摘 要：在中央“占补平衡”和“增减挂钩”的要求下，通过整理、置换、征收等宅基地流转方式已经成为地方政府获得新增城市土地或建设用地指标的主要方式。学术界对以地方政府为主要推动者的宅基地流转进行了深入研究。关于宅基地流转问题的研究主要集中在宅基地管理、使用、流通中存在的问题，农户宅基地流转、退出意愿，土地增值收益分配，农户的福利变化以及政策建议等方面。

宅基地约占农村建设用地的70%左右，在中央对农用地实行严格保护的约束下，向农村宅基地要城市建设用地成为地方政府的现实选择。从21世纪初开始，为了增加城市建设用地，全国各地普遍出现了宅基地整理、征收、置换和宅基地整理后形成的指标流转的做法。学术界对这一经济现象以及由此引发的问题进行了广泛、深入研究。

一、宅基地管理、使用和流转中存在的问题

宅基地无偿获得的制度安排造成了宅基地申请的数量远超实际需求，一户多宅和面积超标的情况相当普遍。宅基地宅基无偿获得和无限期使用制度造成了宅基地失控，大量占用农田，村镇规划管理混乱[1]15-17，也出现了宅基地分配不均、纠纷多、处理难等问题[2]。宅基地用地分散、一户多宅、面积严重超标、房屋空置现象突出，拆旧难度大[3,4]。同时，农村普遍存在住宅建筑层次低、土地集约利用程度低、用地浪费严重等问题，直接影响了土地的利用效率，削弱了国家对土地的管理，不利于维护集体土地所有权[5,6,7]。另外一个后果是农民投资建房热情持续上升，住房消费过高，消费结构不合理，出现住房投资挤占生产性投资的情况[6]42-45。随着我国城市化进程的快速推进，大批农民进入城市，在很多传统农业生产区出现了农村居民迅速减少的情况，宅基地闲置的比例上升，“空心村”大量出现，而这些闲置的宅基地又难以收回，也难以复垦为耕地，造成土地资源浪费[7]。城市化过程中，农村宅基地数量应当相应减少，至少不应当增加，但是由于宅基地的无偿获得和无偿使用制度，在我国反而出现了农村人口减少和宅基地用地面积扩大的反常情况[8]5-9。

宅基地审批、管理中也存在分配不公、管理混乱和腐败等情况。农村部分土地的用途没有严格界定，造成村集体可以较易将其他土地用作宅基地[9]18-20。为了保证农民土地权益，21世纪初全国开始对宅基地进行确权颁证工作，但出现了初始登记发证工作进展缓慢，一些政策性问题突出的情况[10]38-39。农民获得宅基地主要依据村干部的批准，而分配过程中会遇到地块优劣、位置、面积等问题，由于缺乏必要的制度约束，难免出现不正之风，进而引发各种矛盾和纠纷[6]42-45。

实际调研数据也说明宅基地无偿获得、无限期使用制度带来了一系列问题。于华江和王瑾通过调研的方式得出宅基地管理中存在的问题，主要是宅基地审批缺乏公示公告，村民知情度低，宅基地使用权证发放不规范，宅基地面积普遍超标，行政审批自由裁量权过大，还存在执法不严、违法不究和监督不力的情况[11]。有研究用北京宅基地调研的数据说明农村存在居民点用地总量大、人均超标严重，宅院散乱，空闲地多，用地浪费严重的问题，而最突出的问题是将集体土地违法违规用于城市开发[12]。宋伟等分析1996—2005年统计数据得出，农户规模的小型化和农村住宅形式的日益楼房化是造成户均宅基地面积减少和农村宅基地容积率增加的主要原因，并且通过数据说明我国普遍存在户均宅基地超标现象且超标幅度大，宅基地闲置、一户多宅和户宅基地实际使用面积过大是主要问题[13]。

