摘 要：农民住房抵押权实现时存在着抵押人的基本居住权利保障问题, 一旦强制执行农民住房将会引发一系列阻挠、对抗行为甚至过激行为, 严重影响乡村社会和谐稳定。农民基本居住权利保障的法律价值在于居住权高于债权, 符合公序良俗及良法善治的法治精神。结合试点的先验及制度的规定, 应从提供临时住房保障居住, 强制管理执行租金收益, 分割拍卖相对独立房屋, 采取房屋置换保障居住, 加快建设农村保障住房方面来保障被执行农户的基本居住权利。

2018年末, 十三届全国人大常委会第七次会议授权国务院在33个县 (市、区) 行政区域进行的农村土地制度三项改革试点暂时调整实施有关法律规定的期限再延长一年, 即至2019年12月31日, 并将农房抵押贷款业务归入宅基地“三权分置”改革统筹考虑。农房抵押贷款既涉及农户的房屋所有权与宅基地使用权, 又涉及集体土地所有权, 其复杂程度可想而知。农房抵押贷款可有效缓解农户贷款难贷款贵的问题, 为农户的生产、经营提供了资金保障, 促进农民增收致富, 激发农村经济发展活力。农房抵押贷款主要用于发展农业, 而农业又是一个弱质产业, 对自然的依赖性高, 意味着债权人会面临除市场风险外的农民自身能力素养及自然灾害等更多的风险, 同时也意味着农户面临农房被强制执行的风险增加了。当主债权不能履行时, 债权人会行使抵押权来保障主债权的实现。农民住房抵押权实现时存在着抵押人的基本居住权利保障问题, 基于实践中农民基本只有一套住房的特殊性, 一旦农民住房被变卖实现, 那么农民的居住权如何得到保障?这对保障农民住房抵押贷款工作的顺利进行, 实现农民财产性收入增长, 促进农村经济的快速健康发展, 维护农村社会的和谐稳定都具有重要的理论意义和现实意义。通过对农民住房抵押权实现时强制执行的冲突与平衡分析, 论述基本居住权利保障的法律价值, 提出基本居住权利保障的完善措施, 以期对现阶段农民住房抵押权推进中保障农民基本居住权利提供借鉴和参考。2019年是新一轮农村改革的开局之年, 今后将继续以土地制度改革为牵引, 通过持续深化改革来解决经济社会发展中的各种矛盾, 在实践中进一步探索、研究, 待形成比较成熟的经验制度后再进行立法规范。

