摘 要：水资源约束下如何有效保障国家粮食供给安全是新时代贯彻落实“藏粮于技”“藏粮于地”政策要求亟需研究的重要问题。解决的途径不仅要依靠技术创新与进步、主体节水意识的提升,而且更为重要的是为技术扩散提供行之有效的政策配套和供给。通过对粮食主产区试验水肥一体化滴灌在技术效果、投入产出、生态效益三个维度的测算与估计,显示技术应用与推广无论是对微观经营效益,还是对宏观生态效益,都具有突出的技术贡献。但是,设备前期投入大、小规模和兼业农户缺乏动力等现实困境,使得增加技术扩散的政策供给势在必行。有为的政策供给应聚焦在技术扩散上,在适宜的地区,通过增加财政投入、加大水源设施建设、提供购置补贴、强化农技服务、加强主体培育、加大宣传推广等政策手段,为水资源缺乏地区保障粮食供给提供技术扩散和资源保障方面有针对性的政策供给。
一、新时代保障国家粮食安全的水资源约束困境
中国是全球人口和粮食消费数量最多的国家,2017年底人口总量为13.9亿人,2018年消费粮食超过6.58亿吨,保障粮食供给安全无疑是维护国家安全的首要任务。淡水资源尤其是地下水资源是维系我国农业生产特别是北方粮食主产区农业生产的根基。我国人均水资源占有量仅为世界人均水平的1/4,水资源短缺严重。水资源总量利用中,农业用水一直占据绝对主导地位,用水量比重尽管由改革开放初期的80%以上降至近年来的62%,但总量一直维持在4000亿m3以上(吴普特,等)[1]。与此同时,水资源时空分布不均和水土资源分布严重错位,全国绝大多数地区第三季度降水量占全年降水总量的60%,过于集中的降水很难被作物充分吸收和利用,造成了大量水资源得不到有效利用,占国土面积65%、人口数量40%、耕地面积51%的江淮以北地区水资源量仅为全国总量的20%(苏征耀)[2]。伴随经济社会发展日新月异,区域水土资源不匹配的影响越发凸显。尽管我国粮食连年稳产总体维持了不断增长人口的需求,但区域间水土资源不均衡和区域水资源相对短缺已成为制约农业生产乃至国家粮食供给安全的瓶颈之一(吴普特,等)[3]。一方面,现有农业用水以电费计价的模式严重低估了水资源价值,特别是水资源极度短缺的华北地下水漏斗区原本已接近枯竭的水资源的生态价值;另一方面,现有灌溉方式,特别是北方多地大水漫灌的模式造成了极为严重的水资源浪费。而现阶段我国农业水资源管理粗放、农业生产用水效率远低于发达国家(灌溉水有效利用系数约为0.5,远低于先进国家灌溉水有效利用系数的0.8)(康绍忠)[4]。在水资源地域间分布不均、农业水资源总量受限的基本国情和典型农情“双约束”下,控制农业用水规模成为水资源约束背景下节水种粮和提升水资源利用效率最具潜力的途径之一,而实现这一突破的前提是节水灌溉技术在粮食种植这一农业最大面积用水领域的有效推广与广泛使用。事实上,从技术贡献角度解决粮食安全保障的水资源约束,并非不可能,技术的“先进性”和“可推广性”是关键。然而,目前节水灌溉技术的先进性不是问题,投入产出比总体还可接受,但在推广使用上,面临两大困境:一方面,资本先期投入门槛约束较大,即技术使用的先期投入因费用较高,小规模农户、兼业农户等占我国农户数量最大的群体在应用上缺乏动力;另一方面,现有粮价的低价维持,使得节水灌溉技术较多应用于高附加值作物上。这样的困境极不利于水资源约束下粮食供给安全的有效保障。如何摆脱这一困局,从理论角度进行阐释,并对政府制定实施基于资源节约技术的粮食供给安全保障政策有所启示,成为时下顺应农业供给侧结构性改革和乡村振兴战略大势,发展高效节水农业、保障国家粮食供给安全,建设资源节约型、环境友好型农业农村社会的有效路径之一。
