工改征地需基于公共利益吗？
作者：泓睿达
来源： 泓睿达
如题，我们城市的低效工业园升级改造，简称工改，对私人和民营企业名下的工业用地实施收回是必由之路，否则难以实现连片整备，产业集聚和优质项目引入。
但凡研究土地收回，必绕不过《土地管理法》，这部法律第45条，规定为了公共利益需要，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收。第58条，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的，可以收回国有土地使用权。
把两条放在一起，有三个差别：45条对象是农村集体用地（所有权），动词是“征收”，前提是为了“公共利益”需要。58条对象是国有土地使用权，动词是“收回”，前提包含但不限于“公共利益”需要。
我简单区分一下，政府收走土地所有权，叫做征收，收走土地使用权，叫做收回。
但这不是重点，重点是征收农村集体地需要以公共利益为前提，收回国有土地使用权，是否需要以公共利益为前提？
2019版的土地管理法第58条“为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的”。如果给这句话加入一个“，”号，应该加在哪里？
应该加在“以及”的前面。因为2004版的土地管理法第58条就是分别表述的，即基于“（一）为公共利益需要使用土地的”和“（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的。”两种情况，都可以收回国有土地使用权。
而且2019版比2004版规定更灵活，旧城区改建的收回，需要为原土地使用权人重新“调整土地”，但是2019版删除了“调整”，给予适当补偿后收回就可以了，不一定进行土地调整、置换迁移。
我对工改的土地收回，有三条建议：
第一、可以基于旧城区改建收回国有土地使用权。
第二、可以基于公共利益收回国有土地使用权。
第三、可以基于公共利益征收国有土地上房屋所有权。
01 旧城区改建的收回
为什么2019版的土地管理法修改了2004版的表述，将本来的两句话合并成一句话，写成“为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的”，前面所述基于旧城改建需要，是收回土地的一种方式，但旧城改建必须遵循公共利益的原则，否则就不用加入“其他公共利益”的“其他”二字了。
两句话合并为一句话的奥妙在于，既然灵活，又严谨，这说明在以前旧城改造是不以公共利益为前提的。现在呢，既肯定旧城改建要基于公共利益，又明确旧城改建不等于只能土地变为公益性质，排斥经营性用地，只要是基于城市规划需要、共建共享、增进国民经济和社会发展的旧城改建，都可以实施。
什么叫做旧城区，旧城区是否等于中心城区？
《城乡规划法》出现一处“旧城区”表述，第31条，旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。这里把旧城区的划定范围权限交给了行政区城市。
在学界对城乡规划法第31条释义时，就指出旧城区改建的目标之一是：城市旧区一般用地功能混杂，随着城市人口聚集、经济社会发展、产业结构不断调整，对居住、公共设施用地的需求也在持续增长，使得对城市旧区进行一定的用地调整和功能置换成为一项必要工作。为此，在城市旧区的规划建设中，要结合城市新区的发展，对旧区功能逐步进行调整，将污染严重、干扰较大的工业用地，仓储用地等逐步搬迁，同时增加交通、居住、各类基础设施和公共服务设施用地，促使城市旧区的功能结构逐步完善。
另外，我在国务院网站检索到21份国务院文件和20份国务院公报，无论2013年的《国务院城镇排水与污水处理条例》，还是国务院办公厅关于批准佛山、东莞、吉林、长春等城市土地利用总体规划，“旧城区”都是与“新城区”相对应的名词，而不是将“旧城区”等同于“中心城区”。
由此可见，只要在城市行政区划范围内，城市可以自行确定旧城区的范围。
根据《中山市城市更新管理办法》和《中山市旧村庄旧城镇全面改造实施细则》，旧城镇，是指位于城镇中心区内人居环境交叉、基础设施配套不完善，土地以国家所有性质为主的城镇居民生活、生产和商贸区域。其中纳入旧城镇改造范围的，以石岐、东区、西区、南区和岐江新城规划区等为重点范围的统称中心城区，其他镇街可以划定连片改造的旧城镇范围。
因此，旧城区的范围由城市自行确定，根据土地管理法，旧城区改建属于法定的收回国有土地使用权条件。
02 公共利益的收回
同样是土地管理法第58条，基于公共利益需要，可以收回国有土地使用权。法律释义认为：为公共利益需要使用土地的，包括城市基础设施、公益事业建设，国家重点扶持的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目需要使用土地的。为公共利益需要使用土地的，不管是划拨土地还是未到期的出让土地，经过政府批准都可以行使国有土地收回权。