一、农房抵押强制执行中的冲突与平衡

以农民住房设定抵押的抵押人在不能清偿到期债务或双方约定实现情形出现时, 抵押权人就可以通过起诉或直接申请执行的方式来实现抵押权, 而法院在强制执行农民住房时却会受到诸多阻碍和压力。按照现行“一户一宅”的规定, 农民基本上只有一处住房, 如何保障被执行人及其家属的基本居住和正常生活就成为法院在强制执行时面对的首要难题。根据最高人民法院2005年1月1日颁布的有关民事执行查封的相关规定:对被执行人及其家属生活必需的居住房屋可以查封, 但不得进行拍卖、变卖或抵债;对超过生活必需的居住房屋, 经执行人申请并在保障其最低生活标准必需居住房屋后可以执行1。而根据最高人民法院2005年12月21日颁布的有关抵押房屋执行的相关规定:法院可以查封设定抵押担保的房屋, 经采取宽限期、提供临时住房后可以进行拍卖、变卖或抵债2。最高人民法院执行办负责人认为, 《抵押房屋执行规定》是针对已设抵押房屋应当如何执行做出的规定, 属于特殊情形并规定了严格的条件和程序, 没有对《民事执行查封规定》第六条进行修改, 因此《民事执行查封规定》第六条规定的原则并无不当, 仍然继续适用[1]。根据最高人民法院2015年5月5日实施的执行异议复议的相关规定, 即使被执行人名下只有唯一一套住房, 但超出了被执行人及其扶养家属生活必需的房屋范围, 人民法院仍可以强制执行[2]。即使这些相关规定可以对农民设定抵押的住房进行强制执行, 但在执行实践中, 农民大多会以住房是赖以生存的最基本财产, 如果强制执行将无处可住等理由来进行对抗或阻挠, 甚至有时“以死相逼”来威胁执行;部分群众也认为因为欠钱就强制变卖农民房屋是不合理不道德的行为, 即便和自身利益无关也会跟着起哄或暗中阻止法院的强制执行。特别是当前农民的生活水平整体上还处于较低水平, 农村的就业养老居住等社会保障体系还不健全, 现行农村的土地制度和宅基地制度以及农村住房制度承担着农民生产生活和基本居住的社会保障功能。如果农民唯一的住房被强制执行变卖, 作为被执行人的农民既不能重新申请宅基地建房, 也无法纳入城市的住房保障范围。在稳定压倒一切的刚性政治环境下, 一旦法院强制执行, 矛盾和纠纷就会指向法院, 从而引发一系列的阻挠、对抗行为, 甚至过激行为, 使得法院在执行此类案件时难以执行下去, 执行的强制性和权威性受到了严重影响。但如果对农民抵押的住房不予强制执行, 保证了农民居住权的同时抵押权人的债权又如何实现?抵押权是一种担保物权, 设定抵押的债权为优先债权, 未设定抵押的债权为一般债权, 这使得设定抵押的住房和未设定抵押的住房在性质上截然不同。一方面, 为债权设定抵押权是一种正常的市场行为, 农民作为一种理性的经济人, 在设定抵押时应当认识和预见到抵押的不利后果。如果其认为抵押的风险太大, 完全可以不用住房抵押向抵押权人借款, 而现在不能还款时却以居住权保障为由阻止强制执行其抵押的住房, 这使得抵押制度的权威性如何体现?另一方面, 作为抵押权人的金融机构的风险会进一步加大, 就会挫伤和打击金融机构对农民住房抵押贷款的积极性, 这也会与国家大力推行农民住房抵押贷款和鼓励金融机构向农民贷款解决农民融资难的政策制度背道而驰, 从而影响农民农村的融资与发展大局。虽然通过住房抵押向银行贷款的农民是少数, 但是这部分农民的住房被强制执行而无房居住也会影响到农村社会的稳定。而且对被执行人及其家属提供最基本的住房属于社会保障的范畴, 属于政府履行公共服务的职责范畴, 不应牺牲抵押权人的合法权益来满足抵押人的居住保障。

在农民住房抵押权实现中如何平衡抵押人的基本居住权利与抵押权人对抵押物的处置实现债权的冲突, 如果仿照科斯的说法, 我们到底是牺牲抵押权人的债权, 保护抵押人的生存权还是相反, 即哪个权利更为重要一些[3]。对抵押人和抵押权人的利益平衡从本质上讲是一种利益分配, 偏重或加大对任何一方利益保护都意味着将损害另一方的权利, 也会产生不公平的结果。在农民住房抵押权实现中, 如果偏重对抵押权人的保护, 将导致银行执行成本过高, 因为变卖前需要6个月宽限期, 甚至还要提供临时住房等, 不符合效率原则;即使可以强制执行, 可能会出现激烈冲突, 导致特定农户无所居的状态, 影响社会稳定与和谐, 使银行扮演一个不道德、缺乏社会责任的形象。而反过来偏重对抵押人的权利保护同样会带来一些负面后果, 作为抵押权人的银行是自主经营、自负盈亏的独立法人, 追求的是股东利益的最大化, 其注册资本来源于股东出资, 但贷款资金大多来自公众存款, 如果损失较大不仅会损害股东利益, 还会致使广大存款人利益受损, 严重的还会影响金融安全。一方面会助长农民不负责任地以农房抵押获取银行贷款之风, 让抵押人存在道德危机, 甚至出现恶意逃债的现象;另一方面可能会导致银行提高农民以农房抵押贷款的门槛, 使得农房抵押贷款制度形同虚设, 不利于农民固定资产的盘活和农村经济的发展, 最终受到损害的依旧是广大农民。高违约率通常是金融机构减少贷款额度的主要原因[4]。因此, 平衡抵押人和抵押权人的利益不仅要从法律方面进行分析, 更要从经济、政治、社会、伦理、道德、习惯等多层面多角度进行考量, 最优选择是尽可能让各利益相关方均能接受[5]。抵押人和抵押权人之间权利保护的利益平衡应尽量协调安全与效率的标准, 保障抵押农民的基本居住条件着眼于生存与安全, 必然会对农民住房抵押融资进行一些限制;而开展农民住房抵押融资却着眼于发展与效率, 必然会追求高效便捷利益最大化。在现阶段农民生活水平总体较低, 农村社会保障体系不健全的背景下, 开展农民住房抵押贷款业务应以安全和稳定为前提, 再追求经济效率, 即在保障农民基本居住权的前提下, 通过对抵押物的多种处置方式实现贷款人的债权。