二、文献回顾
如何应对不断增加的人口、日趋紧张的资源与环境约束、纷繁复杂的国际贸易环境,并在多变情势、多重约束、多方压力下长效维系国家粮食安全战略,是一个值得深入探讨的话题。这其中,聚焦水土资源环境高效利用与保障粮食安全关系,围绕农业节水技术研究与应用、着眼节水政策的选择与调整、放眼政策调整与保证粮食安全等维度,成为学者们关注和聚焦的重点领域。
(一)聚焦水土资源环境高效利用与保障粮食安全关系的探究
生态环境的可持续是保障粮食供给安全的基础,粮食安全与生态环境可持续是互为促进、相互影响的,保障粮食安全必须以维护良好的生态环境为前提,通过重塑良好的生态环境,提升粮食生产潜力,是实现保障粮食安全的重要选择(倪国华,郑风田)[5]。提升粮食生产潜力重点要维系生态生产潜力,生态生产潜力是指在现有的生态存量、生态平衡下可实现的粮食最大产量,超过这个产量将会破坏生态环境。此时,对保障粮食安全的认识应从稳产量、保自给率的认识中解放出来,拓展供给安全概念,重点关注“粮食生产潜力的增强”与“安全规则”的制定(胡靖)[6]。保证国家粮食安全根本上要实施“藏粮于土”计划,全面提升水土资源的综合生产力是根本路径(封志明,李香莲)[7]。在水土资源约束趋紧情势下,应更加注重在有限耕地范围内,利用技术进步、设备升级、高效管理、利益分配设计,着力提升劳动生产率,保障土地产出率,提高资源利用率(尚旭东,朱守银)[8]。
(二)围绕农业节水技术研究与应用的探视
作为水资源利用和管理主要机构,农业农村和水利部门对农业用水前景的评估和展望具有风向标作用,理性的共识是“农业缺水比缺地更为严重”,用水短缺已成为包括粮食生产在内的制约农业可持续发展的突出短板(陈萌山)[9]。为此,探索有效可推广的节水技术(模式)势在必行。在作物品类和施用区域上,越来越多的膜下滴灌、全膜覆盖、喷灌、集雨窖、深松整地、湿润灌溉等节水技术被推广和使用(陈萌山)[9]。 当前,保障国家粮食供给安全在资源环境领域面临最大约束的是环境可持续性的相对脆弱(张元红,等)[10]。应对这些约束,需要在农业生产公共投资领域持续增加科研投入,保障粮食绝对自给能力和国际竞争力,以有效应对未来粮食安全挑战(朱晶)[11]。
(三)着眼农业节水政策选择与调整的探析
作为农业可持续发展的主要发展方向,高效节水农业尽管受到各方重视,但其推广却面临诸多掣肘,总体效果也不尽如人意。出现推广困境的主要原因在于现行“农业用水价格政策”与“节水技术推广”之间很难匹配(李含琳)[12], 根源在于节水技术政策未能成为农业发展政策支持的重点。为此,未来实施农业节水政策的重点应放在对节水技术的支持上,支持技术研发和应用而非维持现有水价的低价格体系(程国强)[13]。事实上,节水政策选择不仅仅局限于技术政策,政策目标的调整同样也可以成为选择方向。黄季焜等认为在当前水土资源约束下,继续实施95%粮食自给率目标的经济、环境成本将大幅提升,保障国家粮食安全要从“粮食安全”向“口粮安全”转变,将有限的水土资源着重用于提升大米、小麦的自给能力[14]。
(四)放眼政策调整与保障粮食安全的探讨
既然保障粮食供给安全面临水土资源约束,长期看,如果能有效利用国外资源,不失为一种补偿策略。选择适度进口,一方面并不必然对我国粮食供给造成冲击(陈锡文)[15], 适度的进口相当于间接利用国外水土资源;另一方面还可以适当缓解水土资源利用强度(于法稳)[16], 有利于水资源约束下粮食供给安全战略的长期维系(于法稳;肖国安,王琼)[17,18]。尹成杰(2009)提出应坚持“以我为主”,实施食物结构调整、安全储备和适当进口“三位一体”战略,逐步形成有利于我国长远发展的更具开放、安全、科学和高效的粮食安全保障体系[19]。马晓河认为过度激励生产和超额储备、粮食成本高收益低、科技储备和支撑能力弱是影响新时代国家粮食供给安全的重要因素,应以保障谷物安全为重点,优化海外农业和农产品进出口政策,加快粮食产业体制改革等[20]。还有一些学者同样提出保障国家粮食安全可以适度开放国内市场,以适度进口减轻国内水土资源压力,保持粮食供给安全的资源永续利用(仇焕广,等)[21]。
