摘 要：“进攻是最好的防御”,这对农业支持同样适用。在防御性高度保护下,日本农业竞争力弱化。近年来,日本政府认识到增强农业自身竞争力,使其具备强大的进攻能力,是对农业最好的支持。在该理念指引下,围绕增强农业竞争力的核心目标,日本颁布或修订了多部政策法规,形成了由《农林水产地区活力创造计划》和《食物·农业·农村基本法》为框架的农业支持政策体系。本文分析了日本农业支持理念从防御转向进攻的缘起,梳理了其构建的旨在增强农业竞争力的政策体系。结合我国当前农业竞争力弱化和农业支持增产导向的现状,凝练出日本经验对我国农业支持政策向竞争力导向转型的启示:加快“防御”到“进攻”的农业支持理念的转变;强化基础条件,提高生产能力;降低生产成本,提高附加值;开拓国际国内两个市场;激发农村活力,推动乡村振兴。
一、引言
党的十九大首次提出实施乡村振兴战略,指出产业振兴是乡村振兴的重点。对于农业的定位更是强调:“中国要强,农业必须强”。尤其在贸易摩擦加剧,扩大开放成为各方共识的当下,增强农业竞争力以应对国内外冲击是农业实现产业振兴、做强做大的关键。在此背景下,我国很有必要构建一套竞争力导向的农业支持政策体系,以引导农业向增强竞争力的方向发展。但一直以来,我国实行增产导向鲜明的农业支持政策体系,一方面成为我国农业竞争力弱化的重要原因,另一方面,在结构性矛盾成为农业主要矛盾的当下,单纯强调增产已丧失必要性。在当前经济下行压力加大、外部环境发生深刻复杂变化的形势下,为切实稳住“三农”这个基本盘和压舱石,我国必须尽快破除农业支持政策的增产导向,着力构建竞争力导向的农业支持政策体系。
近年来,与我国农业资源禀赋高度相似的邻国日本正在着力构建竞争力导向的农业支持政策体系。一直以来,日本一方面利用关税、进口限制等手段防御海外的竞争,另一方面又通过补贴弥补农业同其他部门在生产效率、人员收入等方面的差距。这些防御性的高度保护,逐渐造成了当前高成本、高价格和高补贴的农业发展现状。在国际和国内竞争加剧的当下,进攻永远是最好的防御,对本国农业最好的保护,是变防御性保护为进攻型支持,使农业具有赖以进攻的强大竞争力。在该理念指引下,围绕竞争力的提高,日本颁布或修订了多部涉及人、地、组织形式和生产关系的政策法规,形成了由《农林水产地区活力创造计划》和《食物·农业·农村基本法》为框架的竞争力导向的政策体系。这些政策对提高农业竞争力是当务之急的中国来说,具有很大的借鉴价值。
基于此,本文聚焦近年来日本对农业由防御性保护到进攻型支持的理念转变以及为增强进攻能力而构建的竞争力导向的政策体系,并结合当前中国农业发展的实际,探讨了中国未来推动农业支持政策向竞争力导向转型的路径和对策。全文分为三个部分,首先深入分析了日本农业支持政策的理念从防御到进攻转变的缘起;其次梳理了在进攻型理念指引下,日本构建的旨在增强农业竞争力的政策体系;最后结合我国当前农业竞争力弱化的现状和农业支持的特征,凝练出日本经验对我国未来推动农业支持政策向竞争力导向转型的启示。
二、日本农业支持政策从防御转向进攻的缘起
日本是典型的对农业进行高度保护的国家,但农业部门很难在高度保护营造的“温室”中成长为具有竞争力的产业部门。近年来,日本的农业发展面临生产要素持续流失、整体萎缩、供给能力持续下降等困境。在对外因扩大开放带来的竞争加剧,对内遭受其他产业部门持续挤压的背景下,日本需要检讨一直奉行的“防御型”农业保护政策,并对其进行适当调整,这是日本农业支持政策从防御转向进攻的缘起。
(一)土地和人力两大生产要素持续流失
土地资源和人力资源是农业生产的两大基本要素。近年来,日本农业部门的人地数量减少,质量下降。经济腾飞之后,建设用地不断挤占耕地,日本耕地面积不断减少。1961年,日本的耕地面积为608.6万公顷,2011年已减少到456.1万公顷。战后农地改革时期,日本建立了“耕者有其田”的自耕农制度,此后,农业发展受到耕地细碎狭小问题的长期困扰。半个世纪以来,日本为促进耕地集中,做出持续努力,但小农生产的格局并未显著改变[1]。2010年,全国户均耕地面积仅有1.96公顷,其中都府县地区为1.42公顷,即便在北海道地区,也仅有21.48公顷。
人力资源方面,由于持续向二三产业转移、从农意愿降低等原因,日本农业人口数量减少,尤其是年轻农民数量断崖式下降,整体结构恶化。1960年到2010年,日本农户数量降幅超过70%,农业人口降幅超过80%,60岁以上人口占比跃升至2010年的74%,“接班人”危机严重[2]。同时,“二兼滞留”1日趋普遍,专业农户和一类兼业户的比重从1960 年的67.9%下降到2010 年的26.8%,二类兼业户的比重从32.1%上升到73.3%。近年来,进入农业的新务农者主要是从非农产业退休的人,年龄偏大,也进一步固化了兼业经营。
