摘 要：农民教育培训机构是新型农民培训体系重要和基础的环节,完善和提升农民培训质量,必然要加强和改进农民培训机构,调研组通过走访浙江省X县和Y县的农民培训管理部门和培训机构负责人,分别对农民培训的机构类型、资金来源、师资组成、课程形式、培训时间等方面进行了深入访谈,对两县农民培训机构现状进行了比较,就目前存在的问题进行了分析,就培训机构的资金投入、基地建设、师资队伍、前期调研和激励机制等方面提出了加强和完善农民培训机构建设的对策和措施。
虽然中国城镇化速度在加快,但是中国农民仍是一个庞大的群体, 且普遍存在的技能素质低、老龄化严重阻碍了农业现代化进程。 随着中国农村劳动力特别是青壮年劳动力持续大量转移,农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化趋势日益明显,农村新生劳动力离农意愿强烈和务农经历缺失加剧,农业后继乏人,“谁来种地”、“地如何种” 已成为现实而紧迫的重大问题［1］。 因此大力培育以农业为职业、具有一定专业技能、收入主要来自农业的新型职业农民,是培养和稳定现代农业生产经营者队伍的必经之路［2］。 开展新型农民培训,也是落实科学发展观的内在要求,是建设社会主义新农村的迫切要求［3］。 新型职业农民作为新型生产经营主体和现代农业从业者,是构建新型农业经营体系的基本细胞,是发展现代农业的基本支撑,是推动城乡发展一体化的基本力量。 加强农民教育培训,是把农民培养成为与发展现代农业相适应的结构合理、数量足、觉悟高、有文化、懂技术、会经营的新型农民,把先进的科技成果转化为现实生产力［4］。 2006 年以来,中央以“三农”为主题的中央“一号文件”就多次强调“加快发展农村社会事业,培养推进社会主义新农村建设的新型农民”。 2012 年“中央1 号文件”又提出大规模开展农村实用人才培训［5］。 因此提升和完善农民培训体系对加强当前农村工作具有深远意义,而农民培训机构是农民培训体系最重要和基础的环节。 要加强农民培训,必须先完善和改进农民培训机构,增强培训效果［6］。
1 调查对象与方法
1.1 调查对象:
1) 两个县培训机构的政府管理部门:X县和Y县农办、教育局、人力资源保障局。
2)两个县的培训机构:X县电大、X县职业培训中心、X县某职业技能培训中心、X县和Y县就业训练中心、X县3 个成校;Y县职业中专、Y县职业技校、Y县某洗衣培训机构、Y县某中心小学培训机构。
1.2 调查方法
1.2.1抽样方法
运用访谈调研法,通过方便抽样法,对两个县的培训机构和农民培训主要管理部门抽选部分公立机构、私立机构进行走访,比较两县农民培训机构异同,分析县级农民培训机构的现状和特点。
1.2.2 访谈内容
1)政府管理部门访谈主要内容:1管理的农民培训机构数量和类型。 2是否对农民培训机构进行资金投入或补助,补助方法和补助额度。 3管理部门是否建立师资库。 4如何监管培训机构的培训时间。 5如何衡量培训机构的培训效果。 6农民培训机构管理中存在的问题和改进措施。
2)培训机构访谈主要内容:1农民培训机构的类型,是属于公立机构还是私立机构。 2农民培训的资金来源,是来自政府投资、民间集资还是国外投资。 3培训机构师资的组成,是固定师资(有编制)还是聘请(无编制)教师,是否建立师资库,是否有聘请师资标准。 4各类培训的时间情况,长期还是短期。 5农民培训的类型。 6农民培训的课程情况和类型。 7农民培训机构目前存在的问题和改进措施。
1.2.3访谈分析
质性研究法,对访谈内容进行录音,文字录入成电子稿,对各部门和机构访谈存在的情况进行总结归纳并进行深入整体性探究,形成结论和理论,通过与访谈部门和机构的互动,对农民培训机构的现状、问题进行深入分析和探讨。
2 调研结果与分析
2.1 农民培训机构的类型