围绕上述领域的探讨,极大丰富了资源约束下保障我国粮食供给安全相关研究。然而,也应看到,现有研究仍有两方面不足:一方面,研究尽管明确了发展节水技术、制定节水政策对保障国家粮食安全、发展可持续农业的紧迫性与重要性,但对技术实施重点领域、多大范围或领域(如面积、作物选择)应用缺乏有针对性的靶向聚焦和展望;另一方面,缺乏针对既是粮食主产区、又是水资源深度匮乏地区节水技术应用(特别是粮食生产)在经济、社会、资源价值上的精确测算,这些测算对于评估技术节水效果、技术推广价值具有较强的政策参考依据。遗憾的是,现有关注或测度及政策制定或选择,鲜有研究。这些文献缺口,为本文的研究提供了一种“切入”,由此引出下面的分析。
三、水资源匮乏地区保障国家粮食安全的探索实践
在粮食主产区特别是北方水资源缺乏地区,推广和应用节水灌溉技术,长远来看,不仅可以有效保障粮食可持续供给、提升作物品质,而且更为重要的是,节约出来的地下水资源对长期保障产地生态环境,落实中央提出的“藏粮于技”“藏粮于地”政策要求,保证水资源永续利用和代际公平,都具有很好的技术贡献和政策借鉴。
下面,本文将以黄淮海地区,即地下水资源匮乏典型地区应用节水型灌溉技术为案例,探求水资源匮乏地区,如何通过应用节水型新技术,实现“微观经营主体”和“宏观生态效益”两个层面在“经营节本增效”和“水资源利用保护”两个维度的“双赢”。对于种粮主体而言,应用新技术,不仅可以节约生产要素(水、电、雇工、化肥)投入成本,而且能够实现增产增收。对于产地生态环境而言,既能节约日益减少的宝贵地下水资源,有利于地下水资源的合理开发与恢复利用,又能降低土地板结程度、提升土地肥力。
下面聚焦的保障粮食安全的实践探索并非最前沿的革命性技术,而是已有应用并取得一些成效的水肥一体化滴灌。之所以聚焦该技术,我们基于如下考虑:一是技术并非最前沿的新技术,技术应用已有时段,并能被证明在设施农业(如蔬菜)和部分经济作物(如苹果、杏树)领域是有效果的,那么为什么技术不能在粮食种植领域(这一关系粮食安全战略,特别是对于北方地区)进行大面积的应用?二是技术应用成本并非高昂,技术推广应用是可以通过政策性补贴或者其他环节资金支持实现的,即“技术扩散”的政策支持成本(负担)总体上是可以接受的。三是鉴于技术应用完全可以纳入未来水利设施规划之中,借助农业基础设施的开发、建设、改造、升级,实现技术扩散,即技术扩散的政策抓手和实践基础已具备,技术扩散可通过诱致性制度扶持得以实现。
水肥一体化滴灌也叫微灌施肥技术,它是通过将液体或颗粒状肥料根据一定比例进行混合,以可控制管道系统中的过滤水为载体,依靠压力系统的传送,对作物进行浇灌的同时为作物实施补肥(张美玲)[22] 。该技术实际上利用了浇灌与施肥在时间上的同步性,有助于提升施肥的时效性和针对性,保障作物可随时吸收到所需要的养分,对作物种植节水、提质、增产、增效,实现农业生产“一控两减”政策目标具有重要的现实意义。本文将基于对水肥一体化滴灌的考察,探讨水资源匮乏粮食主产区试用节水技术对粮食生产的生态价值与推广困境,由此引申对保障粮食供给安全背景下政府投资方向的思考和建议。