二、农房抵押强制执行下优先保障农民基本居住权的法律意义

基本住房权利不仅是一项最基本最重要的人权, 更关系到人格尊严与社会稳定问题[6], 因此, 《指导意见》和《暂行办法》3均强调农房抵押贷款应慎重稳妥推进。那么, 何为农民基本居住权呢?“基本”一词源于《汉书·谷永传》:“王者以民为基, 民以财为本……是以明王爱养基本。”此处“基本”一词作“根本”之解。在《新华字典》中“基”表示建筑物的跟脚, “本”解释为草木的根;《汉语大词典》将“基本”解释为根本的。由此可见, “基本”一词是指根本的、必需的, 必不可少的。农房抵押强制执行下农民的基本居住权中的“居住权”不同于传统的“居住权”概念。传统的居住权仅指特定人因居住需要而使用他人房屋的权利。显然, 农房抵押强制执行中农民基本居住权的内涵和外延均较传统的居住权更加丰富, 不限于他人的房屋, 也包括自己的房屋即抵押房屋。因此, “基本居住权”应是能够满足农户基本生活必需的最低限度的住房面积或标准的权利, 客体仅限于房屋, 农户不一定要享有房屋所有权或拥有宅基地使用权, 只要能够保证农户及其赡养和抚养的近亲属基本居住, 住有所居即可, 居住者未必要对房屋享有所有权, 强调的是农户对房屋的使用权, 方式可以多种多样。现阶段开展农民住房抵押贷款把保障农户的基本居住权放在首位, 在农房抵押强制执行下优先保障农户的基本居住权利更是意义重大。

(一) 居住权高于债权

居住权利是人的基本需要, 是家庭存续和人类社会发展的基础条件之一, 是一项基本人权。人权是人为了其自由生存和发展基于自然属性和社会属性应当平等享有的权利, 人权最终由人们的物质生活条件决定, 并受经济和文化发展条件的制约[7]。而人权中最基本最重要的又是生存权, 如果连生存权都得不到保障, 其他一切人权均无从谈起。正如恩格斯所说:“人们首先必须吃、喝、住、穿, 然后才能从事政治、经济、科学、文化、艺术、宗教等等。”[8]这说明居住权又是生存权的基本内容, 在民事执行程序中, 生存权和债权的冲突在所难免, 有时难以取舍。但是现代法治国家的民事诉讼法中大都规定了对强制执行的限制, 在强制执行时需要重点考虑被执行人的基本生存利益[9]。我国现行《民事诉讼法》在执行部分也体现了此精神, 这说明生存权高于债权, 在农民抵押住房强制执行时居住权高于债权应作为法院强制执行的一种价值判断, 在保障被执行人及其所赡养、扶养、抚养的家庭成员必需的、基本的、维持最低生存状态的住房条件下, 实现抵押权人的债权利益。保障农房抵押中农民基本居住权利既符合《指导意见》和《暂行办法》中倡导的“慎重稳妥推进”农民住房抵押的要求, 也是社会法治文明进步的体现。