农民培训机构一般分为3 种, 公立培训机构、私立培训机构、非政府组织培训机构。 公立培训机构主要是农业局下设的农业推广机构、人力社保局下设的就业训练中心,以及教育局管理的职教中心(电大)、各乡镇成人文化技术学校。 私立培训机构多为民办职业技能学校。 非政府组织培训机构较少见,但X县也曾有过,比如联合国教科文组织曾在X县设立上海进城就业项目培训基地。
2.1.1 公立培训机构
1)农业广播电视学校(农广校):农业广播电视学校是借助于现代广播电视传媒对农民进行开放式农业科技教育、普及农业科技知识教育的组织形式［7］。 1980 年12 月,中央农业广播电视学校成立,并在全国各省份成立分校,目前已经形成了由中央到省(自治区、直辖市)、地(市)、县、乡的五级办学体系［8］。 农业技术推广学校在各县市下设分校,2003年中央机构编制委员会办公室批复正式加挂农业部农民科技教育培训中心,各分校也开始加挂。 有些县市农广校是培训农民的主要机构。 比如Y县,农业广播电视学校Y县分校被Y县认定为阳光工程项目之后培训基地成为主要农民培训机构。 有些地方由于教育局的职教成校承担较多,农广校往往不承担主要的农民培训工作,如X县农广校加挂X县农业科技教育培训中心之后,培训任务主要是开展中专生培训,实行双证制,即中专证、职业鉴定证;而加挂的科技教育培训中心由原农业机械化培训学院发展而来,开展拖拉机培训。
2)就业训练中心:就业训练中心由各县市人力社保局设置,其目的在于培养高技能人才,以提升岗位技能、就业技能和创业技能,同时也开展下岗失业培训, 并不是专门以培训农民技能为主的机构,但实际上也承担部分农民培训任务。
3)县级职教中心:职教中心原是20 世纪80 年代末90 年代初在河北农村教育综合改革试验创建的农村职业教育形式,被称为“河北模式”［9］。 然后被借鉴和推广到全国,作为公立的培训机构,同时也承担农民培训工作。
4)乡镇级成人文化技术学校:乡镇级成人文化技术学校在改革开放后兴起,起初是开展农民的扫盲培训,现在主要开展对农民学历和技能的培训。
2.1.2私立培训机构
私立培训机构通常由私人或公司设立,由于设立公司、企业或私人的规模和资金量的不同,通常参差不齐,有些条件较好,有些条件较差。
1) 由大型公司、 集团或企业设立的培训机构。这类培训机构依赖公司和企业的能力建立,一般具有较好的设施和条件,有些资金上也比较充裕,能承担较多指标的培训量,但是这类培训机构数量很少。
2)由私人或小微企业设立的培训机构。 这类机构中有部分条件比较简陋,资金也较缺乏,直接依赖国家农民培训经费投入来开展培训工作,有些培训机构甚至存在临时性,培训结束后直接解散。
2.2 农民培训机构的特点
农民培训机构已经形成了以公立机构培训为主,私立机构培训为辅的农民培训模式,现状如下。
2.2.1政府是农民培训的主要投资主体从走访的信息来看,农民培训基本都以政府部门推动为主,资金也主要由政府上级拨款完成。由于参加农民培训的农民普遍收入不高,且对收费培训兴趣不大,因此民间资本很难进入农民培训领域。上级政府部门推动培训工作下拨资金后,再由相关地方政府部门负责管理,培训机构进行培训。私人培训机构资金也来源于政府部门。根据2007年浙江省财政厅和浙江省农科教协调领导小组办公室《关于印发“千万农村劳动力素质培训工程”财政补助资金管理办法的通知》,X县和Y县两地被列入欠发达地区,享受一类补助标准,即人均600元,其中农业专业技能培训为人均100元。2010年后,新出台的政策《浙江省“千万农村劳动力素质培训工程”项目和资金管理办法》将补助地区分为一类和二类,各类中又设有若干档,各类各档都实行不同的财政转移支付系数,定额标准为转移就业技能培训600元/人,农业专业技能培训150元/人,普通“两创”实用人才培训1 000元/人,Y县为一类二档,系数为0.9,X县为一类三档,系数为0.8。根据《2012年农村劳动力培训阳光工程项目实施方案》,农民培训中的阳光工程则按照农业职业技能培训人均600元,农业专项技术培训中央和省各补贴100元实施。