山东省平度市是黄淮海地区重要的粮食主产区,“小麦+玉米”是其传统种粮模式。近年来,在土地流转和规模经营的推动下,当地多个种粮主体在扩大经营规模同时,遭遇用水短缺困扰和雇工烦恼,一些距离水井较远的地块出现了浇地难、浇地慢、效果差等问题。由于水井数量有限,传统的大水漫灌方法无法保证远距离地块及时浇上水、浇透地,且大水漫灌需要雇工亲临,工作效果难以监督,导致小麦和玉米减产,影响经营效益。2017年,青岛农业大学为测试水肥一体化滴灌,在210亩试验田种植小麦种子。
(一)应用效果:要素成本节约与产出收益增加
接受试验的地块以35亩为一组,70亩为一单元,每单元使用一套滴灌设施。从“小麦―玉米”两季作物年投入产出情况看,技术应用实现了节本增效的目标。
1.节约要素投入成本。
为更好测算节本效果,本文对“水肥一体化滴灌”和“传统大水漫灌”这两种浇地方式的主要成本进行了测度和比较。根据当地水土条件,一般年景种植“小麦―玉米”两季作物至少需要浇4遍水,其中小麦2遍、玉米2遍。而2018年偏旱,需多浇1遍水,即玉米浇3遍。以70亩为例,依靠雇工传统大水漫灌,小麦浇1遍水需要2个雇工连续浇12天,按照100元/人·天的平均工资计算,浇2遍水合计花费4800元;玉米浇1遍水需要2个雇工连续浇10天,按120元/人·天(玉米地浇水不方便,因此工资较高)的平均工资计算,浇3遍水合计花费7200元。70亩地全年仅浇地一项人工费用支出就是12000元。使用水肥一体化滴灌,可日夜不停浇水,210亩地仅需2个雇工,4整天可完成。工人只需操控开关,工资70元/人·天,按照小麦浇2遍水、玉米浇3遍水计算,70亩地使用水肥一体化滴灌后,年均浇地人工费用仅933.3元,较请雇工传统大水漫灌节约工资11066.7元,亩均节约158.1元,人工成本下降92.2%。同时,水肥一体化滴灌的用水量也显著下降,浇70亩地用水支出(以电费形式计价)仅700元(不含压力泵电费),较大水漫灌节约700元,亩均节约10元,两项合计亩均节省浇地成本168.1元。
2.增加粮食产出收益。
采用传统大水漫灌方式生产的小麦亩产1300斤,使用水肥一体化滴灌的亩产达到1450斤,亩均增产150斤。玉米增产更为可观,产量由1500斤提至1800斤,亩均增产300斤。按照制种小麦1.30元/斤、玉米0.75元/斤的收购价计算,使用技术后,亩均可增收420元,亩均增幅15%。
3.设施投入和运行成本支出估算。
以70亩为一单元测算,合计30950元,其中:滤动罐4000元(使用期10年)、主管路15400元(使用期2年)、支管线9800元(使用期2年)、铺设管线人工费1750元(使用期2年),使用年限分摊至各年计算,亩均物料和铺设成本为198.2元。考虑到每单元压力泵的电费成本为350元,亩均技术设施的投入和运行成本合计203.2元。由于两种灌溉方式下其他要素投入基本相当,所以设施使用的其他投入成本可忽略不计。
(二)投入产出效果:节水节电、省肥省工又增产,增加效益
与传统的大水漫灌相比,水肥一体化滴灌亩均土地通过减少雇工、降低用水量,节约浇地成本168.1元,通过作物增产,增加收入420元,通过节省氮肥使用量,节约化肥投入10元,技术应用者还可在管线使用到期后通过废品回收,获得回收收益8元,使用技术设施投入和运行成本每亩约203.2元。整体来看,水肥一体化滴灌较传统大水漫灌亩均增收402.9元。
(三)社会生态效益:地下水资源节约与土壤环境保护
利用技术创新、技术突破有效节水、克服水资源短缺约束,是水资源匮乏地区保障粮食供给安全的现实路径。水肥一体化滴灌的出现迎合了这一现实和需要,除可以节水增效、增加种粮收益外,技术对地下水资源的节约和耕地土壤环境的保护意义也尤为突出。