(二)农业部门萎缩,农产品供给能力下降
近二三十年以来,日本粮食自给率、农业产值和农业收入等指标逐年下降,农业生产持续萎缩。粮食自给率方面,1980-2012年,日本的谷物自给率从33%下降到27%,其中主食谷物自给率由69%下降到59%,热量自给率从53%下降到39%,各项指标在发达国家中都是同期最低的[3]。产值方面,在1985年达到11.63万亿日元的历史最高点后,农业GDP一直下降[3]。2010年农业GDP下降为8.12万亿日元,到2014年,农业GDP较30年前下降了约30%,在农产品中占有重要地位的稻米产值也下降了约60%。与农业产值相似,农业部门的总收入也呈逐年下降趋势。2011 财年,日本农业收入为3.2万亿日元,仅相当于1990 年的一半。扣除各类补贴之后,农业纯收入也大体呈下降趋势,其中,2005-2012 年,农业纯收入更是从3.2万亿日元逐年下降至2012年的2.95万亿日元[4]。
(三)全球化的挑战和机遇并存,考验农业竞争力
近年来,日本正以极大热情推动各种多边或双边自由贸易区谈判,这些自贸协议大多含有降低农产品关税的条款,这将给缺乏竞争力的日本农业尤其是牛肉、猪肉和乳制品等行业带来冲击[2]2。鉴于农业产值只占GDP总量的1%,而自贸协议的达成将有助于其他优势产业部门开辟广阔的海外市场,牺牲农业部门的部分利益成为政府妥协的无奈之选。增强农业竞争力,使其在面对国际竞争时,能够实现自立,是最理想的结果。从市场规模的角度,日本农业的前途也在于走向国际市场。少子化、老龄化等背景下的人口萎缩导致日本国内的食物需求降低。据官方预测, 2050年日本人口将比2016年下降19.7%,而老年人口则上升10.4%,达到37.7%。在此趋势下,2016年,日本的主要农产品消费量仅是2006年的95%,其中谷物、蔬菜、水果、鱼类分别降至2006年同期水平的94%、93%、85%和78%。相比之下,预计到2050年,全球人口将比2015年上升32.4%,食物需求将提高50%左右。面对国内需求的萎缩和国际需求的扩大,不再局限于国内,而是通过增强竞争力,主动参与国际竞争,成为一个真正的自立产业,是农业获得长久生命力的根本出路。
三、日本进攻型农业政策新体系:以提高竞争力为核心目标
面对农业竞争力弱化但国内外竞争加剧的现实,日本政府逐渐认识到增强农业自身竞争力,使农业像日本其他优势产业一样,具备“进攻”能力,是面对竞争最好的“防御”。在第二次执政仅一个月之后,安倍新内阁即设立了产业竞争力会议、进攻型农林水产业推进本部和农林水产业地区活力创造本部等旨在强化农业竞争力的常设机构[2,5]。首相安倍晋三更是亲自担任农林水产业地区活力创造本部的本部长,并指定该本部牵头制订提高农业竞争力的大政方针并推进实施[2,5]。之后,上述机构围绕建设具有强大竞争力的进攻型农业的核心目标制订了相应政策措施,形成了分别由《农林水产地区活力创造计划》和《食物·农业·农村基本法》为核心的两个政策体系。
(一)以《农林水产地区活力创造计划》为核心的政策体系
1.政策体系的演变和框架
2013年6月,日本内阁批准了安倍首相的“三支箭”经济增长战略,包含激进的金融政策、灵活的财政政策和新的增长战略。其中,《日本复兴战略》是对新增长战略的具体化[5,6,7]。在农林水产板块,《日本复兴战略》的核心目标是将日本的农林水产业转变为增长型产业。提高本国农业的竞争力则是完成这种转变的必由之路。2013年12月,农林水产业地区活力创造本部制订了《农林水产地区活力创造计划》,这是对《日本复兴战略》核心目标的具体化[8,9]。《农林水产地区活力创造计划》是日本发展进攻型农业、提高农业竞争力的核心文件之一,备受重视。出台至今,日本政府已经对其进行了4次修订。2014年6月24日进行初次修订之后,为了便于民众理解和接受,农林水产省基于该计划,发布了《实现“进攻型农林水产业”的新政策纲要》(第二版),将《农林水产地区活力创造计划》中的政策措施进一步梳理和细化[10,11]。2016年11月29日,农林水产业地区活力创造本部在第二次修订《农林水产地区活力创造计划》时,同步制订了《农业竞争力强化计划》,将其作为《农林水产地区活力创造计划》的附件[12]。该计划明确了指向竞争力的农业发展规划,共包含 13 个版块,涉及农业生产、农产品流通、农业人才培育、食品出口、农村产业发展等多个方面。之后,日本政府着手基于《农业竞争力强化计划》中的相关条款有步骤地推进立法。2017年5月19日,日本国会通过并颁布了《农业竞争力强化支援法案》,并于同年8月1日正式实施[13]。该法案对应于《农业竞争力强化计划》的前两个项目,重点强调了提供质优价廉的农业生产资料和保障农产品合理流通等两个方面[14]。以法律的形式进一步强调了提高农业竞争力的重要性,也彰显了安倍政府建设强大进攻型农业的决心。