限制宅基地流转的制度安排对农民利益、宅基地管理和土地资源配置效率产生了诸多负面影响。限制农村建设用地入市和政府垄断城市建设用地一级市场的制度增加了搜寻、谈判、履约和监督的成本，抑制了非农建设用地市场供给和需求，导致市场失灵[14]。由于宅基地产权的不完全性，与国家相比农民处于不平等的契约地位和拥有不对等的讨价还价能力。包括小产权房在内的宅基地“入市”的实践探索体现了民间利益的自发诉求[15]。农民有变现宅基地财产权利的需求，对宅基地流转的限制会催生宅基地的地下买卖，由于缺乏明确的法律依据，交易的风险较高，购买方将面临“敲竹杠”的风险[16,17,18]。隐形土地市场的存在导致集体资产流失，空闲宅基地难于管理，宅基地连同房屋出租的现象尤为普遍，使得城市周边尤其是大城市周边人口过度集聚[19]288-290。农民自发的宅基地交易已促成城乡分割的非农建设用地市场结构[20]。由于宅基地流转的限制，宅基地的非商品化、非资本化和非市场化造成农民财产利益损失[8]5-9。又因为对宅基地流转限制的制度安排降低了市场需求，使“小产权房”的市场价值大幅低于周边城市住宅，宅基地产权的限制性规定使“小产权”性质的新聚居区成为一种禁锢农民的形式[21]。宅基地使用权流转限制将农民紧紧捆绑在土地上，农民普遍不愿改变身份，也很少有举家迁移的，在农村建房再返回城市工作，农村房屋基本处于闲置状态，置换、复垦、整理等政策配套不健全也导致农民完全丧失退出宅基地的动力[22,23]。

二、各地改革探索

21世纪初，全国各地出现了多种宅地基置换、整理、征收等流转方式，代表性的有浙江的“两分两换”、天津的“宅基地换房”、上海的“宅基地整理”、深圳的“宅基地入股”、重庆的“地票”以及其他地区的“新型农村社区”等。综观这些宅基地流转方式，实质上可以划分为三种主要模式：第一种模式是宅基地置换和征收，主要是将分散的宅基地进行直接征用或复垦为农用地，补偿的方式是农民依据宅基地面积置换成新型社区或者小城镇的住宅，地方政府也可以用现金的方式对农民给予补偿；第二种是通过宅基地入股的方式获得土地增值收益，这种模式只在很少的地区实行，不具有普遍性；第三种是重庆的“地票”模式，农民将宅基地复垦为农用地，经验收合格后形成“地票”，“地票”可以在交易所进行交易，其实质就是建设用地指标在更广的范围流通，并用指标收益对农民宅基地退出给予补偿。

（一）宅基地置换和征收模式

置换和征收模式是全国各地普遍采用的宅基地流转方式，比较典型的有天津“宅基地换房”、浙江“两分两换”、上海“宅基地整理”。宅基地置换是指农民以“三地”（承包地、宅基地和自留地）换取具有商品属性的城镇公寓和城镇保险。进行宅基地置换的地区需要具备两个条件：一是拥有投入所需的大量资金，能提供充分的就业机会，确保失地农民就业；二是宅基地置换须在法规允许的框架内进行[24]。这种模式更适合于城乡结合部和近郊地区，不适合边远地区[25]。影响该模式能否成功的主要因素还有是否兼顾农民的利益，能否形成以工促农的持续发展机制，政府能否有相应的财政实力和运营管理水平[26]。由于制度约束导致村集体对宅基地置换供应不足，而地方政府能够获得大部分土地增值收益，有推动宅基地置换的强烈动机，因此应当建立置换过程中的利益表达机制、利益分配机制和制衡机制[27]。在宅基地置换和征收的实际操作过程中还存在诸多问题：行政力量过于强大，农民只是条件的接受者，利益受到损害；相关法律、法规缺失保障性不足；没有形成市场定价，不能反映宅基地的价值；地方官员为了追求政绩，盲目加大宅基地置换和征收数量；缺乏投入资金与置换出的土地绝大部分没有开发利用并存；置换和征收之前没有考虑农民的选择自由，之后没有充分考虑农民的就业和社会保障[28]；出现农民“被上楼”，农民生活质量下降等农民权益受损的情况[29,30]。

还有研究通过调研和实证分析得出，在宅基地整治中，村集体、农民和地方政府存在以土地发展权价值争夺为核心的利益冲突，其根源则是集体土地产权制度安排与治理结构的内在缺陷[31]。在农民被排除于金融市场和土地市场之外的情况下，地方政府会利用自身优势条件压低宅基地补偿价格，农民利益受到侵害，农民上楼后会出现生活成本大幅上升的情况[32]。