1.节约地下水资源。
人多地少、“水缺田瘦”的基本国情决定了农业生产越来越受制于资源环境条件,特别是水资源短缺束缚。水肥一体化滴灌应用于粮食生产,可以有效减少农业生产对水资源的消耗,为农业可持续发展做出贡献。以2018年技术应用为例,采用传统大水漫灌方式浇地,全年亩均用水量约270吨,使用水肥一体化滴灌后,亩均用水量降至130吨,亩均节水140吨,节水率高达51.9%,即传统大水漫灌方式浇1亩地的水,在新技术下可以浇2.1亩地。长远看,节水效应有助于缓解当地水资源短缺,有利于实现北方农区特别是华北地下水漏斗区粮食生产的可持续。不仅如此,还能显著提升灌溉效率,特别是在亟需浇水的关键生长期,可解决短时期内大量雇工浇地带来的人工费用高涨、工作质量难控、集中用水供应不足等问题。更为关键的是,在遭遇旱情时,及时浇水能够保证作物的正常生长,有效灌溉可以保证甚至提高单位产量,真正实现精耕细作、提高集约化生产水平。根据已有研究显示,山东省“小麦―玉米”种粮模式下水资源要素成本合计为240.72元,高于223元的全国平均水平。使用水肥一体化滴灌后,亩均水资源要素成本节省近125元,如果在全市推广普及该技术,每年可节约水资源成本3.75亿元;如果推广至全省使用,1年可节约水资源成本143.78亿元,地下水资源的节约效果巨大。
2.保护与恢复土壤环境。
当前,我国耕地土壤肥力下降的一个重要原因是化肥的过量使用。过量施用化肥,不仅造成土壤板结、肥力下降,影响作物产量和质量,还会造成地表水和地下水的水体污染,对生态环境造成破坏。水肥一体化滴灌通过对根部精准施肥,提升化肥吸收率,最大限度节约化肥施用量,同时减少由于漫灌或者暴雨淋刷带走养分所造成的面源污染。据反馈,夜间随水施肥,更有利于作物吸收和减少水分蒸发,不仅化肥施用量大幅减少,土壤板结现象也会大为改善,土壤透气性大大提升,吸水性显著提高。总之,与传统大水漫灌相比,使用水肥一体化滴灌的资源环境成本大幅降低,有利于生态环境保护与农业可持续发展。
3.推动“藏粮于技”“藏粮于地”政策落地。
实施“藏粮于技”“藏粮于地”战略是新时期保障国家粮食安全的重大举措。推广使用水肥一体化滴灌,不仅能大幅提升水资源使用效率,还能在干旱时期、在粮食作物亟需浇水的关键时期,解决短时期内大量集中雇工浇地带来的雇工难、费用高和工作质量难控制、水源供应不及时等问题。更为重要的是,由于能够在干旱时期及时浇水、精准浇水,对保证作物健康生长、提高粮食单产作用显著。因此,应用水肥一体化滴灌将有助于打破水资源匮乏瓶颈,走上依靠科技进步、提高单产的内涵式发展道路,一定程度上契合了中央提出的“藏粮于技”“藏粮于地”和农业绿色发展战略。
四、保障国家粮食安全的水资源永续利用政策供给方向
水肥一体化滴灌无论是对主体种粮节本增效,还是对资源环境的节约保护,相比传统大水漫灌模式都拥有较为突出的优势。那么,效果如此突出的技术,现实中为什么没有被广大种粮主体所采纳,一个直接的原因是,水肥一体化滴灌的前期设备投入较大,特别是对广大小规模或兼业农户而言,相比较小的经营规模,动辄5千元的前期投入,不仅没有必要,而且资金压力较大。经营规模与前期投入的不匹配,使得小规模农户理性行为选择不可能在新技术采纳上追加大额投资。占我国绝大多数比例的小规模农户或兼业农户不选择试用新技术的代价是,大量地下水资源的过度浪费,尤其是在北方缺水地区。试想,如果占绝大多数的北方缺水地区小规模农户都能采纳水肥一体化滴灌,其结果对地下水资源的节约与保护无疑是可观的,某种程度上可有效减少地下水开采量,延长地下水资源利用时限,也有利于地下水的恢复。然而,现实的问题是,广大小农户不可能也不愿意在资源友好型技术上进行投资,尽管在远期收益、解放劳动力等方面技术应用拥有可期待的预期。下面从发展经济学的“内生增长模型”角度提出了政策建议。