2.2.2 公立学校是农民培训的主要机构以X县为例, 根据X县农办和X县人力社保局提供的数据,就2013 年数据显示,X县职教、成人文化技术学校、农广校、就业训练中心4 家公立机构培训人数达到9 962 人, 而私立培训机构如中南百草原、新艺、希望、上郎、科达、阳光、恒林等十几家私立培训机构培训人数只有6 248 人。 公立机构承担的培训量远高于私立机构,是因为公立机构往往设施和师资优于私立机构, 因此承担了农民培训的主要指标。 从各培训机构的培训指标组成情况看,2013 年各乡镇成校获得37%的培训指标,是所有培训机构中培训指标最多的机构,X县职院和X县就业训练中心分别获得14%和13%的指标,公立学校中X县农业科技教育培训中心培训量很少,仅占1%;私立培训中心中,教学条件较好的X县中南百草园培训公司有12%的指标,仅余35%的指标在其他7 家私立培训机构中进行分配。
Y县则更依赖公立学校完成培训,2013 年Y县总共培训农民6 990 人, 其中1 723 人由公立职业中等专业学校(职教中心)完成培训,1 900 人由农广校完成培训,两所学校占培训总数的25%和27%,超过培训人数的一半,Y县乡镇中小学、成校也培训了1 000 人左右,Y县人力社保局不参与农民培训工作,只负责技能鉴定工作(因此Y县农民培训数量少于X县)。 只有剩下不到1 / 4 的指标由私立学校完成。
2.2.3 实用人才是农民培训的主要类型目前培训机构的培训类型由领军人才、转移就业技能培训、农村“两创”实用人才培训、农民专业技能培训、农民综合素质培训等5 种培训组成。 其中转移技能培训除农办管理十万农民素质培训工程外,人力社保局管理的职业技能培训指标也一并统计入内。
从统计数据来看,X县农技实用人才即指以生产能手、能工巧匠、经营能人和乡村专业技术人员为主要对象,开展农业先进实用技术和经营管理知识短期培训,使受训农民掌握现代农业的先进技术和经营理念,提高科技素质和适应市场的能力［10］,这类培训占了培训指标数的47%;其次是转移技能培训,占23%,所谓转移技能培训是对被征地农民及其他农村富余劳动力在转移就业前进行的中、短期非农职业技能培训,使受训农民掌握转移就业必需的技能和相关知识, 并获得相应的职业资格［11］。其中领军人才因对学员的学历和能力有较高要求,因此指标数很少,只占0.4%。
Y县的农民培训类型分为农村实用人才培训、农民专业技能提升培训、农民转移就业技能培训等,其中农村实用人才培训3 530 人,所占比例最高,占去培训指标数的50% ; 农民专业技能提升培训1 950 人、农民转移就业技能培训1 510 人,分别占28%和22%(图1)。
从两县情况看,农技实用人才(农村实用人才)培训为主要培训类型,其次是转移技能培训。
2.2.4 短期培训是农民培训的主要方式根据X县农培办的相关规定,转移就业培训时间一般要求10~90 d, 具体培训时间由培训机构根据培训内容和工种确定;农村“两创”实用人才培训(两创培训)时间一般不得少于7 d(课程含理论课与实践课,理论课不少于5 个半天); 农民专业技能培训时间一般不得少于50 课时(课程含理论课与实践课,理论课不少于3 个半天);农民综合素质培训时间不少于1 天。 在社会培训中,一个课时为一到两小时,一天4 个课时, 因此农民专业技能培训时间50 课时,一般在12 天以上,而领军人才培训时间未作规定。
Y县规定基本一致, 但农民专业技能培训规定累计不少于4 天的要求明显低于X县的规定,并规定了技术培训累计不少于2 次。 两县农民培训都以短期培训为主(图2)。
农民培训时间如与当地农忙时间冲突,农民就不愿意参加培训,只有当雨天或农闲时到课率才较高,所以培训机构的时间一般安排在农闲时或者下雨天,更有一些培训是安排在夜晚来进行的。 从数据中可以看到农民培训中农村两创实用人才培训的培训时间短、人数多;转移技能培训和专业技能培训时间较长、人数低于实用人才培训;而综合素质培训(X县)是针对全县农民的思想意识和素养培训,所要求时间最短。