以《日本复兴战略》为先导,以《农林水产地区活力创造计划》为核心,同《实现“进攻型农林水产业”的新政策纲要》(第二版)、《农业竞争力强化计划》和《农业竞争力强化支援法案》等政策法规一起,构成了安倍政府变防御性农业保护为进攻型农业支持,进而提高农业竞争力的重要政策体系。
2.政策目标和相应措施
(1)多措并举,着力开拓国际国内两个市场
面对国际需求增长、国内需求疲软的农产品市场前景,日本政府制定了以“和食”申遗成功为契机,通过在国内外推广“和食”、“和”文化,带动日本农产品消费增长的市场开拓战略。为此,日本制定了到2019年和2030年,农产品出口分别实现1万亿和5万亿,到2020年,国内学校等场所的农产品国产化比例达到80%以上的目标。为了开拓国际市场,日本计划由政府主导,设立日本食品海外促进中心(JFOODO)。由该机构负责在海外提升日本农产品的品牌价值,并为生产方和出口商提供各类支援。出于降低运输成本,提高运输效率的考虑,日本推动海陆空联合运输,开发最新的保鲜运输技术,同时鼓励冷库企业在海外连锁经营。为了培育和深挖国内消费潜力,日本将在少年儿童中加大“和食”、“和”文化的教育力度,同时以非物质文化遗产申报、世博会和2020年东京奥运会等契机,进一步推广日本饮食文化。为了强化消费信心,日本在食品安全方面将强化行政监督力度,加强检验检疫,并推动检验标准国内外全面对接。
分析日本拓展海内外市场的诸多措施,可以看出对“文化”、“品质”和“安全”的强调。打“文化牌”的原因在于,饮食文化是国家文化的有机组成部分,将文化的输出同农产品输出有机结合,可利用国内外消费者对“和食”、“和”文化的认同,增强对日本农产品的认同。打“品质牌”的原因在于,日本在面对国际竞争尤其是新大陆国家的农业竞争时,在劳动生产率方面存在难以逾越的鸿沟。不以规模、产量的短板示人,而是通过狠抓品质,以“小而精”打入高端市场,实现与新大陆国家的错位竞争,是日本农产品在强敌环伺的国际竞争中实现突围的现实选择。打“安全牌”的原因在于,食品安全对树立消费者的消费信心至关重要。食品安全做得好,有助于建立本国农产品的核心竞争力,甚至可以通过“信任溢价”,实现高价销售;而食品安全出问题,则会被消费者一票否决。日本在食品安全方面为农业生产划定底线和红线,这一做法值得试图开拓农产品市场的所有国家借鉴。
(2)创造性实施“六次产业化”,有效提高农产品附加值
“六次产业化”3强调通过一二三产业间的信息共享和系统集成,打通产业链与价值链,提高农产品附加值。在《农林水产地区活力创造计划》等系列文件中,日本政府反复强调要通过六次产业化,大幅提高农产品附加值。日本的目标是,到2020年,六次产业化综合产值达到10万亿日元,其中农林水产业本身实现1万亿日元,高达9万亿的产值将通过六次产业化的价值增值实现。
为了扶持六次产业化,日本以市场化手段给以真金白银的资金支持。2013年,中央政府出资300亿日元,社会资本出资18亿日元,建立了318亿日元的六次产业化投资基金(A-FIVE),并由农林水产省设立的农林渔业成长产业化支援机构负责运营。以该投资基金作为母基金,与市场化金融机构以1∶1配比,在都道府县层面成立子基金。之后,农业生产者、相关企业、上述子基金按照1∶1∶2的配比出资设立六次产业化经营主体,经过子基金、A-FIVE和农林水产省审核认定后,这些经营体可以灵活地安排资金使用。从2013-2015年,共成立了53个子基金,基金总规模达到750亿日元,为65个六次产业化经营体提供出资,总额达到40.59亿日元[15]。除了A-FIVE,日本还设立了各类发展配套资金、农业生产发展资金和专项资金,为六次产业化的发展提供补贴、投资和贴息等多种形式的支持[15]。
(3)重塑生产经营主体,切实推动适度规模经营
提高农业生产能力是增强农业竞争力的基础性工作。为了夯实农业生产基础,《农林水产地区活力创造计划》等文件计划从人、地两方面推动农业结构改革,并制订了明确目标。未来十年,在新型农业经营主体方面,公司制法人类经营主体将达到5万家;新进入农业部门的经营主体数量实现翻倍,40 岁以下的年轻农民数量达到 40 万。耕地集中方面,80%的耕地资源将向上述熟练农业生产的经营主体集中。