(二) 符合公序良俗

我国各地农村在长期的生产生活中逐渐形成了具有一定地域特色的风俗习惯, 为了保证法院对农民抵押住房的顺利执行, 执行中一定要尊重当地的风俗习惯。一是尽量保留祖业。我国农村的宗族和香火观念很强, 人们常常以家大业大为荣, 以出卖祖遗房屋为耻, 甚至被认为是对祖先的大不敬, 不到万不得已不会出卖祖遗房屋。而农民的住房大多是在继承祖遗房屋的基础上翻建改建而来, 如果被法院强制变卖, 就会采取各种手段和措施阻挠、抗拒执行, 甚至有时还会报复执行人员[10]。因此, 为了避免矛盾激化, 执行中尽量保留被执行人的祖上房屋, 在具备其他抵偿债务或条件情况下, 采取其他措施实现抵押权人的债权利益。二是赋予房屋回赎权。即使农民抵押的住房被变卖实现, 但考虑到农民对住房故土难离的感情因素、地域因素以及长期居住因素, 建议赋予农民在有能力时或有条件时以合理价格赎回变卖住房的权利, 来维护农民的居住利益。至于价格的合理性, 要考虑该住房的购买成本、增值收益以及市场潜力等因素由双方协商确定。

(三) 符合良法善治的法治精神

法治是法律之治, 也是良法之治。法治社会的法要得到社会大众普遍的认可、遵守和服从, 前提是此法必须是良法。党的十九大报告强调, “以良法促进发展、保障善治”。良法在价值层面上应体现社会正义和对人权的尊重和保护。良法不仅可以拉近国家与公民之间的距离, 也使得公民对国家产生高度认同感和坚定民众对法律的信仰, 同时法律也能得到有效实施。从2019年中央一号文件可见, 农村改革将继续推进, 改革的最终受益者应该是农民、农业和农村, 农房抵押制度的改革莫不如是。宅基地上所建之农房依然担负着社会保障的功能, 对农民来说, 宅基地及宅基地上的房屋不仅仅是财产, 农房首先是居住功能的满足, 是生存的一种保障。如若农民不能按时还款即对农民房屋强制执行, 农户将面临失去房屋及住无所居的窘境, 国人自古以来就对自有住房有着近乎执拗的偏好, 更别说“住无所居”的状态, 如此, 必然造成抵押人的愤恨和不满, 甚至引发恶性事件。因此, 国务院及六部门发布的相关规章均强调在农房抵押贷款中需要行使抵押权时, 应在保障农民基本居住权利的前提下, 可以通过多种方式处置抵押物。此规定是对良法善治的法治精神的具体诠释。使得农民在乡村振兴战略和土地制度改革背景下敢于突破、敢于改变、敢于践行, 同时有获得感和保障力, 国家和社会才能在深刻的变革中繁荣而有序发展。

三、农房抵押强制执行下农民基本居住权的实现路径

农房抵押贷款的试点改革怎样做到既能将农民的财产权的融资功能得以发挥, 助力乡村振兴战略, 又能保障农民的基本居住权, 这是我们目前改革面临的一个很现实的问题。因房屋的基本单位是套和套内面积, 所以基本居住权利的保障应结合当地的实际情况, 确定居住面积。因此, 农民基本居住权利的标准应做弹性解释, 决定于当地社会经济发展水平和环境条件, 当然也要考虑当地的民风习俗及该农户家庭的人口数量, 即抵押人及其所赡养和抚养的近亲属保留最基本的生活必需的居住房屋。确定生活必需的房屋有两个标准:一是参照当地廉租房的标准。以当地城镇居民廉租房居住面积与被执行人及其家属的人数相乘, 得出其生活必需的房屋面积, 如果等于或小于此面积的不应执行。如西安市2015年度廉租房申请标准为人均居住面积低于7平方米 (不含7平方米) , 考虑到农户的农业生产工具对空间的需求, 应扩大农民的人均居住面积。例如作为第一批入市的15个试点之一的湄潭县就规定对于符合分割登记条件的农房, 保障人均居住面积35平方米后可以将多余面积进行转让。二是明确抚养家属的范围。抵押人抚养家属的范围仅包括依赖抵押人赡养、扶养、抚养并一起共同生活的父母、配偶和未成年子女, 除此以外的亲属不在此范围内。当基本居住权的标准确定后, 债权人或人民法院可依此标准为被执行人提供住房。结合我国现阶段实际情况, 通过多种方式实现户有所居的目的, 保障农房抵押强制执行中被执行人的基本居住权。