2.2.5 聘用是农民培训的主要师资获得方式公立培训机构只有职教中心师资,主要采用公立学校原有编制的固定师资进行培训工作,而其他培训学校只有学校管理人员固定,任课教师则完全采用聘请的方式进行培训教学。因此临时聘请教师是农民培训师资获得的主要方式,聘请的师资组成一般由相关部门的技术人员为主,但聘请哪个教师由培训机构临时决定,且聘任时间短,也不能形成教师团队。调研统计中正是因为培训机构师资聘请的临时性和不确定性,很难就师资的总体情况得出一个结论。但根据各培训机构反馈的信息, 在2013 年培训中,X县由固定教师完成培训的农民数量只占14%,其余指标数都由聘请教师完成教学。 Y县固定教师参与的培训数量占总数的25%,也就是农民培训指标所需师资大部分由临时聘任教师完成(图3)。
图3 X县、Y县固定教师和聘请教师完成指标数柱状比较
2.2.6非学历培训是农民培训课程的主要类型目前两县的农民培训课程主要包括学历培训和非学历培训两大类。 主要以非学历培训为主,学历培训非常少。 培训课程包括:第一,职业技能课程。 以农民切实的职业技能为培训内容;第二,创业课程。主要针对创业的农民,包括创业的知识、技巧等;第三,农民素质课程。 培训法律、道德、安全等方面的知识, 主要目的在于提高普通农民的综合素质;第四,实用技术课程。 实用技术课程设置根据不同地区的种植以及农民需要适时适当地开设,主要在于帮助农民解决生活、生产中的问题,提高农民解决问题的能力。
3 农民培训机构存在的问题
3.1 培训机构经费紧张、私立机构比重小
X县政府补贴每个人平均300 元的经费。 具体上,农村“两创”实用人才培训是按300 元/ 人下拨经费;农业技能培训的指标按200 元/ 人下拨培训机构经费;高技能培训指标(培养技师和高级技师)按800 元/ 人下拨经费, 由于社保局鉴定费要收取200 元,实际每人补助600 元。 职业技能培训属于转移技能培训,但是由县人力社保局管理,因此在计算经费时单列。 10 万农民培训中综合素质培训和领军人才培训因没有提供补助资金额度, 不计算在内。 根据X县农办和人力社保局提供的材料,2013年X县投入培训经费共550 万左右,计算下来人均不到300 元/ 人。 培训机构开展培训经费紧张、不足影响了开展高质量的农民培训并影响了培训成果。经费不高,也影响了培训机构设施的改善。Y县虽未直接公布培训金额,但根据政策和补助方案,该县获得的培训资金理论上有近470 万,低于X县投入的培训资金。 而根据Y县农办反映的实际情况,实际补助额度远达不到这么多。
且根据农民培训政策流程,如X县“十万农民”素质提升相关文件政策规定,培训机构需完成考核并反馈结果后才能划拨资金,所有培训支出必须先由培训机构垫付,也影响了培训机构的积极性。 特别是对于条件较差的私立培训机构,垫付金额使得农民培训开展比较艰难。 资金的紧张和滞后,使得培训过多依赖公立培训机构。 即便有不少私立培训机构参与,其培训量仍很少,造成培训质量仍很难保证。
3.2 培训机构师资不足,临时聘请比例高
调查中发现X县培训机构除职教中心外,许多培训机构只有管理人员,没有专职教师,大部分任课教师都在开课前聘请,前文研究现状中统计了两种教师完成的教学指标量的比例, 两县情况很相似。在走访X县7 家农民培训机构的过程中,其中5家农民培训机构的负责人向笔者表示该校师资不足是影响学校教学的重要因素。 聘请教师的资质要求由各培训机构自行制定,大多是从涉农部门临时抽调过来的专业技术人员和推广人员,这些农技人员固然有自己的优势,但因没有接受过专业系统教育,对农民的学习心理和行为缺乏了解,不能很好地掌握培训特点和规律, 授课方式方法呆板、传统,运用多媒体等现代技术水平有限。 私立培训机构除任课教师几乎全部聘用外,部分私立农民培训机构一旦培训任务完成,甚至学校管理人员也离校谋求其他职业的工作,连学校管理人员也不固定,因此私立培训机构中师资不足情况更为严重。