为了调整农业生产主体的结构,日本一是鼓励法人类经营主体进入农业部门,具体措施包括降低准入门槛,并在简化审批流程、政府补贴和信贷支持等方面给予倾斜;二是鼓励城市青年以“周末”农业、“带薪”农业的形式重返农业,并向45岁以下新务农人员提供技能培训和生活补贴。为了实现80%的农地得到集中的目标,2013年,产业竞争力会议与进攻型农林水产业推进本部4提出了设置农地中间管理机构的设想[5]。经过后续立法5,日本批准都道府县层面设立“农地中间管理机构”,赋予其租赁、管理与流通农地的权限[16]。从机制层面来说,农地所有方将农地的经营权流转给中介机构以后,中介机构便获得了待流转农地的“中间管理权”,可根据市场需求自行选择租入方,农地所有方无权干涉[1]6。为了调动参与流转各方的积极性,日本政府对流转中介和所有方进行补贴,补贴数额和流转面积、期限等指标挂钩[17]。
图1 改革后的日本农协组织架构及社会化服务功能
资料来源:日本农协中央会网站:https://org.ja-group.jp。
(4)推进农协市场化改革,强化社会化服务功能
长期以来,日本农协在维护农民利益、提供社会服务、保障粮食安全等方面发挥过重要作用,但经过多年发展,农协的行政垄断色彩日趋浓厚,尤其是农协反对日本加入TPP、妨碍农地流转、阻挠政策改革,日益成为日本通过改革提高农业竞争力的阻碍。由于日本实行“票差格局”选举制度,农村地区选票很大程度上决定众议院选举胜负,在涉农改革方面各党派均非常谨慎7。长期以来,在农村具有重要影响力的农协是执政党自民党的票仓,即便如此,安倍内阁依然决定推进将会触动农协既得利益的改革,可见改革本身的紧迫性。
2014年年5月,安倍内阁召开规制改革会议,发布了《关于农业改革的意见》,对农协展开了旨在削弱其行政色彩,强化其社会化服务功能的强力改革。2015年,国会通过了新版《农业协同组合法》,农协的社会化服务功能得到显著加强。《农业协同组合法》规定,将在3年内废除全国农协中央会对全国农协各级组织的监察、管理和指导权,将农协整体改制成为社会化自愿性团体。日本政府希望以此促进各地区农协在农产品价格、农资价格和生产服务等方面开展自由竞争。法案还规定,都道府县农协中央会将从原来的特别法人转变为农协联合会;农协的中央经营机构改制成为股份制企业;综合农协转型为专业农协;给予基层农协更大的自主权[18,19]。这些举措的目的都是削弱农协组织的行政和垄断色彩,在提高其以市场化方式提供社会化服务能力的同时,也为后续农业改革的推进和实施扫清了来自农协的障碍。
(5)生产和流通两环节入手,有效降低农产品总成本
农产品的价格是影响竞争力的直接因素,而生产成本高又是推高价格的重要因素[20]。考察农产品生产成本的结构组成,主要包含经营者收入、生产资料成本、流通成本和包括地租、利息、建设、灌溉和土地改良成本在内的其他成本8。日本政府认为,降低农业生产成本决不能损害农民利益,也不能减少农田建设和农地改良等方面的投资,因此,《农业竞争力强化支援法案》选择从降低生产资料和流通成本入手,着力降低农业生产成本。
在降低生产资料成本方面,《农业竞争力强化支援法案》规定,鼓励现有的生产资料生产企业进行业务重组,提高生产效率。同时,放宽市场准入,重点鼓励民营企业和社会资本进入种子、肥料等生产部门。由政府主导,通过建设生产资料统一采购网站,为采购比价提供便利,以加强农资销售商的市场竞争,促进价格透明。在完善农产品的流通和加工体系方面,《农业竞争力强化支援法案》同样鼓励民营企业和社会资本进入该领域。同时,鼓励通过IT技术等科技手段,促进流通环节的业务重组,实现高效的农产品分销,并鼓励企业技术升级,提高生产效率。此外,该方案希望通过促进农产品的直销,减少中间环节,进一步降低农产品价格。
(二)以《食物·农业·农村基本法》为核心的政策体系
1.政策体系的演变和框架
在日本的农政体系中,《农业基本法》和《食物·农业·农村基本法》在不同历史阶段分别起到了农业宪法的作用。基于1999年的《食物·农业·农村基本法》,2000年3月,日本制定了更加具体的《食物·农业·农村基本计划》(简称《基本计划》),规定了政府在中长期内处理粮食、农业和农村问题的基本政策[21]。为保证农业政策可以精确响应经济社会的发展和变化,日本每五年会对《基本计划》进行一次修订,每次修订均具有不同的侧重点。在2013 年日本农业支持的理念从防御转向进攻后,在2015 年3 月第四次修订《基本计划》时,提高农业竞争力自然成为政策修订的侧重点[22]。虽然同样围绕建设具有强大竞争力的进攻型农业的核心目标制订政策措施,但鉴于《基本计划》在形成脉络上完全独立于《农林水产地区活力创造计划》为核心的政策体系,具体政策目标和措施也有一定差别,本文将《基本计划》作为独立于《农林水产地区活力创造计划》的另一政策体系进行阐述。