在对各地宅基地置换实践的研究中，天津的“宅基地换房”成为研究的重点。天津“宅基地换房”的做法是农民按照规定的标准以宅基地（包括村庄用地）无偿置换小城镇住房，地方政府对农民腾出的宅基地（包括村庄用地）进行复耕，一部分用于偿还城镇住房占用的建设用地，另一部分节省的土地经过整理后转化为城市建设用地，拍卖后为小城镇建设提供资金，还有一部分作为区内经济社会建设的储备用地[33]。有研究认为天津“宅基地换房”模式改善了农民生活，提高了农民财产性收入，提高了土地利用效率，有效降低了交易成本，保护了农民的利益，在城郊结合部有一定的推广意义[34,35]。天津“宅基地换房”中存在的问题主要是农民一直处在被动地位，置换方法不公平，置换比例较低，搬入新居后生活就业问题较多[36]。周京奎等通过对天津华明镇“宅基地换房”情况的调研得出，农民居住环境、保障体系有所完善，但没有持续的保障措施，致使农民对“宅基地换房”政策同意但不满意[37]。马林靖等通过对天津4个“宅基地换房”试点地区调研得出，换房后农民收入有所增加但消费增加更快，并且没有工作的劳动力显著增加。他们认为，一次性货币补偿过多或提供的失业保障过多，都会降低换房后农民的就业意愿，政府提供有效的就业服务则可促进农民就业[38]。天津“宅基地换房”还需要做好为失地农民创造更多的就业条件，为继续从事农业生产经营的农民提供所需土地，加强入驻企业管理保障农民权益，加强村民生活指导，加强农村民主监督体制建设[39]。从宅基地估值角度出发，有研究以天津市华明镇的“宅基地换房”项目为案例，对宅基地土地增值进行了估算，得出的结论是通过招拍挂方式用于居住用途土地的增值最高[40]。

还有一些文献是对浙江“两分两换”和上海“宅基地整理”进行的研究。浙江嘉兴的“两分两换”是将承包地和宅基地分开、拆迁和征地分开，用土地承包经营权换取社保，用宅基地换取城镇住房[41]。“两分两换”有利于增加城市的发展空间，有利于推进统筹城乡发展，有利于集约利用农村土地，有利于提高农业规模经营，有利于改善农村居民的居住环境[42]。实行“两分两换”的基本条件是地方政府要拥有雄厚的财力，当地土地价格上涨，能够为农民提供更多的非农就业机会[43]。“两分两换”在实施过程中还存在一些问题和困难，如所需的资金难以解决，土地流转中存在制度性制约、保障性制约和服务型制约，社会保障水平低很难保证居民的日常生活需要等[44]。在具体运作中，“两分两换”还存在补偿标准偏低，土地经营权置换的社会保障水平也很低，农民权益受到侵害等情况[45]。浙江嘉兴“两分两换”的制约因素主要是缺乏龙头企业、专业合作社，难以获得外部资金，土地承包权置换社保的财政压力大；土地利用总体规划限制了要调整的基本农田和耕地面积的范围；由于受到增减挂钩周转指标的影响，资金平衡压力大[46]。在政府强势而农民弱势的情况下，嘉兴这种土地流转极易演化为政府谋取利益的工具[47]。也有研究通过数据计算得出，“两分两换”使得农户、企业和地方政府的收益都增加了，是一种帕累托改进[48]。农民意愿是影响“两分两换”绩效的主要因素。农民在宅基地和农地流转意愿都高的情况下，制度创新的绩效最高；农民在宅基地流转意愿高、农地流转意愿不高和宅基地流转意愿低、农地流转意愿高的情况下，制度创新的绩效无显著差别；农民在宅基地和农地流转意愿都不高的情况下，制度创新的绩效最差[49]。还有的研究从行为特征入手对地方政府、普通农户、农业规模经营主体和农村集体经济组织进行了分析，地方政府的主要特点是逐利性，农户的主要特点是被动性、“羊群行为”和容易被行政力量强制，农业规模经营主体则主要是经济利益和服务的需求，农村集体经济组织存在侵害农民利益、土地非法非农化和决策不确定性大等特点[50]。

上海郊区宅基地整理在盘活存量土地、改善农民生活、优化郊区建设用地布局等方面取得了成绩，但存在政策优惠资金返还困难、部分试点地区出现空置房、有些新区选址缺乏区位优势、农民利益受到侵害等问题[51]。上海宅基地置换多出现于经济较发达、工业化程度较高的近郊地区，村庄归并模式多出现于经济欠发达、工业化程度较低的远郊地区。对上海宅基地置换效果的影响因素进行分析可知，职业培训、受教育程度、征求意见、安置房面积、政策感知、社会保障、原家庭年总收入、区位交通8个因素均与置换效果呈正相关关系[52]。