公共利益是否等同于公益，或者是否等同于不产生直接经济效益的城市基础设施？答案是否定的。我在中国裁判文书网找到了最高法的若干判例，尽管我国非判例法国家，但是最高法院每年发布的诉讼案件裁判要旨，对各地的法院判决产生了深远影响。
乔某诉湖南省某市行政征收及赔偿案，经过湖南某市中级人民法院初审，到湖南高院二审，再到2020年最高法再审，主要案由为乔某通过帮助一家木竹加工厂偿还信用社贷款，获得了加工厂包括土地在内的资产，并与该市自然资源局签订土地使用权出让合同（未办证），后来该市引入了一个国际汽贸城项目，需要征收乔某所在的木竹加工厂土地，围绕能不能征收和补偿标准引发了诉讼。
乔某认为市政府的征收行为是为了引进可以产生经济效益的汽贸城，并非为了公共利益，主张交还土地，并按周边土地市场价格赔偿。
中级法院认为，所在地人民政府为实施城市规划进行旧城区改造，可以收回国有土地使用权，并给予乔某适当补偿。高级法院支持了中级法院的公共利益认定，但推翻了中级法院的补偿标准，最后最高院又撤销了省高院的判决，维持中级法院的初审判决。
此后，在最高法2020年判决的丁某诉海南省某市国有土地使用权征收案，以及最高法2020年判决王某诉贵州省某市棚户区征收拆迁案中，均产生了基于公共利益征收的纠纷的最高法要旨，我认为有以下几方面值得在工改收回土地使用权中予以关注：
第一、利益相权。法院在进行司法审查时既要坚持防止公共利益扩大化的审慎原则，更要判断撤销征收决定会否真正损害公共利益，以及撤销征收决定是否具备现实基础。法律固然要保护当事人的基本权益，但是因为保护当事人的基本权益将导致公共利益的整体减损时，需要纳入司法审查的考量。
第二、稳定现状。在征收范围内的大多数当事人已经达成补偿协议，或者多数已经实际履行的情况下，不宜撤销征收决定，这样既避免已经稳定的征收法律关系出现新的矛盾，又有利于保护当事人合法权益，平衡二者之间的冲突，进而实现法律效果和社会效果的统一。
第三、比例原则。某案政府辩称公共利益严重受损，体现在制约城市交通发展，前期建设投入资金得不到有效回收，存在重大公共安全隐患等方面，应当与其所作出的征收行政行为具有同等比例性，在停业停产、吊销营业执照等措施均无法实现公共利益的维护后，应该向法院提出充足的征收关联性、紧迫性和正当性证据。
第四、程序合法。作为旧城区进行改建固然符合公共利益，但是需要提交征收行为已经纳入当地国民经济和社会发展年度计划，取得符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的专项审批，并履行征收补偿费用足额存储到专用账户的法定程序义务。
03 公共利益的征收
工改中要对低效厂房实行征收，还有一部法规可以援引，2011年国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》。
第8条，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。然后里面的（一）到（六）基本和土地管理法第45条，即对农民集体土地的征收表述一致。但是我们要注意，国务院590号令第8条征收的是地上的房屋，土地管理法第45条征收的是土地。
这就意味着地方政府既可以根据土地管理法第58条对国有土地使用权进行收回，也可以根据国务院590号令对国有土地上的房屋进行征收，两种方式的效果是一样的，就是收回土地。
这在最高法一则判例中有过精彩论述：“国有土地上房屋征收针对的是房屋，对国有土地使用权一并征收，即地随房走。而土地使用权回收针对的是土地，地上房屋随着土地一并回收，即房随地走。”
这种绕口令似的表述有什么意义吗？很有意义。如果你既有土地证，又有厂房证，那么我可以按照土地管理法58条实行征收，房随地走。但是你没有土地证，却有厂房手续时，我就不存在收回你的土地了，此时我只需要征收厂房，即地随房走，同样实现征收目的。
最高法裁判要旨进一步指出，适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行征收要特别注重程序合法。比如第9至13条相继规定：
1、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
2、开展相关规划应当广泛征求社会公众意见，征收补偿方案应进行论证并公布。
3、有需要的应及时组织被征收人和公众代表参加听证，根据听证会情况修改征收补偿方案。
4、应当进行社会稳定风险评估。
5、作出征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
6、作出征收决定后应当及时公告，载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
那么，接下来该怎么征收呢？
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