不只私立机构,连有些公立机构也聘请了大量的教师,如X县就业指导中心向笔者表示全中心只有两位管理人员,2013 年却承担了2 223 人的培训任务,任课老师全部临时聘用。 师资配备上是每门课聘请一名教师;Y县职业中等专业学校、埠头中心小学等公立机构承担的农民培训任务,也外聘了大量教师。
3.3 培训课程简单,基层机构资质差
虽然两县在农村劳动力培训上积累了一些经验,也研发了一些培训课程相关素材、资料。 但从调研情况来看,课程开发力度还远远不够,许多课程还停留在培训教师的教案和案例的理论分析上,没有走出教室,走向田间。 一些实训课也没有形成系统完整的课程体系,课程理论性和严谨性不够。 不少培训机构负责人也反映很多教师本身缺乏实践能力,导致实践课程教学力度不够。 虽然文件规定了各类培训实践课的课时,但实际上很难保证实践课的完整开展。
培训机构资源利用不充分,但由于各类培训机构分别隶属于不同的归口部门, 培训资源比较分散,培训机构参差不齐。 特别是乡镇基层培训机构普遍资质不高。
3.4 与农民需求结合不够,培训质量低
农民培训机构上报的培训内容事前调研工作较少。 很多培训机构忽视调研工作,上报的方案并不切合农民的需求。 一旦培训不能给农民带来明显效益,农民便缺乏较高积极性,造成培训工作效率低下。 走访中发现有采用提供免费午饭,发放日用品、 纪念品等多种形式来吸引农民参加培训的,使得农民培训无法显现真正的价值。
Y县农办主任表示政府在农民培训相关事项时考虑政府自身因素较多,忽略了农民的实际想法和需求。 认为请专家过来讲课能更好地帮助农民掌握农业知识,但是很多时候专家讲的内容却过于理论化,农民受文化程度的影响学不到多少知识。 同时,如今的培训大多偏重知识层面的讲授,但对于农民来说,更加需要技能方面的知识。 这也是脱离农民实际情况的一种表现。 尤其是一些非学历培训特别是乡镇培训班因为与农民需求脱离导致培训质量不高。
4 对策与建议
4.1 加大培训机构经费补贴,吸引私立机构参与
培训机构实际拥有的运作经费紧张,加上部分培训机构校舍拆迁经费支出加大,使得培训机构“心有余而力不足”,完成日常的运作外较难开展另外的活动。 因此,必须建立多元化的资金投入机制,一方面要强化政府主导的公共财政资金投入;另一方面, 也应该允许机构本身展开灵活的资金筹备渠道,结合民间集资或者国外资金,推进教育培训活动更加顺利、流畅地运行。 政府必须制定针对培训机构的优惠政策,积极吸纳社会流动资金,完善资金进入渠道,并争取培训机构能获得较大的政策、资金和技术支持,或加大政策引导(图4),使企业私立培训机构更主动地参与农民培训工作。
4.2 加强培训机构基地建设,优化配置资源
目前培训机构资源利用不够充分,重复培训、条块分割现象时有发生,要优化配置培训机构教学资源,必然要求政府部门整合培训项目,构建部门唱戏、基地搭台、共建共享、多方参与的工作格局。统筹设置培训内容,避免反复炒冷饭形式,以应对重复培训、浪费资源。
完善农民培训机构的评估考核制度,政府管理部门可以通过职业技能鉴定评价、农民反馈评价、社会评价等多种方式来考核农民培训机构,对培训指标拨款要分梯度,对职业技能鉴定通过率高、农民反馈评价好、社会反映良好的培训机构要加大指标分配量和经费补贴力度。 相反,对培训工作开展差的培训机构要降低培训指标量和培训经费补贴,直至取消培训机构培训资质(图5)。 制定培训机构之间的竞争机制,加强培训机构的比较,促进合理竞争。
图5 政府考核培训机构途径
4.3 加强培训机构师资建设,组建优势团队