（二）宅基地入股模式和重庆“地票”模式

深圳市宅基地入股模式是村民以其宅基地入股，宅基地改造完成农民可以获得新的住宅，也可以按照相应的规则获得一定面积的商业物业，项目的其余收益按项目持股比例进行分配。这种方式通常仅适用于城中村和城市近郊宅基地，对绝大多数远郊宅基地尤其是复耕的宅基地并不适用[53]。这种方式能够使农民分享到工业化和城市化的成果，对农民的利益起到了较好的保护作用[54]151-155。存在的潜在问题是宅基地作价入股无法可依，宅基地的价值容易被低估，房屋产权登记无法解决，股份制运行风险较大，收益不确定[55]。

2008年12月1日实施的《重庆农村土地交易所管理暂行办法》标志着“地票”交易模式的诞生。“地票”交易包括以下几个部分：农民将宅基地复垦为耕地并经验收合格后产生等面积的建设用地指标；众多指标在交易所被打包组合成“地票”进行公开交易；开发者通过竞标购入“地票”；政府将开发者所选耕地征收并转为城镇建设用地；对该城市建设用地实行招拍挂完成“地票”落地；该开发者如果没有获得该块土地，“地票”要原价转给竞标成功者；“地票”购入款可以冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。

“地票”作为一种新兴的宅基地流转方式和增加城市建设用地指标的方式受到学术界高度关注。“地票”交易使农民、开发者、政府都获益，是一种帕累托改进，但在实际操作中可以利用打包组合方式来操纵指标选择权价格，农户数量众多存在搭便车效应，而开发商属于小集团，操纵“地票”价格的激励更为充分[56]。“地票”的产生需要经过村委会审批并由开发公司进行复垦，会出现寻租行为和农民利益受损的情况。地方政府的三重身份（复垦耕地质量验收者、复垦成本的支付者和指标的受益者）将难以保证复垦耕地的质量。“地票”交易还面临指标的“落地困境”与“供给困境”[57]。“地票”制度设计中忽视了用地额度的市场价值，不能保证土地使用效率的最大化和“地票”生产成本的最小化。保障农民的自主选择权是保障农民利益的核心，与地方政府“地票”提成无关[58]。有研究从发展权转移角度分析认为，“地票”交易实质上是一种跨区补偿，农村土地发展权补偿价格是土地发展权的转移价格，“地票”价格尚不能完全显化土地发展权转移价值，而征地补偿价格更是远低于土地出让价格[59]。从实际情况看，农民从“地票”中获得的收益有限[60]。实证研究的结果显示，农民在土地非农化中获益比例低于20%，各级政府是收益的主要获得者[61]。农民获益比例低的主要原因是退地补偿偏低，次要原因是复垦成本偏高，区位条件好的地区农民退地比较收益损失更大[62]。还有研究是通过土地竞拍模型得出，“地票”的最优投入比例与选择权收益、成功拍得土地的概率正相关，与固定成本、土地出让金、市场利率负相关[63]。“地票”交易的空间分布也是一个研究视角。“地票”交易规模的空间集聚效应明显，与重庆市“一圈两翼”主体功能分区高度吻合，短期内助推了重庆市主体功能分区的实现和发展，但也要防止为了短期利益过度出让农村建设用地指标，造成区域发展失衡[64]。