2.政策目标和相应措施
(1)《基本计划》制定的农业发展目标
新修订的《基本计划》中,日本在粮食自给、土地集中和农民年龄结构等方面设定了明确目标。粮食自给率方面,分设热量自给率、产值自给率和饲料自给率三个指标。其中,饲料自给率是《食物·农业·农村基本计划》在本次修订中首次正式设立。增设的原因在于,随着经济的发展和农业生产结构的调整,畜牧业在农业生产中的地位逐渐增强,而高品质饲料的有效供给直接关系到健康安全的畜牧产品的供给[23]。2013年,日本的饲料自给率为26%,计划至2025年提高为40%。粮食自给方面,2010年修订的《基本计划》曾制订了到2020年热量自给率达到50%的目标,但设立至今,热量自给率仅达到40%左右,因此在本次修订中,热量自给率调整为45%;产值自给率则基本实现了之前预定的70%的目标,因此本次修订将该指标进一步提高至73%。热量自给率和产值自给率目标一降一升,这也可以看出日本对通过六次产业化提高农业附加值抱有高度期待。在推动农地集中方面,日本计划通过十年努力,使各类专业度高的农业经营体占有耕地面积的比例从2014年时期的50%提高至2025年时的80%。农业从业者数量和年龄结构方面,到2025年,农业从业人口数量的理想值为184万人,其中50岁和70岁以下的人口占比分别为23.91%和54.89%。在持续调整农业生产结构的同时,《基本计划》还对扭转耕地面积萎缩的趋势以及提高耕地利用率设置了明确目标。除了严控农地转用和地产开发挤占农地外,《基本计划》还计划通过发展无土栽培和“屋顶种植”等都市农业,实现种植面积在2025年较2013年提高6.2%,土地利用率提高9.78%的目标。
(2)《基本计划》制订的政策措施
最新修订的《基本计划》从五个方面给出了促进农业发展的各项举措。除地震灾区农业的恢复重建外,其余四个方面均围绕建设有强大竞争力的“进攻型”农业展开。第一部分是确保稳定的食物供应。一方面通过饮食文化的宣传和教育,强化食品安全机制建设,提高品质,扩大国内外对日本农产品的需求;另一方面,以推动六次产业化为抓手,打通农产品的生产、加工和流通链条,提高农产品附加值。前一个方面的举措和以《农林水产地区活力创造计划》为核心的政策体系有较大重合;后一个方面,日本将推动六次产业化纳入了稳定食物供应的政策板块。这样安排的原因在于,增强农业竞争力,促进农业部门的产业自立是其提供稳定、持续地粮食供应的前提,而通过六次产业化,促进生产、加工、流通等环节的有效融合,深挖农业生产的附加值,放大农业部门整体产值则是提高竞争力、促进产业自立的关键。《基本计划》的第二部分是实现农业可持续发展,该部分的政策措施和以《农林水产地区活力创造计划》为核心的政策体系相呼应,均侧重于强调日本的农业结构改革。长期以来,日本人多地少,耕地零散,严重制约了农业劳动生产率的提高,使日本农产品的成本劣势明显。系列文件中,多次强调土地集中,可以看出本届日本政府对于已经耽搁了半个世纪的农地集中问题取得突破的决心。此外,《基本计划》提出要建立日本版的直接支付体系,以弥补削减农业保护给农民带来的收入损失,并要求加大农业保险补贴力度,以增强小农户抗击各类风险的能力。鉴于三农问题的解决是一个系统工程,农业、农村和农民环环相扣,休戚相关:提高农业竞争力进而促进产业兴旺是乡村振兴、农民富裕的关键;反过来讲,农业竞争力的提高则离不开农村发展的支撑,更离不开安居乐业的农民的参与。因此,《基本计划》的第三部分围绕促进乡村振兴展开。主要措施有建设农村现代社区平台,引入高附加值的食品加工业和旅游业,以及完善交通和教育等民生机构以创造就业和提高农民收入,促进城乡交流和移居农村[23]。《基本计划》的第四部分是改革重组涉农团体。本部分的重点是农协系统的改革和重组,这也是以《农林水产地区活力创造计划》为核心的政策体系着重强调的。
(三)日本进攻型农业政策新体系的整体评述
