在明清两代，地方行政机构主要分为省、府、州、县，而最高行政长官则是总督、巡抚。然而，在此之前的两宋时期，地方行政机构的设立和最高行政长官的设置是如何的呢？
北宋建立之初，赵匡胤对唐末以来的节度使割据现象有了深刻认识，他意识到即使百个文官贪污也难以与一个武将造反相提并论。因此，为了避免地方势力对中央政权的威胁，他对地方行政机构进行了巧妙布局。北宋时期，地方行政机构主要分为三级，即路、州（府、军、监）、县。而“路”则是地方的最高行政单位。
“路”设有“四司”，分别是经略安抚司、转运司、提点刑狱司和提举常平司。其中，“经略安抚司”也称为“帅司”，负责一路的军事和行政事务，由安抚使或安抚大使领导。而“转运司”则负责财政征税、审查财政收支，并在战争时期负责军需物资的调运。另外，“提点刑狱司”主要管理司法刑狱和地方社会治安，由提点刑狱公使或同提点刑狱公使负责。最后，“提举常平司”主管常平义仓、赈济灾荒以及河道治理等事务，由提举常平使管理。
这些“四司”相互独立，直接归属于中央，互相制约，相互牵制，以确保地方长官无法单方面左右一路的政局。此外，某些路还设有一些临时机构，如招讨使、招抚使（适用于少数民族地区）、提举茶马使（从事茶马交易的地区）等，这些职务直属中央，与四司长官平级。
在地方行政的下一级单位是“州”，而“府”、“军”、“监”则相当于县级单位。京城和重要地区设立府，边境地区或重要军事要地设立军，盐铁矿区则设监。这些单位由京官出任知府事、知军事、知监事。而具体的行政事务则由朝廷派遣的京官担任，他们只是临时代理该地区的兵民事务。此外，在州一级也设有“通判”，由京官出任，拥有监察权，可向皇帝汇报地方官员的情况，对地方长官有一定的制约作用。
而县级长官也是由京官出任，称为“知县事”，数年一换，避免地方官专权。可以看出，宋代地方官制的设计是精密的，限制了地方官的权力，但也导致了机构繁多、职权分散、运转效率低下的问题。
北宋末年，国家官员数量过多，造成了官僚机构的臃肿和低效。