（三）不同模式间的对比

对于各种模式之间的对比是研究的重点之一，但由于对模式的分类不同，研究的侧重点也不同。肖碧林等将宅基地置换分为四种模式：城乡统筹模式、城中村和园区村改造模式、宅基地整理模式和增减挂钩模式。这四种模式都是由政府主导自上而下推动，差别主要体现在拆迁补偿水平和集中居住标准上。存在的问题主要是政府获得了主要收益，农民只获得少量补偿，未充分尊重农民意愿和保障其长远利益，复垦耕地质量偏低，难以做到占补平衡[65]。蔡国立和徐小峰认为，上海宅基地置换存在政府财政负担较重，农民生活成本增加，复垦成本高，缺乏积极性的问题。而浙江嘉兴的“两分两换”模式则合理评估宅基地、房屋和其他地上附属物的价格，防止出现评估价过低的情况。天津的“宅基地换房”模式复垦土地归农民，留给农民较大的自由空间，要实现项目运作的资金平衡保障宅基地换房顺利进行，解决农民就业和生活成本提高的问题。“转权让利”与现有法律相一致，“保权让利”与现有法律存在冲突，“转权让利”增加了政府的负担，对土地流转有抑制作用，“保权让利”实现了城乡统一的土地市场，有利于土地资源配置，但冲击了国有土地市场。“地票”交易模式通过用地指标远距离、大范围的置换，实现了更大范围的“占补平衡”和“增减挂钩”模式；宅基地收储模式需要地方政府有足够的财力支持[66]。黄晶晶等比较了重庆“地票”和“增减挂钩”模式，两者的区别在于“增减挂钩”对于耕地是“先占后补”，而“地票”是“先补后占”，与“增减挂钩”相比“地票”对耕地的保护力度更大、效果更好；“增减挂钩”的指标只能在项目区范围内，不能突破项目区，“地票”指标能够大范围、远距离的置换；“增减挂钩”的收益在农民、集体组织和当地政府之间分配，“地票”收益主要是在农民和农村集体组织之间分配[67]。上官彩霞等认为，不同置换模式的影响因素在于区域土地稀缺程度、非农就业机会、农地流转稳定程度和农村社会保障稳定程度[68]。冯蓉晔从产生背景、运行路径、补偿方式、资金来源以及优缺点等方面对天津“宅基地换房”、浙江“两分两换”、重庆“地票”模式进行了对比，并给出了各类模式的适用范围[69]。魏后凯、刘同山比较了宅基地换房、宅基地收储和市场化交易三种退出方式，认为市场化交易能够更好地体现出土地价值，农民会获得更高收益，而宅基地换房实质上是拆迁安置，存在与民争利的嫌疑[70]。张梦琳考察了农民自发流转和“宅基地换房”“指标捆绑挂钩”“地票”交易，认为其内在动力是经济主体寻求土地报酬最大化或重新调整土地收益分配格局[71]。

有些研究依照所要研究的问题采取了不同的分类标准。按补偿方式不同可分为实物补偿、现金补偿和股权补偿，其好处在于增加了农民获得财产性收益的渠道，有利于提高农民住房质量和土地集约化利用效率，遏制了农村闲置宅基地增加的趋势。但其事实上突破了以保障为初衷的制度设计安排，经济发达是改革能够推进的重要原因，落后地区难以效仿[72]。从宅基地的权属变化和利益让度角度看，“转权让利”是国家征收方式，“保权分利”是在不改变产权性质的情况下政府参与土地收益分配，“保权保利”是国家不参与土地收益分配，只有“保权保利”最能保证农民的利益[73]。依照政府和市场在宅基地流转中发挥的作用不同，可分为政府主导、市场主导、政府中介以及介于中间的类型。政府充当中介实行的宅基地回购和对宅基地自由流转的限制，不符合宅基地流转的现实需求，很难大规模推广；政府主导的宅基地整理，有利于改善农民生产生活条件，提高土地集约化利用程度，但容易出现农民、村集体和政府之间利益分配不均的情况；土地合作社模式可以保障集体经济组织和农民获得较稳定的土地收益，但是容易出现管理不到位、收益分配不合理的情况[74]。也有不同的研究结论，认为国家征地剥夺了农民的选择权和谈判权，地方政府获得了最大利益，但农民利益严重受损；分散交易需要承担交易成本，会造成农民利益和全社会利益的损失；政府承担中介职能，既降低交易成本、减少了机会主义行为，又能够提高农民谈判能力，保障农民的利益[75]。在市场主导流转模式中，政府更多发挥的是管理和服务功能，是未来的发展方向[76]。经济是否发达、集体经济组织是否健全也是一个比较各种流转模式的选择标准。在经济发达、集体经济组织健全的情况下，集体推动宅基地流转最有利于保障农民利益，具备条件的地区仍可选择政府主导或农民自发模式，但需要提高拆迁补偿标准或规范隐形流转，最终增加农民收益的有效路径则是实行宅基地自由流转[77]。各种模式之间也具有一致性，其核心就是建设用地指标的稀缺性。在城乡建设用地增减平衡制度下，从“宅基地换房”“挂钩”项目到“地票”交易所的演进路径，都是为了寻求更多的建设用地指标，“地票”交易所的功能在于增加了指标的挂钩范围和交易范围[78]。