(一)推动经济发展中的政策供给:基于内生增长模型的分析
“内生增长模型”是关注经济活动中,如何通过主体创造性地应用新技术、新工具(工艺)、新设备,推动规模经济和报酬递增的理论分析工具。模型推导基于如下三点假设:
假设1:资本积累与技术进步之间存在不可分割的关联,内生增长模型跟马克思模型较为相似。
假设2:用于提高生产效率、降低生产成本的新技术、新知识是逐渐积累的,除通过公共部门对教育和科研投资外,也可以通过私人企业在设计、构造、建设、应用高效设施设备和工厂时的投资活动。
假设3:由经营主体创造或发明的特定有用知识或技术尽管能通过申请专利等手段阻止其他同行使用,但最终也将被其他主体所采用,这一过程体现了知识或技术作为公共物品的天然属性,即排斥他人使用是非常困难的,技术的持久封锁是困难的。因此,长期而言,在一个经济体中,可以认为迄今为止由所有主体发明创造的全部想法、设计、技术甚至产品,是能够被多数企业所使用的知识存量,即可以认为,主体生产效率的增长与该经济体当前总资本和知识的增长是平行的。
这里,我们借鉴Cobb-Douglas生产函数,构建第i个经营主体的生产函数:
Yi=(ELi)αKi (1)
式(1)中,Yi、Li和Ki分别表示特定经营主体的产出、劳动力和资本,E表示劳动力效率,ELi表示以效率单元衡量的劳动力投入,这里假设技术进步为劳动力扩张型,即技术进步仅仅是提高劳动力的效率,而不影响资本的效率。
关于第i个主体的劳动效率,它并不依赖该主体投资活动所产生的技术和知识,而是取决于所有主体投资活动所产生的技术和知识假设,它可以表示为:
E=aK (2)
式(2)中,a是决定经济体中总资本存量(K)和劳动力平均效率(E)之间平行关系的常数,式(2)中用aK代表E,在式两边同时除以Li,得到如下关系:
yi=YiLi=(aKLi)αKβiLi=aαKαLα−1iKβi=aαKαLα+β−1iKβiLβi=AKαkβi (3)yi=YiLi=(aΚLi)αΚiβLi=aαΚαLiα-1Κiβ=aαΚαLiα+β-1ΚiβLiβ=AΚαkiβ (3)
其中,yi=Yi/Li,ki=Ki/Li,A=aα。
利用k=K/L的定义,式(3)可进一步变换为:
yi=AKα(KiLi)β(KL)α(LK)α=ALαkαKβi (4)yi=AΚα(ΚiLi)β(ΚL)α(LΚ)α=ALαkαΚiβ (4)
进一步可以假设,从长期竞争均衡来看,所有主体的资源配置都达到同样的最优,即ki=k,yi=y。在该假设下,式(4)可转换为:
y=ALαK (5)
某一时期内,在人口恒为常数条件下,AL是常数,因此式(5)在形式上等价于“哈罗德—多马”模型(“Harrod-Domar”Model)中的生产函数(Y=AK)。故在短期人口不变的假设下,资本的边际生产率在整个k范围内均为常数,说明短期内想要提升技术进步对整个农业生产(产出,如粮食供给)的社会福利,必要资本积累先期所发挥的贡献是必不可少的,而最好的资本提供来源(供给者)是不以追求私利为出发点的政府,以政府名义提供的资金能最大限度解决私人资本所不能解决的公益目标——以技术进步解决产能或影响生产效率的资本、资源和环境约束等问题。