综上,在进攻型农业支持理念的指引下,日本政府围绕建设具有强大竞争力的进攻型农业的核心目标构建了较为完整的政策体系。具体来说,以形成脉络为划分依据,该政策体系包含两个分别由《农林水产地区活力创造计划》和《食物·农业·农村基本法》为核心的政策子体系。其中,以《农林水产地区活力创造计划》为核心的政策体系是在安倍新政府上台之后逐步制订并完善的。该体系从开拓农产品市场、强化六次产业化、农业适度规模经营、重塑农业经营主体、推动农协改革以及降低农业总成本等多方面,制定了具体的农业发展目标和相应举措,提高农业竞争力的政策指向非常明确。与以《农林水产地区活力创造计划》为核心的政策体系不同,以《食物·农业·农村基本法》为核心的政策体系在形成脉络上是延续了2000年以来,每五年对《食物·农业·农村基本计划》进行修订的惯例。鉴于安倍政府上台之后,农业政策的理念和政策目标较往届政府更加强调“进攻”和“竞争力”,因此2015年对《食物·农业·农村基本计划》进行修订时,政策指向直指农业竞争力的提高,并在提供稳定的食物供应、实现农业可持续发展、推动振兴乡村和改革涉农团体等方面制定了具体目标和举措。
虽然形成脉络不同,政策目标和举措也略有差异,但分别以《农林水产地区活力创造计划》和《食物·农业·农村基本法》为核心的两个政策子体系提高农业竞争力的政策指向较为一致。二者相互配合,形成了日本建设具有强大竞争力的进攻型农业的政策体系,共同推动实现了日本农业支持政策从防御到进攻的转型。
四、中国增强农业竞争力的未来政策选择:基于日本的启示
同日本相似,我国农业发展也面临地块零碎狭小的资源禀赋制约,这是我国农业竞争力弱化的客观因素。我国长期实行增产导向的农业支持政策体系,则是导致农业竞争力弱化更为重要的政策因素。未来,面对日益剧烈的国际竞争和国内二三产业的挤压,我国应加快增产导向的农业支持政策体系向竞争力导向转型,这是我国未来直面农业竞争力弱化的现实,变被动防御为主动进攻,从而实现产业自立,促进农业突围的现实选择。而日本近年来变防御型保护为进攻型支持,围绕增强农业竞争力的核心目标,构建的新型政策体系则为我国的政策转型提供了有益借鉴和启示。
(一)竞争力弱化是我国未来农业发展面临的重要挑战
竞争力弱化已经是我国农业发展不得不面对的现实。我国农业竞争力的弱化主要表现为,一是大宗农产品境内外价差进一步拉大;二是特定农产品及其替代品一方面进口激增,另一方面库存压力持续加大;三是农业种植的整体收益在不断下滑[24]。大宗农产品的价差方面,到2016年,小麦、稻谷现货境内外价差在1400元/吨左右,玉米价差在700元/吨左右,猪肉和白糖的国内均价超过进口价格的2倍。价格倒挂直接导致了部分农产品的“三高”问题。以三大粮为例,2017年的产量只比2016年低110万吨,两年基本持平,但当年合计进口1.12亿吨,比2016年高11.2%。同时,当年收购粮食4.25亿吨,消化库存0.85亿吨,粮食市场呈现“洋货入市、国货入库”的尴尬局面。虽然主要农产品的国内价格居高不下,但人力成本、生产资料成本等普遍上涨,农民的生产利润持续降低。2016年,不考虑地租和劳动力价格因素的单位面积利润约为642元/公顷,处于历史较低水平,若将二者考虑在内,则为-1102元/公顷,意味着我国的粮食种植行业大面积亏损[24,25]9 。
未来,随着我国进一步扩大开放,农业部门毫无疑问将遭到国际农产品更为猛烈的冲击。如果农业竞争力弱化的趋势得不到有效扭转,一方面,政府将不得不动用各种补贴手段以尽力保障农业增产农民增收,这在加重财政负担和结构性过剩的同时,终非农业发展的长久之计;另一方面,竞争力弱化的农业部门,在同国际农产品和国内其他产业部门的长期竞争中,将面临进一步萎缩的风险。这势必将威胁农业部门的产业安全和国家的粮食安全,更将威胁几亿农民的生计安全。可以说,农业竞争力弱化是我国未来农业发展必将面临的持续挑战,也是必须战胜的挑战。
(二)变防御为进攻,构建竞争力导向的政策体系是应对挑战的关键
我国长期实行增产导向的农业支持政策,这是我国农业竞争力弱化的重要原因。一方面,最低收购价格等托市政策扭曲了价格的市场化形成机制,直接导致我国农产品和国际农产品出现价差,且在逐步拉大;另一方面,增产导向的农业支持政策体系下,一些本该退出生产的低效、不可持续的农业产能依然受到补贴,导致农业整体生产效能低下;此外,增产导向的农业支持政策过于关注产量,部分品质较好但单产较低的农产品受到忽视,在品质方面出现“劣币驱逐良币”的情况,影响了农产品整体品质的提高。