(一) 提供临时住房保障居住

按照《执行抵押房屋规定》的相关规定:一是执行前给予6个月的宽限期。法院对设定抵押的住房在裁定拍卖、变卖或抵债后, 应当给予被执行人6个月的宽限期, 宽限期届满仍未迁出的才能强制执行。这在一定程度上缓和了双方的矛盾, 也有利于被执行人有足够的时间另行找房或腾房。二是提供临时住房保障居住。被执行人在强制迁出时仍不能解决住房的, 经过执行法院调查核实后, 可要求申请执行人为其提供临时住房。临时住房的标准参照当地最低收入家庭廉租住房中规定的面积标准确定。临时住房也要收取相应租金, 具体标准可由双方协商确定, 协商不成的由执行法院参照当地廉租房或当地房屋租赁市场平均租金标准进行确定。对临时住房中“临时”期限的理解, 应解释为被执行人自己能够解决住房为止, 更多的是一种导向, 具有宣示性作用。不能认为临时就是短时间的, 半年或一年就不再提供, 如果被执行人自己最终仍不能解决房屋居住问题, 也只能一直居住在临时住房内[11]。

(二) 强制管理执行租金收益

由于强制执行农民住房容易引发对立情绪, 加之农民住房许多没有产权证容易引发权属纠纷, 可以考虑对城郊周边、风景旅游区周边、乡镇村中心地段等具备一定商业价值的农民房屋采取强制管理执行租金收益的方式来实现债权, 即不改变农民房屋所有权的情况下, 由法院对被执行房屋出租, 以租金来清偿债权, 履行完毕即将房屋返还给被执行人。这种执行方式既发挥了房屋的最大价值, 最大程度实现了债权人的利益, 也保全了农民的房屋, 从长远来看农民并未丧失房屋, 也使执行工作达到了社会效果与法律效果的有机统一。采用强制管理执行租金收益方式实现债权, 实务中应注意以下三个问题:一是适用条件。执行前法院应征求各方当事人的意见, 如果债权人不愿适用强制管理措施或者不愿垫付前期有关费用的, 原则上不适用强制管理措施;如果仅有少部分债权人不同意或不垫付前期费用的, 可以采取, 但不同意的债权人不能从所得租金收益中受偿。二是管理主体。强制管理房屋的主体可由执行双方协商委托或指定代管人, 协商不成的根据属地原则和便利原则可由当地村委会履行代管职责, 执行法院履行监督职责。三是实现方式。强制管理措施一般采取租赁方式实现收益, 可以考虑对租赁权进行公开拍卖, 既能实现拍卖过程的公开公正, 又能实现房屋的最大经济价值, 租金尽量在房屋交付承租人时一次性付清。如果在一个月内租赁不成功的, 终结强制管理程序。当然, 在无人租赁的情况下, 如果申请执行人有需求或愿意使用该房屋, 也可以由申请执行人租赁或使用该房屋, 按照当地此类房屋平均租金标准支付, 与债权相应部分进行抵销。

