▋治国理政
政策执行效果的好坏不仅取决于政策制定与实施过程，也由政策变迁的范围和幅度所决定，即政策实施要在效率和质量间追求平衡。在深化改革转型的过程中进行一系列政策改革，这需要在政策执行的过程中不断地调适，不断地再执行、再落地。
原文：政策在执行协商中不断调适和落地
作者 | 清华大学公共管理学院副教授 赵 静
图片 |网络
在政策执行过程中有很多民主协商过程，包括多级政府的协调，以及政策执行者和目标群体之间的讨论。在这个过程中我们把很多本地化的情景信息纳入到了执行的过程之中，通过一系列的执行协商过程，我们实际上提供了从宏大的点到具体的一个落地的过程，这是民主化与科学化的一个路径保障。我们关心的问题是在这样一个复杂的协调和互动过程后，执行协商的政策效果如何。
影响整个政策执行效果的要素是多元的
以往很多研究讨论认为政策执行失败不仅是执行过程的问题，也会因为决策没有做好造成政策失败。而政策执行作为一个靠后的环节常常承担了政策失败的各类不良效果而备受诟病。事实上，影响整个政策执行效果的要素有可能并不只是政策决策和实施环节中的决策者、执行者以及目标群体等，不同类型政策的天然属性也会造成政策领域中行为主体互动过程的差异，进而影响政策的效果。
探索政策属性对实际的政策协商过程产生影响这个问题有一个前提条件，即公共政策需要在一个充满弹性、充满协商的过程中落地。同时，更重要的一个问题是如何评价政策的效果。在政策只是设定了一个方向性指标的情况下，评判政策到底有没有实现它的效果，是一个相对更困难的过程。从这一点出发，对于一个公共政策的效果而言，可能会有三种不同类型的表现，最简单的维度是一个政策提出目标提高10%，它的政策效果就很容易评判。第二是一个政策的实施有可能会引致很多外部性的出现，产生一些目标外的效果。第三是政策变迁幅度。政策执行效果还取决于政策变迁的范围和幅度，即要在效率和质量之间去追求平衡。在这个过程中有两种不同类型的公共政策实施模式：一种是质量模式，我们会把决策和执行当作两个相对独立的环节，如果政策决策的质量非常高，效果就完全取决于执行者是不是忠实的执行；另一种是效率的模式，决策质量不高但是执行推动得很快，在这个过程中效果差异就很难解释了。
我们关注在效率的模式下，尤其是在深化改革转型的过程中需要在短时间内去解决很多议题，进行一系列改革，而这些改革需要在政策执行的过程中不断地调适，不断地再执行、再落地。那么，这个模式下的政策效果该如何解释？
用政策裁量可行性和政策反馈性来衡量政策协商
现实中的大多数政策执行过程中都存在决策者、执行者和一系列的目标群体。在不同的政策领域中，目标群体的特征是不一样的。比如有些政策领域中目标群体是非常同质化的，另一些领域则是异质化的。政策执行者需要在忠实的代理人和利益的追求者之间寻求一种平衡，下级既要更好地落实上级的政策，又要修正政策跟本地不相符的部分。因此，我们使用了两个维度——政策裁量可行性和政策反馈性来衡量政策的协商。
第一个概念是政策裁量的可行性，指政策执行者在推行政策过程中面临的很多可以自由裁量的空间和事项，可以突破一些规则和范围。这样的政策领域可以裁量的空间和事项比较多，可以突破的规则和范围较多，这意味着执行者可以更大程度嵌入很多本地利益。同时，因为可以裁量的空间比较大，形成的政策备选方案个数也较多，这意味着对这个政策领域问题的潜在解很多。
第二个概念是政策反馈的可得性，指执行者获得目标群体对政策执行的反馈，并且在这个过程中跟他们去协调的可能性。如果在一类政策中，目标群体相对分散，那么执行者就很难去和每一个目标群体进行互动反馈，从而很难了解目标群体就政策问题的一些诉求。在另外一个情境下，目标群体相对集中，执行者就可以很容易进行协商，并推动政策执行问题的落实。
基于这两个维度的划分，我们将政策执行协商的情境做一个二乘二的分析，就能产生四种类型的政策结果。在此，列举两个极端情景：第一种情况，在政策裁量可行性高、政策反馈性高的情况下，政策结果是一个调适的状态，比如医改，可以不断调适政策执行过程并形成一个相对更优的解，即便决策出现了失误，因执行过程的调适，政策结果也不会过差。第二种情况是政策裁量可行性低、政策反馈性低，这意味着一旦决策出现失误，执行的协商能力又很差，那么就容易出现政策失败的情形。
当面对一个超大规模和范围的治理结构时，国家在各个领域实施改革的政策效果则更多依赖于政策执行环节。因此，观察政策领域本身的特点和政策效果之间的关系则显得尤为重要。在现实中，有可能出现很多领域中的经由政策执行协商后的政策效果非常好，而在另外一些领域中经由执行协商但最终的政策效果却不理想。由此，我们得出一个结论：政策决策者应该避免在信息分散、政策潜在解较少的政策领域过多依赖政策执行环节，而应把注意力放在如何形成一个高质量的决策上，以免出现执行失败。
（本文系作者在政治学人·圆桌论坛上的主旨发言）
文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1863期第3版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。
本期责编：宋献琪
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