另外,我国增产导向明显的农业支持政策体系是在农产品长期供给不足的背景下建立的,政策体系的直接目标即是促进增产[26]。强调增产的政策导向在一定历史时期内为我国粮食产量稳步提升做出了重要贡献,但经过多年持续性丰产丰收,我国农业生产的主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾,且矛盾的主要方面在供给侧,部分农产品更是出现了阶段性的供过于求。继续实施增产导向的农业支持政策,将使扭曲的供求关系更趋恶化,也将造成不必要的财政和资源浪费。可以说,强调增产已经丧失必要性和合理性。在增产导向的农业支持政策体系一方面不利于增强农业竞争力,另一方面已无存在必要性的情况下,加快政策体系从增产导向向竞争力导向转型是我国农业政策改革的当务之急。
(三)中国未来增强农业竞争力的路径和对策:基于日本的启示
结合我国农业竞争力弱化的现实、构建竞争力导向农业支持政策的紧迫性和日本近年来政策改革给予的启示,就中国未来增强农业竞争力的路径和对策,本文凝练出以下建议:
1.从防御到进攻的理念转变是农业竞争力提高的前提
长期以来,面对国际竞争,日本农业支持政策的“防御”色彩浓厚。日本通过国境保护、价格支持和生产补贴等手段,缓冲了国际竞争给本国农业带来冲击的同时,也导致农业对政府保护产生了严重依赖,逐步产生了生产要素流失、粮食自给率下降、农村日渐衰败、农业竞争力整体弱化的情况。新形势下,一昧防御只会使农业部门在竞争中继续衰败,日本农业必须直面国际竞争,而进攻则是竞争中最好的防御,农业竞争力的提高则是日本农业在进攻中取胜的关键。基于此,安倍政府调整农业支持的理念,变“防御”为“进攻”,以此为前提,相应调整了政策体系的目标和举措。
当前,中国的农业发展受到高成本、高价格、高补贴的“三高”问题的困扰,农业竞争力持续弱化。随着我国开放程度进一步扩大,农产品市场受到的冲击更趋猛烈;另一方面,随着“一带一路”倡议的推进,中国农产品走出国门,主动参与国际竞争的需求加大。以防御为基调的理念下,保护农产品免受国际冲击的农业支持政策体系已不能完全适应新时代和新情况。为此,可借鉴日本变防御为进攻理念的转变,在未来的政策制定中,更加强调农业竞争力的提高。只有理念率先转变,才能指导制定竞争力导向的农业支持政策体系。
2.从人、地、组织形式等多方面夯实生产能力是农业竞争力提高的基础
日本政府强化农业基础条件,提高农业生产能力的努力体现在三个方面。第一方面,加快农业经营结构改革。一是设立农地中介管理机构,加快农地向专业化和规模化的经营者集中,改变土地零散经营的现状;二是培育新型农业经营主体,鼓励法人经营主体和年轻农民进入农业生产领域,并促进农地等资源向其集中;三是推动农协从中央到地方层面的改革,提高其以市场化方式服务三农的能力。第二方面,加强农业基础设施的建设和管护,进一步改善农业生产条件,提高农业自然灾害的防御能力。第三方面,建立日本版的直接支付体系,加大农业保险补贴力度,进一步提高对农业经营者的支持力度。农民、农地和农业经营组织是影响农业发展,尤其是农业生产能力稳步提高的重要因素。日本政府在农民、农地和农业经营组织等多角度推动改革,目的直指生产能力的提高,进而为提高农业竞争力打下基础。
夯实农业生产能力基础,提高我国的农业生产能力同样是提高我国农业竞争力的基础。为此,可借鉴日本做法,大力培育农业经营主体和推进农地集中。一是大力培育新型农业经营主体。对家庭农场、合作社、龙头企业、社会化服务组织和农业产业化联合体等新型农业经营主体加大支持力度,支持土地向其集中以发展适度规模经营。二是扶持小农户,并将其引入现代农业的发展轨道。短期之内,我国小农生产的格局将不会改变,小农仍将在经营主体中占据数量优势,可从加大支付力度、提高组织化程度、开展农业保险等方面着手,逐步将其引入现代农业发展轨道,并提高其抗风险的能力。三是培育青年职业农民。可借鉴日本做法,在税收、补贴、培训和行政审批等多方面给予优惠,鼓励引导更多青年人从事农业生产。
3.降低生产成本,提高农产品附加值是农业竞争力提高的关键
日本政府抓住农业生产的两端,一方面降低生产成本,另一方面提高农产品附加值,在扩大利润空间的同时,提高整体竞争力。在生产成本方面,本着可操作性强又不降低农民收入的原则,日本将降低生产和流通成本作为降低总成本的抓手。通过立法,为农业生产者提供优质价廉的生产资料的同时,减少农产品从生产到销售的流通环节,实现降低生产成本、提高农民收入、提高竞争力的有机统一。在降低生产成本的同时,日本政府高度重视通过六次产业化,实现农产品附加值的提高。一方面,以产业链的形式,串连农产品生产、加工、流通和零售环节,将农产品的内涵拓展为初级农产品及其加工品。通过提高初级农产品的品质,把好安全关,获得信任溢价;通过对初级农产品进行加工,实现附加值的进一步提高。另一方面,利用农业的多功能性,实现农业生产、“和”文化传承、农业休闲旅游等多方面的有机统一,将农业从第一产业拓展到一二三产业融合的范畴,进一步放大了农业产值。