三、宅基地流转、退出意愿

宅基地流转、退出意愿是近些年的一个研究热点，在研究方法上除了少数采用描述性统计之外，基本都采用计量方法，其中有Probit模型、Logit模型、Ordered Logit模型、二元Logistic模型、Spearman相关分析、多元排序选择模型、联立方程组等。早期研究主要集中在对宅基地流转和退出影响因素的分析，一般使用的影响因素主要有年龄、文化程度、家庭人口数量、参与社会保障、宅基地数量、人均居住面积、宅基地离中心城镇的距离、收入水平、兼业程度、非农收入比重等。随着研究的深入，研究者开始将农民对政策的知情情况、补偿情况、对宅基地产权的认知、确权办证、私人信息、公共信息及其他一些认知因素加入其中。近几年开始侧重比较研究，农民工代际之间的比较、经济发展水平不同地区的比较、近郊和远郊的比较、是否愿意进城落户等成为研究的重点（见表1）。

表1 宅基地流转、退出意愿影响因素

还有研究将置换、流转的意愿细化到各种安置、补偿模式选择、退出意愿和行为之间的差异、抗风险能力对退出意愿的影响等方面。龙开胜等对全国9省551份问卷分析得出，年老的农民和主要从事非农产业的农民接受无偿收回的意愿高，农民拥有宅基地处数越多，接受有偿收回方式的意愿越高，受教育程度高和对宅基地管理制度了解较多的农民更倾向于接受无偿收回和撤并方式，东部地区农民更愿意接受流转方式，中部地区农民更愿意接受撤并和有偿收回方式，郊区农民更愿意接受流转和撤并方式[116]。彭长生对安徽省6县444户农户的问卷调查显示，健康状况越差、承包地数量越多、距离镇政府越远、参加养老保险、在城镇中拥有住房的农民越偏好于县城或集镇的住房安置方案，在省外工作、年龄越大、收入水平越高、从事非农产业的农民越偏好就近住房安置方案[117]。朱新华和陆思璇对江苏和安徽的1094户农户问卷调研得出，农户的风险认知、抗险能力对其宅基地退出意愿有显著影响，农户抗险能力与退出意愿之间存在非常明显的倒U形特点[118]。万亚胜等认为，退出意愿是农户处于理想状态下的选择，其影响因子为行为态度、主观规范和知觉行为控制，退出行为是农户处于现实状态下的选择，其影响因子为主观规范和知觉行为控制[119]。

四、福利变化

农民的宅地基被置换或征收后，地方政府通常会建设集中的社区用于农民居住，故流转后的福利变化就成为一个重要的研究领域。研究方法主要有两种，一种是采用对比分析或描述性分析的方法，另一种是依据Amartya Sen的理论，通过调研的方式来确定农户各项福利水平变化和总体福利水平变化。对比分析或描述性分析方法在引导农户集中居住过程中存在片面扩大建设用地来源的倾向，对农户的房产和宅基地补偿不到位，城乡规划不能实现有效对接，缺乏足够的资金支持，一些地区存在村庄撤并力度过大等问题[120]。郑风田和傅晋华指出，通过集中居住，地方政府既可以赚取高额的土地收益，又可以获得政绩，很快演变成地方政府强制推动的“政府工程”，但存在不尊重农民意愿强制推行，房屋宅基地补偿低、补偿款不到位，脱离农村经济发展阶段，导致农民“上楼致贫”等问题[121]。上官彩霞等使用结构方程模型，对江苏省“万顷良田建设”项目区参与置换宅基地模式、置换小产权房模式、置换商品房模式的农户福利变化情况进行分析，认为置换宅基地模式对家庭经济状况的影响较小；置换小产权房模式的农地处置方式和置换房屋套数会影响农民福利；置换商品房模式下农地及房产置换状况较好，提高了农民福利，但降低了家庭经济和居住面积两方面的福利。三种模式下农民的知情权、参与权和谈判权均没有得到有效保障[122]。易小燕等运用双重倍差模型分析江苏省泗洪县土地整理政策试点区和非试点区农民集中居住前后生活支出状况，认为集中居住显著增加了农户的生活成本[123]。