(三) 相对独立房屋分割拍卖

农房抵押贷款中的房屋多位于经济较为繁华的乡镇街道或城乡接合部地段, 其本身就具有商住功能, 且房屋结构皆为多层, 使用格局多为底层门面房上层居住, 这类房屋在执行时可利用建筑物区分所有权理论进行分割拍卖。房屋在满足自用后, 通过分割登记, 多余部分转为经营性建设用地入市, 这样既能顺利实现债权人的利益, 也能保证被执行人的最低居住问题, 实现双赢。如试点地兴隆镇的一起房屋分割案例:刘某房屋位于兴隆镇集镇上, 宅基地占地面积220.32平方米, 房屋面积729.18平方米共4层, 家庭人口6人。一层为4间门面房用于出租作为商用, 二三四层居住。本镇另一村集体成员陈某为了方便子女入学, 租用刘某该房屋的三楼, 后陈某咨询了该镇的国土资源所得知可以通过农村集体经营性建设用地入市改革方式办理过户手续。双方协议后, 刘某向股份合作社提出申请, 要求分割登记入市, 本人书面承诺, 保留210平方米作为基本居住保障并不再申请宅基地建房。经逐级审批后, 陈某以总价17.5万元购得刘某三楼一套住房 (114.41平方米) 及底楼一间门面房 (55.09平方米) 共169.5平方米。陈某按规定缴纳土地评估金给集体经济组织作为土地收益金后, 参照国有建设用地划拨转出让方式, 陈某取得了169.5平方米的房屋所有权和16.62平方米土地使用权。此案例给予我们很好的经验启示, 验证了相对独立房屋分割买卖的实际可行性。在农房抵押强制执行中, 完全可以参考该试点的做法, 留足抵押人最低居住部分, 多余独立部分进行分割拍卖。如此, 既可以保护债权人利益, 又可以保障抵押农户的基本居住权, 更有利于促进抵押贷款的良性发展。

(四) 采取房屋置换保障居住

房屋置换这一概念及做法早已存在, 通俗地说就是老百姓常讲的“差价换房”。从实践来看, 此种房屋交易方式目前更多地用于城市地区, 当事人往往采取远换近、旧换新、小换大的置换形式来达到改善住房条件的目的。源于传统农村受血亲、宗亲、熟人社会及相关法律制度的强行约束则较少进行, 现今, 随着现代化和城镇化的进一步发展, 乡村也已经由熟人社会慢慢演变为半熟人社会, 经济的发展和人口结构的改变为农村房屋置换提供了基础和可能。可以将这种成熟的房屋置换方式引入农村地区, 助力乡村振兴战略, 激发市场要素和活力。因此, 在农房抵押强制执行中, 如果执行的房屋价值较大且难以分割, 可考虑对被执行房屋采取面积上以大换小, 质量上以好换次, 外观上以新换旧, 距离上以近换远, 地段上以好地段换差地段的方式进行置换, 具体执行中法院应结合不同案件的实际情况进行综合考虑妥善谨慎处理。如此, 被执行人及其家属的基本居住权得以保障, 债权人的债权也得以顺利实现。

(五) 加快农村保障住房建设

目前我国农村的土地制度和房屋制度仍然肩负着一定的社会保障功能, 且短期内不可能消失。而这种保障功能限制和影响了农民住房资本功能的发挥, 制约着农民住房转让、抵押工作的深入开展。为了促进农民住房财产功能实现, 鼓励金融机构接受农房抵押的担保方式向农民贷款, 破解农民住房抵押权实现时的难题, 政府应加快建立农村公共住房体系, 建立农村住房保障制度。

1.发挥政府住房保障主导作用

农村住房保障应属于政府提供的公共服务范畴, 政府也应对农民这类弱势群体给予更多的关注。因此, 政府应在农村住房保障体系建立和发展中承担主要责任, 发挥主导作用。农村住房保障是国家城乡住房保障的重要组成部分, 如果没有统一的政策与制度, 农村住房保障的建立与实施就无法进行。因此, 从国家层面建立与经济社会发展水平相互适应、基本统一、覆盖城乡的完整住房保障制度是政府的主要职责, 我国应建立政府主导型的农村住房保障制度[12], 并根据经济发展水平、人们住房需求和农村实际情况不断地进行动态调整。逐步改变以宅基地分配为主的单一住房保障模式, 建立适应现代住房保障理念, 针对农民不同家庭具体情况的多元化、多方式、多层次农村住房保障体系。要明确中央政府和地方政府在农村住房保障政策与制度方面的职责范围, 制定农村住房保障制度的主要目标、基本原则、覆盖范围、保障方式、资金支出、实施机构、监管机制和法律责任, 做到依法建设, 分工明确, 规范管理[13]。