我国农业竞争力的提高同样离不开降本增效和附加值的提高。在降低生产成本方面,以降低生产资料价格和优化流通环节为切入点。一是对生产资料类生产企业定向减税降费,优化生产流程,提高生产效率,建立网络平台帮助农户进行价格比选,以帮助农民获得质优价廉的农业生产资料;二是通过鼓励农超对接、农批对接、网上交易以及鼓励新型农业经营主体开展直营等措施,减少流通环节。提高附加值方面,一方面应在狠抓农产品质量安全的基础上,减少农药的使用,并推动有机肥替代化肥,逐步提高我国农产品的品质;另一方面深入推进一二三产业融合,在税收优惠、行政审批、资金支持、培训指导等方面给与支持,鼓励更多资金进入农产品加工领域,实现产业链的延伸以及附加值的提高。
4.多管齐下,开拓国际国内两个市场是农业竞争力提高的重要方面
在助力本国农产品开拓国际和国内两个市场方面,日本政府的措施具有鲜明的特点:政府主导、注重品质、大打文化牌。一是政府主导成立了多个负责农产品宣传推介的机构和组织,并对生产、加工、集散和物流等在内的全流程进行了优化。二是在筑牢食品安全生命线的基础上,通过抓品质,塑造日本品牌,建立消费口碑,实现和其他国家农产品的错位竞争。三是在国内外,“和食”、“和”文化都伴随着农产品的宣传和推广,尤其是在国内,日本反复强调要强化饮食文化的教育,保护和继承“和食”。日本希望将农产品的消费同文化的传承及输出有机融合,通过建立文化认同,带动日本农产品的消费。
为了帮助我国农产品在全球范围内开拓市场,在上文提到注重品质的同时,同样应注重政府主导和打好文化牌。政府可设立专门负责农产品宣传推介的机构和组织,也可充分利用现有的使领馆和各类派出机构等渠道,加大我国农产品的宣传推介力度;另一方面,优化出口农产品的生产、加工、集散和物流链条,提高出口效率;还应制定严格的农产品质量安全标准,建立质量安全黑名单,并加大对违法违规企业的处罚力度,建立我国农产品品质和安全的口碑。作为五千年文明古国,农耕文化一直是中华文化的重要组成部分,在世界范围内有着广泛认同。我国一方面应注重在国内的青少年中加大中华农耕文化的宣传教育,提高国人对本国农产品的认同;另一方面,可借助孔子学院等平台,将对中国农产品的认同和中华文化推广结合起来,在世界范围内大力宣传中华农耕文化和中华美食。
5.激发农村发展活力,推动乡村振兴是农业竞争力提高的重要支撑
农村在农产品供应,提供生产生活的场所等方面具有基础地位,农村繁荣可以为农业发展及竞争力提高提供重要支撑。在《食物·农业·农村基本计划》这一基本法规中,日本政府对激发农村的发展活力,推动乡村振兴做出系统规划。其一,借助农业多功能性支付、山区发展支付等直接支付手段,进行真金白银的投入。其二,对农村村落进行“整合”、“联网”,核心是整合衰败的乡村形成“核心村”,并在核心村加大产业类和生活类基础设施投资,以点带面,带动乡村的整体发展。其三,乡村振兴,产业兴旺是关键,日本政府一是通过六次产业化,二是最大限度地借助区域生物、旅游和水利资源,实现产业兴旺,进一步提高农村地区的经营收入。
随着我国工业化、城镇化和现代化的持续推进,农民大量离开农村,我国农村陷入相对衰败将在未来一段时期内成为趋势。我国可借鉴日本做法,对人口减少的连片村庄进行整合,形成核心村。依托核心村,加大产业类基础设施的投资力度,为农村居民提供就近兼业的机会,并以点带面,带动周边村落的发展。同时,我国应大力推动农村地区一二三产业融合,将推动产业兴旺作为乡村振兴的抓手。一方面,加大农村地区农产品加工类企业的招商引资力度,推动初级农产品的深加工,提高农产品附加值的同时,增加农村居民的就业机会和收入水平;另一方面,最大限度地利用区域资源,鼓励农民开办农家乐、生态农场、餐馆等休闲农业和乡村旅游项目,并在税收优惠、消防和特种行业经营便利等方面提供便利。
作者：马红坤 毛世平 中国农业科学院农业经济与发展研究所
作者简介： 马红坤(1987-)男,山东郯城人,中国农业科学院农业经济与发展研究所博士研究生,研究方向:农业政策的国际比较、产业经济。;
基金： 国家自然科学基金面上项目“农业企业科技成果转化效率研究:基于企业技术创新能力的视角”(716723275);国家自然科学基金国际合作项目“中非农业技术转移机制及效果评估研究”(71761147005); 中国农业科学院基本科研业务费专项“主要作物全要素生产率评价研究”(Y2018ZK17);中国农业科学院科技创新工程(ASTIP-IAED-2019-05);
来源：中国软科学2019年09期