虽然式(5)在形式上等价于“哈罗德—多马”模型下的方程,但各自假设并不相同。“哈罗德—多马”模型中,K仅指实物资本或有形资本,而在内生增长模型中,K既包括有形资本,也包括无形资本,并假设他们之间存在高度的互补性。内生增长模型与李斯特(Friedrich List)模型有共同的假设,即主体经营具有正的外部性活动,会导致整个农业生产走向规模经济。然而,上面推导出仅仅依靠资本积累就能实现经济增长的结论是有风险的,要利用有形资本和无形资本的互补性来实现经济增长的最大化,必须要有适宜的制度设计和政策规制,使其能够依靠公共财政解决私人投资的排他性和技术壁垒,推动技术扩散,以技术创新、技术普及解决制约包括农业经济、公共福利在内的生产力限制、资源环境约束等问题。聚焦到农业发展,通俗的理解,就是利用政府公共投资(如基础设施前期建设与后期维护)、项目投资(产业园区建设、产业基础投资)或政策倾斜(如补贴政策),解决单个主体因为资金门槛没办法解决的诸如新技术推广使用、新设备采用、新项目设施建设等难题。从发展经济学角度看,这符合有为政府行为的政策目标,即投资产业主体所不能解决的公共投资问题,为产业发展、政策目标落地扫清个体与产业发展直接相关的投资障碍,最大限度地将个体投资集中在纯市场领域。
(二)制定出台环境友好型技术扩散政策
正如内生增长模型所推导的,有为政府的政策制定方向应是关系所有产业主体经营的公共领域,如基础设施建设升级、技术研发推广普及、公平市场秩序维护等。聚焦保障国家粮食安全政策目标,对于水资源短缺地区,资源的可持续是粮食生产可持续的前提和基础,只有资源的可持续,粮食供给保障的资源约束才能得以解除。因此,在水资源短缺地区,有为政府的政策聚焦和公共投资领域应着眼于一切有利于改善水资源短缺的科学研究、技术推广、项目投资、环境保护及与之相配套的政策等。其中,以水肥一体化滴灌为代表的节水技术是一个很好的技术突破,地方政府应在最大范围内推广使用该技术,尽可能消除技术推广的资金门槛,让技术革新成为节水应用的政策受益者,依靠技术进步和扩散最大限度地节约水资源,保障粮食供给的水资源利用的可持续。
五、水资源约束下保障国家粮食安全的政府投资政策建议
多年来,水肥一体化滴灌一直被政府和学界所推崇,并在很多农业领域得到应用。技术通过节本增产,大幅度提升了经济效益,是主体应用新技术提高粮食综合生产能力和可持续发展能力的成功运用,也是在粮食生产中运用节水减肥技术带来显著社会效益、生态效益的生动案例。然而,从当地乃至山东省推广应用技术的情况看,还面临着不少的现实困难:一是技术在设施高效农业领域应用广泛,但在粮食生产领域的应用比例较低,放眼全北方地区,这一比例可能更低。二是众多分散小规模农户因兼业化、老龄化严重,精耕细作传统渐失,粗放经营日浓,习惯于大水漫灌,甚至靠天浇地,尤其是在粮食生产上,使用新技术新设施的兴趣不高。三是一次性技术设备投入,尤其是“滤动罐”“支管线”费用偏高,影响应用的积极性和主动性。四是近些年,粮食主产区降雨少,干旱问题凸显,但由于灌溉水源尤其是布局合理的小型水库缺乏,大中型水库设施要么是距离太远,要么已经接近干涸,很难得到充分利用;而投建灌溉用水库(水源地),整体投资大,需要国家层面的审批,短期内不可能实现。五是缺少集雨、储水设施,“天降”雨水资源无法收集、储存,浪费较为严重。考虑到上述困难,在节水技术推广政策和政府投资方面,本文提出如下建议:
(一)优先在平原缓坡一年两熟缺水粮食主产区推广应用
优先在河北、山东、安徽、河南等粮食主产区全面推广。这些地区,多为一年两熟、地势平缓、水资源匮乏的粮食主产区,推广应用水肥一体化滴灌的经济、社会、生态意义重大。政府首先要将这种技术设施纳入公共基础设施范畴,在这些地区全面推广,同时制定科学可行的推广实施计划,特别是要根据规模经营主体的实际需求,科学布局水肥一体化滴灌核心器件“滤动罐”的建设。
