣政府作出方府復〔2017〕81號《關於同意一次性授權大方縣城鄉規劃局對城市規劃區內的違法建築進行強制拆除的批覆》，同意原大方縣城鄉規劃局依法依規對城市規劃區內的違法建築進行強制拆除。2017年6月30日，原大方縣城鄉規劃局組織人員依法對陳磊所訴的兩處建築物進行了強制拆除。

貴州省畢節市中級人民法院一審認為，首先，房屋1修建於2012年，房屋2建於2014年，均系在大方縣政府發布了規劃區域內禁止建設的公告之後在規劃區域內修建，未取得建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證等相關建設審批手續。陳磊修建房屋，違反了《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條「在城市、鎮規劃區內進行建築物、構築物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府申請辦理工程規劃許可證」之規定，屬違法建築。

其次，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條「城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定後，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級人民政府可以責成有關部門採取查封施工現場、強制拆除等措施」之規定，原大方縣城鄉規劃局就房屋1向陳磊下達責令停止違法建設行為通知書、行政處罰事先告知書、行政處罰決定書、履行行政決定催告書，告知陳磊相應的權利和義務，並進行了催告和公告。原大方縣城鄉規劃局就房屋2向陳磊下達了責令停止違法建設行為通知書、行政處罰事先告知書、行政處罰決定書、履行行政決定催告書、關於強制拆除違法建築的公告，告知陳磊相應的權利和義務，原大方縣城鄉規劃局對陳磊進行處罰，陳磊未對處罰決定提起訴訟和申請行政複議。逾期仍不拆除的，經催告和公告後，原大方縣城鄉規劃局有權依法強制拆除。且強制拆除行為得到了大方縣政府的同意，其強制拆除陳磊房屋的行政行為事實清楚，證據確實充分，程序合法。該院遂判決駁回陳磊的訴訟請求。陳磊不服，向貴州省高級人民法院提起上訴。

貴州省高級人民法院二審查明的事實與一審一致。

貴州省高級人民法院二審認為，陳磊與大方縣房屋徵收與補償局簽訂《房屋徵收補償協議書》，並領取了徵收補償款，該協議書涉及的房屋不是本案的案涉房屋。大方縣政府發布了規劃區域內禁止建設的公告之後，陳磊沒有取得建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證等相關建設審批手續，即在規劃區域內修建案涉房屋，違反了法律的規定，案涉房屋屬違法建築。原大方縣城鄉規劃局根據有關法律規定，就案涉房屋向陳磊下達了相關法律文書，告知了陳磊相應的權利和義務，並進行了催告和公告。陳磊未就該局對其作出的處罰決定提起訴訟或申請行政複議，且逾期仍未拆除案涉房屋。經大方縣政府同意後，原大方縣城鄉規劃局強制拆除陳磊修建的違法建築，該行政行為事實清楚，證據確實充分，程序合法。一審判決駁回陳磊的訴訟請求並無不當，該院遂判決駁回上訴，維持一審判決。

陳磊申請再審稱，（一）陳磊是大方縣大方鎮白石村村民，且在白石村只有案涉房屋一處住宅，不應將房屋1認定為違法建築，否則違反一戶一宅的基本原則。（二）綜合執法局未提交陳磊房屋影響城鄉規劃並必須拆除的證據。（三）陳磊提交的大方縣大方鎮白石村村民委員會出具的《證明》能夠證明房屋1修建於2006年，根據大方縣政府方府發〔2017〕1號《關於印發大方縣棚戶區改造項目房屋徵收補償方案（試行）的通知》第四條的規定，案涉房屋應屬合法建築。（四）原大方縣城鄉規劃局未向陳磊送達行政處罰決定書、履行行政決定催告書，陳磊對此未能訴至人民法院尋求救濟。（五）原大方縣城鄉規劃局針對房屋2作出行政處罰決定書後未滿六個月即拆除房屋，違反了《中華人民共和國行政強製法》第四十四條的規定，拆除程序違法。（六）大方縣政府授權原大方縣城鄉規劃局對城市規劃區內的違法建築進行拆除，違反了法律的授權性規定。請求撤銷一、二審行政判決，確認再審被申請人拆除陳磊房屋的行政行為違法。

大方縣政府答辯稱，（一）陳磊提出房屋1修建時間為2006年的主張不符合客觀事實，該房屋修建時間為2012年。（二）陳磊擅自在城市規劃區範圍內修建房屋1、房屋2，均未取得審批手續，該兩處房屋被認定為違法建築的事實清楚。（三）原大方縣城鄉規劃局查處陳磊違法修建房屋1、房屋2的行政程序合法。（四）行政複議與行政訴訟期限是否屆滿，不影響行政行為的執行。原大方縣城鄉規劃局對陳磊作出責令拆除房屋2的行政處罰決定後，無需等到6個月權利救濟期限屆滿即可以強制執行，強制拆除程序合法。（五）大方縣政府作出的方府復〔2017〕81號《關於同意一次性授權大方縣城鄉規劃局對城市規劃區內的違法建築進行強制拆除的批覆》具有法律依據，符合《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條的規定。綜上，一、二審認定事實清楚，適用法律正確。請求維持二審行政判決。