五、改革建议

（一）管理制度改革

余国扬、张双喜、白景坤认为，要加强宅基地登记工作，明细宅基地产权，制定宅基地面积统一标准，实行一户一宅，进行宅基地总量控制，不新增宅基地面积，试行宅基地流转[134]。盛荣和许惠渊的改革方案认为，农户拥有宅基地使用权，所有权归国家，由乡镇政府代为管理；宅基地可以继承，新增人口不再无偿获得宅基地；对超标宅基地实行超标收费制和累进收费制；宅基地使用权出让费由乡镇政府和村集体按比例收取；进城农民可以出售自己的宅基地[17]。谌种华提出，各级地方政府要明确农村集体土地的权属关系，开展农村房地产产权产籍普查，建立更加严格的用地审批制度和土地监管体系，鼓励农民建房少占耕地[9]18-20。

一部分学者认为应当取消宅基地无偿获得的分配制度，取而代之的是宅基地的有偿获得和使用。高波认为，对宅地实行有偿使用，征收合理的宅基地使用费，地租、地价机制是宅基地有偿使用制度运行的必要条件[1]15-17,[135]。赵之枫认为实施宅基地有偿使用制度是将农村隐性土地市场引导为公开化和规范化的正规市场[6]42-45。郭青霞和张前进认为，应当建立农村宅基地市场，首先对参与流转和新增的宅基地采取市场化管理，然后对所有宅基地实行有偿使用制度[19]288-290。刘守英认为应设定一个时间节点，在此之前集体成员均等的获得一块宅基地，在此之后新成员或新立户则采取有偿方式取得宅基地。在经济发达地区，事实上已经不实行宅基地福利分配制度，宅基地对外出租、转让收益应在集体成员之间分配，纯农业地区和欠发达地区可先放开村内及村际宅基地交易，限于农民之间的出租和转让[136]。

表2 农户宅基地征收、置换、流转、集中居住后的福利变化

宅基地管理制度中还应建立完善、配套的退出机制。汪庆认为，对于宅基地复垦为农地，应从法律上确保复垦者的利益，并兼顾国家和集体利益，按“谁复垦、谁受益”的原则，在国家、集体和复垦者之间合理分配土地收益[137]。欧阳安蛟等给出的思路是建立促进农户主动退出宅基地的激励机制和约束机制。引力机制是通过利益补偿的方式引导农户自愿放弃宅基地申请及腾退现有宅基地，压力机制是建立宅基地有偿使用制度、增加保有环节的税费负担，增加多持有和闲置宅基地的成本促使其腾退。推力机制是政府或集体主导宅基地整理、置换、复垦，推动农户退出宅基地[23]。张秀智和丁锐通过调研欠发达地区和偏远地区宅基地退出情况认为，政府投资和推进是宅基地退出的主要影响因素，政府应当考虑的是重点和次序，将宅基地的实际利用收益转化为土地收益，引导农户就业模式变化有利于推进宅基地退出，推进土地承包权流转有利于宅基地退出[138]。

（二）建立宅基地内部流通市场

建立宅基地内部流通市场是指在不突破宅基地必须经过地方政府征收才能转化为城市建设用地的限制，不突破将宅基地出售给城市居民的限制情况下建立宅基地流转市场。童亿勤认为，应当实行宅基地的单向流转，即通过流转的方式使零散的宅基地向建制镇、中心镇和城市集中，起到降低政府安置成本和集约利用农村建设用地的作用[139]。孟祥仲和辛宝海认为，农村建设用地不能大规模流转时农户不会放弃宅基地的使用权，即使荒废也不会流转。将宅基地的使用权落实给农户，农户为了提高自己的收益会使部分荒废的宅基地在村庄范围内实现流转，从而提高土地的利用效率[140]。赵树枫认为农民可以对宅基地买卖、租赁、抵押，与国有和城市居民所有房产平等交易，但其所有权仍然属于集体，本集体以外的人购买农民住宅要限于自用，并交纳宅基地使用费，政府可以对农村房地产交易中的级差收益征税[141]。韩康和肖钢给出的方案是，发达地区和大城市城郊地区可以允许宅基地在区域内流转，欠发达地区和城市远郊地区，地方政府可以对宅基地进行整体规划和集中改造[8]5-9。陈小君和蒋省三也认为应当实行渐进式的改革方式，可先放开宅基地使用权不得用于经营性用途，但是要规定不得用于商业性开发建房[142]。