(二)加大财政资金投入,强化对水源基础设施的建设
便利的水源设施条件是顺利推广水肥一体化滴灌的前提和保障。对地下水资源相对丰富、水位较浅的地区,应整合使用各类农村小水利建设项目资金,科学勘测、系统评估、合理规划建设一批灌溉用井;对于地下水资源匮乏、水位较深的地区,政府应加大财政投入,一方面要加强农村中小型水库等水源设施建设,另一方面要充分利用农村既有的沟、河、渠、塘、池等,加强集雨、汇水、储备设施的建设,将更多的“天降”雨水资源集得下、储得住、用得好,减轻地下水开采和利用压力。
(三)给予经营主体适当购置补贴
鉴于水肥一体化滴灌拥有如此优秀的社会和生态效益,政府有必要加大推广应用和财政支持力度。一方面,给予“滤动罐”和“主管线”一定比例的生产补贴。作为核心器件,“滤动罐”和“主管线”构成了水肥一体化滴灌的绝大多数成本。为进一步节约技术成本,降低费用使用门槛,扩大技术应用范围和受用群体,建议在制定水肥一体化滴灌行业标准的前提下,给予符合标准的“滤动罐”和“主管线”生产企业一定生产补贴,以期进一步节约生产成本,降低产品价格。另一方面,要给予“滤动罐”和“主管线”一定比例的购置补贴。水肥一体化滴灌可以节约浇地成本,对市场主体给予技术器件购置补贴看似没有必要,然而,鉴于技术具备如此出众的社会效益和生态效益,本着尽可能少开采地下水,节约地下水资源,永续发展粮食生产的原则,考虑到“滤动罐”和“主管线”前期购置费用大,传统小农户、兼业农户因成本高、不划算、不愿投入等实情,为更大范围推广普及技术,建议加大财政支持力度,给予“滤动罐”和“主管线”50%的购置费补贴,减轻装备购买资金压力,为技术推广普及降低资本门槛。种粮规模主体可以单独购置,小农户、兼业农户承包地相邻或相近的,可以以“连片区域”为单元组合购买,达到一定规模的,向村组提出申请,由村组统一购置、铺设和使用。
(四)推动新技术扩散、使用与政府服务
一是要加大宣传力度。通过开展技术咨询、培训、现场观摩等活动,让广大农民充分认识水肥一体化滴灌的经济、社会和生态价值。充分利用新媒体信息平台和电视、广播、报纸等传统媒介,加大节水灌溉的宣传力度。二是做好示范带动。鼓励新型主体引领、带动技术推广,对使用水肥一体化滴灌的规模化新型主体给予一定比例的设备购置和安装补贴,让更多农户亲眼看到新技术新设备更新带来的增产增收效果,促进技术的传播与应用。三是加强技术支撑。以基层农技推广综合服务站为依托,鼓励相关设施设备制造企业和肥料企业参与,共同成立专门水肥一体化滴灌的推广团队,提供组织协调、技术咨询、工程实施和培训宣传等服务,打造水肥一体化滴灌推广建设的专业化组织。四是发展专业服务。支持合作社、家庭农场联盟、产业化联合体和村集体经济组织等通过土地入股、托管、互换并地等方式,整合农户的小块粮田,集中配套使用水肥一体化滴灌和设施,实现新技术灌溉的规模化,鼓励新型农业经营主体开展专业化配方施肥和水肥一体化滴灌服务。
作者简介： 尚旭东,博士,中共农业农村部党校乡村振兴研究中心副研究员,研究方向:乡村治理中的政府行为与政策规制;; 朱守银,中共农业农村部党校乡村振兴研究中心研究员,研究方向:农业农村政策;; 段晋苑,中共农业农村部党校乡村振兴研究中心副研究员,研究方向:区域经济。;
基金： 国家社会科学基金一般项目“供给侧结构性改革中农地流转的政府行为与政策优化研究”(17BZZ026)部分阶段性研究成果;
来源：经济问题2019年12期