綜合執法局答辯稱，（一）陳磊違法修建的房屋1、房屋2均用於倉庫、商鋪出租、辦理修理廠等商用功能，並非用於居住，且總面積超過兩千平方米，人均「居住」面積超過400平方米，於法於理均不符。（二）房屋1、房屋2的位置處於城市規劃區內，修建行為明顯違反了《中華人民共和國城鄉規劃法》的規定，且無法通過改正措施補救，故責令限期拆除具有法律依據。（三）房屋1修建時間系2012年，2006年修建的房屋系磚瓦結構老房屋，該處老房屋已被補償後予以拆除。即使房屋1修建時間是2006年，亦違反了當時有關城鄉規劃的法律規定，屬違法建築。房屋2的修建存在搶修情形，違法情節嚴重。（四）陳磊提交的大方縣大方鎮白石村村民委員會陳勝出具的《證明》中未包含案涉房屋，其中所指的是老房屋。且該《證明》只作陳磊辦理工商執照用，並非其修建案涉房屋合法性的來源和依據。（五）強制拆除房屋2無需等到行政複議期限或訴訟期限屆滿，不違反《中華人民共和國行政強製法》第四十四條的規定，強制拆除行為亦不影響陳磊行使訴權。（六）大方縣政府一次性授權原大方縣城鄉規劃局實施強制拆除符合《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條的規定。綜上，一、二審認定事實清楚，適用法律正確。請求維持二審行政判決。

本案再審期間，陳磊向本院提交並舉示了以下證據：1.最高人民法院（2020）最高法行申6862號行政裁定書，擬證明舊村改造實施方案的批覆不具有強制拆除房屋或徵收宅基地的效力，不能作為認定案涉房屋為違法建築的依據。2.河南省高級人民法院（2017）豫行終2450號行政判決書，擬證明在未簽訂補償協議的情況下，以「拆違」代「拆遷」屬於濫用職權。3.最高人民法院（2019）最高法行申7904號行政裁定書，擬證明對因歷史原因形成的無證房屋，不宜認定為違法建築，應予合理補償。4.大方縣長石鎮灣子區社區居委會於2020年8月17日出具的證明，擬證明陳磊一家自1999年舉家外遷後，從未在原村生活居住，在原村無房屋及宅基地。5.李中琴於2020年8月17日作出的證言，擬證明房屋1系2006年左右開始籌建。6.2017年4月19日形成的視頻資料，擬證明陳磊等人當日到大方縣拆違辦針對2017年4月17日原大方縣城鄉規劃局作出的強制拆除通知申請了聽證，但原大方縣城鄉規劃局未舉行聽證，程序違法。7.征地協議書及收據各兩份，擬證明陳磊通過合法方式取得了轉讓的案涉土地，案涉房屋所占用土地來源合法。8.大方縣大方鎮白石村群眾於2012年出具的證明，擬證明房屋1修建時間為2006年左右，以及修建過程中存在需危房改造的情形。

綜合執法局向本院提交並舉示了以下證據：1.查處房屋1過程的圖片11張（註明了圖片屬性），擬證明圖片的拍攝時間，房屋1修建於2012年的事實客觀存在。2.大方縣公安局作出的受案登記表、不予立案通知書、詢問通知書、詢問筆錄，擬證明陳勝於2017年3月16日出具的《證明》專指陳磊的磚瓦結構房屋。3.大方縣白石社區居委會、大方縣順德街道辦事處、大方縣自然資源局於2020年7月31日分別出具的證明，擬證明陳磊房屋1、房屋2的修建時間分別為2012年和2014年，且均未辦理相關建房手續。4.大方縣市場監督管理局於2020年8月6日出具的證明，擬證明陳勝於2017年3月16日給陳磊出具的《證明》並未用於辦理工商營業執照。5.綜合執法局於2020年8月6日對劉澤海、李有發、李忠軍、李忠燦、王春友的調查筆錄，擬證明陳磊房屋1、房屋2的修建時間分別為2012年和2014年。6.大方縣自然資源局作出的《關於326國道旁相應地塊土地現狀的情況說明》及衛星影像局部圖10張，擬證明房屋1在2012年之前並未修建，房屋2修建於2014年的事實。7.綜合執法局申請證人陳勝出庭作證。陳勝出庭作證稱，2017年3月，陳磊向大方縣大方鎮白石村村民委員會要求補辦工商執照，根據當時的規定，需要出示土地、房屋的合法來源及房屋建造時間。陳磊向其提供了土地流轉資料和收據、房產證明和陳磊陳述的建房時間，以便辦理工商營業執照。陳磊修建房屋所占用的土地是流轉而來，陳磊不是本村承包戶。