首先,培训机构可以适当地培养和吸纳相关涉农专业的教师,切实解决专职教师的编制问题。 其次, 培训机构应建立良好的教师授课质量激励机制,建立一支具备教学能力,又具有实践指导能力的“双师型”教师队伍。 建立专职和兼职教师组成的教学团队, 依托农业部门的技术站或农业研究机构,吸纳农业技术人员、农业专家、具备丰富实践能力的技术能手进来。 对农民培训还要注意方式方法,要尊重农民,提高农民。
培训机构应统一建立教师备案制,建立固定和聘任教师师资库,对每位教师的单位、职称、技术特长、教学能力统一备案,资源共享。 由设立部门管理调度,培训机构根据师资库情况,向管理部门申请聘任教师,实现教师资源的使用价值最大化。 同时还应建立农民培训教师定期培训制度,对农民培训教师师资库成员进行集中培训,管理部门可聘请省内外专业领域著名学者、工程师、高级技师进行讲解,也可以聘请种植大户传授管理经验,或者设立交流论坛, 通过各种措施促进农民培训师资的提升、优化(图6)。
图6 农民培训师资建设方案
4.4 完善培训机构调研工作,实现供需对接
培训机构应实现农民培训与农民需求的无缝对接,培训机构在实施培训前需要有完善的前期调研, 针对农民目前的迫切需求有针对性地开展培训。 对已经开展过培训的项目,更需要详细调研材料。 对不同类型的农民,每期培训都要有自身的目的性和计划性。 农民的社会心理普遍关注眼前利益、切身利益,受认识上的限制影响,喜欢浅显易懂的内容。 因此在培训过程中需抓住农民培训心理,授课内容要深入浅出、理论联系实际,又能因地制宜,引导农民学用结合,要既满足农民的实际需求,又解决农民的实际问题。 此外还要跟踪农民需求,不能为培训而培训。 培训结束之后,要继续回访农民,及时调研获取农民新的培训需求,及时调整开设的培训内容,做到农民需要什么,培训就能提供什么。 此外培训机构要加强与农业科研、科技推广单位合作,发挥科研院所的科研优势,建立农民科技培训网络,针对当地农业开展科研院所的科技讲座,促进农民、企业、科研院所之间的交流。
4.5 创新培训机构培训形式,制定激励机制
培训机构培训形式不能拘泥于课堂的师讲生听,更多的可以根据学员的群体特征和培训课程的需要,开展多种形式的实训和操作授课,此外新方法、新工艺、新技术、新产品的不断涌现也对培训机构及时传授农民提出了挑战。 因此必须保证培训内容中实践课程的课时量,要让下车间、下田间成为培训常态,要让农民上课能“听得清,看得到,摸得着”;鼓励老师更新课程内容,跟进生产技术的发展,把最新的知识和技术传授给农民;鼓励教师采用手把手教学、多媒体教学、网络教学等多种教学形式与电子媒体、印刷媒体、网络媒体并重;鼓励教师多与农民互动,让农民有问题愿意找老师、找得到老师。
对农民最好的激励机制就是实现农民的需求,要跟踪农民的需求,不能培训过后就不管了,对农民在以后出现的新的培训需求信息要及时采集、分析及进行预测,组织广泛充分的调查。 从“我们要培训什么”转变为“农民要培训什么,市场要培训什么”,制定培训计划需要并不断修改完善。
5 小结
农民的素质提高不可能一蹴而就,培训效果也不可能立竿见影, 需要一个逐步改善和提高的过程,因此新型农民培训是项庞大、复杂和长期的系统工程。 其中涉及到各级政府、社会、企业、培训机构、农民等诸多构成要素。 目前农民培训机构还存在着经费紧张、师资不足、课程简单、与农民需求结合不够等诸多问题。 因此要加强和完善农民培训机构的资金投入、基地建设、师资队伍、前期调研和激励机制,促进培训机构之间的良性竞争,避免培训工作的不足或过度重复,提高政府对培训机构农民培训管理决策的民主性和有效性,优化农民培训机构的发展环境,这才是促进农民培训工作健康发展的重要措施。
原标题：浙江省农民教育培训机构的现状、问题与对策研究——以浙江省X县、Y县为例
作者：朱高风 刘剑虹 湖州师范学院高等教育研究所 湖州师范学院党委校长办公室
基金： 国家社会科学基金项目(13BGL077);
来源：湖北农业科学2015年22期