（三）建立开放的宅基地流通市场

建立开放的宅基地流通市场，是指破除对宅基地转化为城市建设用地的地方政府垄断征收权，宅基地可以向任何经济主体自由出售，这种观点得到了绝大多数学者的支持。蒋省三、刘守英认为，应当建立城乡统一的土地市场，政府不应当以土地出让金的方式获得收入，而应采用税收的方式[143]。蔡继明认为国有化流转模式弱化了集体组织的经济权利，提高了农民的收益，集体组织主导的流转强化了集体组织的经济地位，但农民获益较低，农民个人的流转弱化了集体组织的权益，虽然农民获益最高但缺乏法律和政策的保护[144]。张建华认为政府应当取消限制宅基地流转的相关规定，允许宅基地及地上房屋与城市商品房、房改房一样合法上市转让，并做好相应的配套改革；实行购买对象放开、购买区域放开、购买价格放开；鼓励农民向中心村、镇集中；规定使用年限、规范购买者建房行为[145]。魏西云和唐健认为，应允许城镇居民购买农村宅基地，流转收益即绝对地租应归集体土地所有者，国家应以税收形式分享土地级差收益[10]38-39。金晓月认为应当建立农村宅基地一级市场，建立宅基地有偿使用制度和收购储备制度，还应建立农村宅基地二级市场，规范隐形市场，允许集体内部、集体之间以及城镇居民与集体之间的宅基地流转[146]。宋宗宇和王热认为，不用担心宅基地自由流转后会出现占用耕地、农民流离失所和冲击国有土地市场的情况，允许宅基地交易是农民的利益诉求，关键问题是如何对农村宅基地交易中的利益进行合理分配，使农民在交易中获得尽可能多的利益[147]。梁亚荣等认为，通过无偿取得还是出让取得的宅基地使用权都已经与成员福利无关，是纯粹的财产权利，都可以自由流转。关于收益分配，无偿取得的宅基地村集体可以分享一部分收益，分享比例应当由村集体共同决定，国家则以税收的方式参与收益分配[54]151-155。

（四）反对放开宅基地流转限制

有少部分学者不支持放开宅基流转的限制，认为应当维持现有宅基地管制制度。陈柏峰认为，宅基地对农民起到社会保障的作用，如果允许自由交易，农民利益必定受损，而获利的将是各类社会强势群体。宅基地自由交易后还会破坏村庄伦理，加剧村庄内部的不平等[148]。孟勤国认为农村宅基地不得交易是农村宅基地分配制度的有机组成部分，是保障农民基本生存权利的重要制度，开禁或变相开禁农村宅基地交易只符合强势群体的利益，不具有正当性和公平性，农民是弱势群体在宅基地交易中不能够获益，反而会蒙受损失[149]。丁晶认为，在我国宅基地使用权登记制度、监管制度不完善不成熟和评估机制缺失的情况下，如果允许宅基地使用权自由流转，会造成土地交易市场秩序混乱，并危及广大农民的居住权。他还认为使用权自由流转后，农民即进不了城市也回不到农村，会出现大量侵占农田的情况，也会对社会稳定造成不利影响[150]。刘锐从国家战略和农民福利的角度考察，认为我国当前农村宅基地制度总体合理，但需要不断完善和健全[151]。刘升认为“资本下乡”进入宅基地领域会与地方政府勾结，会出现农民利益受损的情况，应当坚持现有的农村宅基地制度，让农村承担国家发展的稳定器和蓄水池功能[152]。

中国幅员辽阔，存在显著的城乡差异和地区差异，这种巨大的差异性需要研究者从具体实践中发现问题、分析问题、解决问题。宅基地制度改革会为相关研究提供更多的研究主题和素材。从2015年开始，中央在33个县（市、区）开展了农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，试点已经取得了一些成绩，但宅基地制度改革试点并未突破原有的制度框架，虽然在宅基地征收、置换和集中居住后农户状况和福利变化领域已经有相关的研究成果，但样本的时间长度还相对较短，尚缺乏长期跟踪的研究成果。宅基地制度改革还在探索和推进中，学者们对宅基地征收、置换后农户状况和福利等的跟踪研究会进一步深入。

作者：孙秋鹏 中国社会科学院马克思主义研究院—海南热带海洋学院理论创新基地

基金： 教育部人文社会科学一般项目“二元经济条件下的要素收入分配、经济增长与对外贸易失衡研究”(项目编号：17YJA790034); 北京高校中国特色社会主义理论研究协同创新中心项目(中国政法大学);

来源：西北民族大学学报(哲学社会科学版)2020年01期