為了查明案涉房屋所在地納入城市規劃區的情況，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條的規定，本院要求綜合執法局提交相應證據。綜合執法局提交了如下證據：8.《大方縣縣城總體規劃（修編）說明書（1997-2015年）》，擬證明案涉房屋所在地塊在2008年之前屬於城市規劃區內，按照當時有關城市規劃的法律規定，建房也需要提交相關手續。9.貴州省人民政府作出的黔府函〔2000〕396號《關於大方縣城總體規劃的批覆》，擬證明貴州省人民政府於2000年5月29日批准了大方縣的總體規劃方案，其中大方鎮規劃為城市規劃區內，陳磊修建違法建築的地塊位於城市規劃區內。

經庭審質證，大方縣政府、綜合執法局對陳磊舉示的證據1-3的真實性、合法性予以認可，對關聯性不予認可；對證據4的關聯性不予認可，認為該份證據可以反映出陳磊在原戶籍地有房屋及宅基地，只是房屋垮塌，但並不能證明陳磊喪失了宅基地；證據5李中琴的證人證言不符合證據形式要求，對該份證據的真實性、合法性、關聯性不予認可；對證據6視頻資料的真實性、合法性、關聯性不予認可，視頻不完整，視頻內容不能反映陳磊針對哪一個行政行為申請聽證；對證據7的合法性和關聯性有異議。陳磊作為個人不能徵用土地，2005年至2006年期間，陳磊不是大方縣大方鎮白石村的村民，不應當在白石村享有受讓土地的相應權利，兩份征地協議是無效協議，且與本案沒有關聯性，無法證明修建案涉房屋具有合法性；對證據8的真實性、合法性和關聯性不予認可，該份證據不符合常理，有先整理好後再去找其他人簽字的嫌疑，真實性存疑。

陳磊對綜合執法局舉示的證據1的真實性、合法性及關聯性不予認可；對證據2的真實性、合法性、關聯性不予認可，認為筆錄不符合法定證據形式要求，證據來源不合法，證明內容前後矛盾；對證據3的真實性、合法性、關聯性不予認可；對證據4大方縣市場監督管理局出具的證明的真實性、合法性、關聯性予以認可，該份證據可以證明陳磊的房屋1於2008年已經建成並投入使用；對證據5綜合執法局的調查筆錄的真實性、合法性、關聯性不予認可，筆錄系訴訟期間收集取得，證據來源不合法；對證據6的真實性、合法性、關聯性不予認可，房屋1在衛星圖中無法顯示；對證據7陳勝的證言內容的真實性不予認可，證人證言前後矛盾；對證據8的真實性、合法性、關聯性不予認可；對證據9的真實性、合法性予以認可，對關聯性不予認可。大方縣政府對綜合執法局舉示證據的真實性、合法性、關聯性均無異議。

本院對前述證據認證如下：對於陳磊提交的證據，1-4號證據與本案不具有關聯性，不予採信；5號、8號證據中的證人無正當理由未出庭作證，不予採信；6號、7號證據系陳磊在一審中無正當事由未提交的證據，不予接納。對於綜合執法局提交的證據，1號證據系對其一審舉示照片的拍攝時間的補強，具有真實性、合法性、關聯性，予以採信；2-6號證據均系綜合執法局在訴訟過程中自行收集的證據，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十五條的規定，不予採信；7號證據與案涉房屋1、房屋2是否屬於違法建築的事實不具有關聯性，不予採信；8號證據系複印件，且缺乏對應的批准文件，對其真實性無法確認，不予採信；9號證據系本院要求綜合執法局補充提交的證據，具有真實性、合法性、關聯性，予以採信。

本院經審理查明，除一、二審對房屋2查明的事實中關於「2017年6月15日，原大方縣城鄉規劃局作出《關於強制拆除違法建築的公告》，要求陳磊七日內自行履行拆除違法建築的義務，逾期仍不拆除的，該局將組織人員依法施行強制拆除」的內容不屬實外，一、二審查明的其餘事實屬實，本院予以確認。

本院另查明，2000年5月29日，貴州省人民政府作出黔府函〔2000〕396號《關於大方縣城總體規劃的批覆》，該批覆第二條中載明：「縣城規劃區範圍界定為大方鎮行政轄區範圍，總面積96.8平方公里」。陳磊修建的房屋1、房屋2所在地位於原大方縣大方鎮轄區（現大方縣順德街道轄區）範圍內。2017年5月19日，原大方縣城鄉規劃局作出方規強執字〔2017〕第6號《強制執行決定書》（以下簡稱6號《強制執行決定》），決定強制拆除陳磊擅自修建的案涉房屋2。