2.加大农村住房保障资金投入

农村住房保障是政府为了保障住房公平而采取的保障手段, 这就决定了财政投入应是农村住房保障的主要资金来源。政府应在每年的财政预算中划拨一定比例资金作为保障, 并根据农村保障住房的实际建设情况和政府财政收入的增长情况进行不断调整和增长。同时, 应安排专项资金对农村住房困难群体进行救助, 对农村危旧房改造进行资金支持。当然, 政府的资金毕竟是有限的, 各级政府应考虑将社会资金引入到农村住房保障建设中来, 通过发挥财政资金的杠杆效用, 制定相应的财政激励政策, 使社会各类资金有利可图, 达到多方共赢。另外, 还可以考虑在农村集体经营性用地流转收益中规定10%～20%的比例直接转化成农村住房保障资金, 加大资金保障力度。

3.健全住房保障金融支持力度

农村住房保障既然是一项保证广大农民“住有所居”的普遍性公共服务项目, 仅靠政府的资金投入是远远不够的, 要调动和发挥社会力量的广泛参与和支持也是必不可少的, 而金融机构的支持就显得尤为重要。要加大金融机构对农村住房保障建设的资金支持力度, 在政府和社会资金投入的基础上, 金融机构应对广大农民和困难群众提供一定的政策性金融支持, 如低息贷款、长期贷款、信用贷款等, 在防范金融风险的基础上尽可能向农村保障住房建设倾斜。

4.加强村庄规划和宅基地整理

从政策上支持和引导农村村民通过集资来合作建房, 改变宅基地实物分配单一模式, 逐渐向住房实物分配过渡。对城市化和工业化发展水平和程度较高的农村, 可通过集中居住的方式支持和引导农民共同出资建设容积率较高适合农村特点的多层和高层住宅, 由“一户一宅”到“一户一房”。通过集中居住和集资共建, 不仅可以有效控制目前宅基地规模不断扩张的趋势, 减少耕地红线保护的压力, 还能促进农村居住的适度集中, 改善农村的居住生活环境, 提高农民的居住质量。通过宅基地整理和置换节余的宅基地, 如果不符合村庄总体规划和建设规划的, 应当进行复垦来补充耕地。另外, 在村庄规划和宅基地整理置换中, 应当充分考虑和尊重农民生产生活的需要, 农村的历史发展传统和特定乡村风俗习惯, 防止为了片面追求集中居住和土地利用效率而损害农民利益。

5.探索建设农村公共租赁住房

和城市居民相比, 农民除可以申请宅基地建房外不再有其他住房保障, 从城乡统筹的角度出发, 国家应对城市居民和农村居民一视同仁逐步建立统一的最低住房保障制度。一方面, 地方政府应抓住农村集体建设性用地入市的好机会, 在收取的土地增值收益调节金基础上, 通过国家投入一些、地方补贴一些、使用集体积累一些以及捆绑使用扶贫帮困基金在农村集体建设用地上集中建设公共租赁住房, 然后以低租金的方式租赁给农村住房困难家庭、低收入家庭、征地拆迁家庭以及抵押失去房屋家庭, 来保障他们的最低住房需求。另一方面, 地方政府可以对迁往城镇农民闲置的宅基地有偿收回作为保障性住房用地。随着农村大量劳动力到城镇居住, 农村出现了宅基地闲置甚至空心村的现象, 造成了土地资源的严重浪费, 地方政府和村集体可以对退出宅基地的农户通过货币补偿的方式收回宅基地, 由地方政府和村集体出资建设保障性住房, 通过收取适量租金方式让符合标准的农户居住直至其身上所具备的条件丧失。如此动态管理制度既可以解决农村经济困难农户的居住权问题, 又可以顺带解决因农房抵押强制执行而丧失原房屋使用权的农户基本居住权问题, 提高公共租赁房的使用效益。

作者：孟存鸽 西北政法大学 西安财经大学法学院

基金： 国家社会科学基金项目“实现农民住房抵押权的法律障碍及破解研究” (17BFX198); 陕西省社会科学项目“陕西农村宅基地流转的法律保障机制研究” (2015F011);

来源：甘肃社会科学2019年04期