本院認為，本案的爭議焦點為：（一）案涉房屋是否系違法建築。（二）拆除案涉房屋的行政程序是否合法。

（一）關於案涉房屋是否系違法建築的問題。

根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條第一款的規定，在城市、鎮規劃區內進行建築物、構築物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府申請辦理建設工程規劃許可證。本案中，原大方縣大方鎮已於2000年劃入城市規劃區。陳磊在庭審中自述房屋1開始修建時間為2006年，2012年修建四周牆壁並翻修屋頂。據此，應認定房屋1的修建時間持續至2012年。原大方縣城鄉規劃局認定房屋1的修建時間為2012年，認定事實清楚。陳磊在其流轉使用的集體土地上分別於2012年、2014年修建房屋1、房屋2，均未辦理任何規劃手續，違反了前述法律規定，所建房屋屬違法建築。陳磊主張當時當地村民建房均未取得相關規劃手續，故其建房不具有違法性。本院認為，案涉房屋所在地其他村民建房是否取得規劃手續，與陳磊修建的房屋是否系違法建築不具有關聯性，陳磊的前述主張缺乏法律依據，本院不予支持。

（二）拆除案涉房屋的程序是否合法的問題。

根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條的規定，城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定後，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在縣級以上地方政府可以責成有關部門採取強制拆除等措施。根據《中華人民共和國行政強製法》第三十四條、第三十五條、第三十七條、第四十四條的規定，對於行政機關具有強制執行權的事項，行政機關依法作出行政決定後，當事人在行政機關決定的期限內不履行義務，經催告後仍不履行的，行政機關可以作出強制執行決定並強制執行，拆除違法建筑前應當進行公告。本案中，原大方縣城鄉規劃局對案涉房屋1、房屋2分別作出責令限期拆除的行政處罰決定並經催告後，陳磊仍未自行拆除。原大方縣城鄉規劃局對案涉房屋1、房屋2分別作出強制執行決定，大方縣政府責成原大方縣城鄉規劃局強制拆除案涉房屋後，原大方縣城鄉規劃局進行了拆除公告並實施了強制拆除，符合前述法定程序。需要指出的是，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款的規定，原大方縣城鄉規劃局（現綜合執法局）系作出被訴強制拆除行為的行政機關，系本案適格被告，大方縣政府不是本案適格被告，一、二審對此認定有誤，本院予以糾正。

根據《中華人民共和國行政強製法》第四十四條的規定，對違法的建築物、構築物、設施等需要強制拆除的，當事人在法定期限內不申請行政複議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。本案中，原大方縣城鄉規劃局就房屋1、房屋2分別對陳磊作出了行政處罰決定，原大方縣城鄉規劃局應當等待陳磊對該處罰決定提起行政複議或行政訴訟的期限屆滿之後才能進行強制拆除。對於房屋1，原大方縣城鄉規劃局於2012年11月26日作出1102號《行政處罰決定》，於2017年6月6日作出7號《強制執行決定》並於同年6月30日實施強制拆除時，陳磊對1102號《行政處罰決定》提起行政複議或行政訴訟的期限均已屆滿，故原大方縣城鄉規劃局強制拆除房屋1的行為符合前述規定。對於房屋2，原大方縣城鄉規劃局於2017年4月24日向陳磊作出22號《行政處罰決定書》，於2017年5月19日作出6號《強制執行決定》並於同年6月30日實施強制拆除。強制拆除時陳磊對22號《行政處罰決定書》的起訴期限尚未屆滿，該強制拆除行為違反了法定程序。鑒於房屋2已被拆除，該強制拆除行為不具有可撤銷內容，故根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項之規定，應確認強制拆除案涉房屋2的行為違法。

綜上，陳磊修建的房屋1、房屋2系違法建築，原大方縣城鄉規劃局於2017年6月30日強制拆除房屋2違反法定程序。一、二審認定原大方縣城鄉規劃局強制拆除房屋2的程序合法，屬適用法律錯誤，本院對此予以糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項、第八十九條第一款第（二）項、《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規定，判決如下：

一、撤銷貴州省高級人民法院（2018）黔行終1062號行政判決及貴州省畢節市中級人民法院（2017）黔05行初73號行政判決；

二、確認貴州省大方縣綜合行政執法局於2017年6月30日強制拆除陳磊於2014年修建的位於貴州省大方縣大方鎮白石村紅旗組方沙路旁房屋（房屋2）的行政行為違法。

三、駁回陳磊的其他訴訟請求。

一、二審案件受理費共計100元，由陳磊、貴州省大方縣綜合行政執法局分別負擔50元。

本判決為終審判決。