摘 要：我国土地要素市场化改革取得积极进展，一是“三权分置”推动了农村土地经营权有序流转，二是“招拍挂”促进了城市土地出让市场价格形成，三是集体经营性建设用地入市打破了一级市场垄断。与此同时，土地要素市场化改革仍存障碍，一是农地征收与集体建设用地入市存在价格差异，二是工业用地占比较高与利用效率偏低存在冲突，三是城乡统一土地市场存在集体和国有权属矛盾。推动土地要素市场化改革，一要稳妥推进农村土地制度改革，统筹协调土地征收与集体经营性建设用地入市，求同存异改革农村土地制度，分类治理小产权房；二要深化工业用地的市场化改革，简化行政审批改进工业用地监管体系，健全工业与住宅用地比价合理价格体系，健全工业用地市场准入制度和评价体系；三要完善土地市场化的政府调节，制定科学合理的供地计划，加强对市场的管理和规范，加强政策监管和查处力度。
土地制度改革，是改革开放的起点，也是继续全面深化改革的重要领域。分析研究我国土地市场化改革的进展和障碍，理顺土地市场中政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，增强微观主体活力，畅通国民经济循环，对于促进形成强大国内市场、持续释放内需潜力具有十分重要的意义。
一、土地及其市场化的内涵
（一）城镇土地及其市场化内涵
1. 城镇土地的界定。
《宪法》规定，城市的土地属于国家所有。国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度，地下资源、埋藏物和市政公用设施除外。城镇国有土地是指市、县城、建制镇、工矿区范围内属于全民所有的土地。
2. 城镇土地市场化配置的内涵。
土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。土地使用权出让可以采取协议、招标、拍卖的方式。
（二）农村土地及市场化内涵
1. 农村土地的界定。
《宪法》规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。《土地管理法》规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
2.“三块地”改革的内涵。
2015年2月起，国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施《土地管理法》《城市房地产管理法》等相关规定，推行农村“三块地”改革。“三块地”指的是农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革，分别涉及不同类型土地之间的转化，土地转用、征收与使用权出让费用，以及建设与住宅用地审批手续。2015年11月，《深化农村改革综合性实施方案》对“三块地”改革进行了全面和系统地部署，明确了改革的基本思路和重点内容（见表1）。
表1“三块地”改革的基本思路
资料来源：2015年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》。
表2 2014年以来涉及“三权分置”的政策文件
资料来源：根据历次政策整理。
二、土地要素市场化改革的进展
（一）“三权分置”推动农村土地经营权有序流转
2014年，“三权分置”成为我国新时期农地产权制度变革的基本方向（见表2），是家庭联产承包责任制之后农村改革的又一重大制度创新[1]。
1. 流转面积。
2014-2017年，全国家庭承包耕地流转面积由4.03亿亩逐年增至5.12亿亩，流转面积占家庭承包经营耕地面积比重由30.4%升至37%；2018年上半年，流转面积达4.97亿亩，占家庭承包耕地面积的36.5%（见图1）。
2. 流转去向。
2014-2016年流转的家庭承包耕地中，农业种养殖大户、专业合作社、农业企业、其他经营主体分别占58.5%、21.8%、9.6%、10.1%（见图2）。
3. 交易形式。
2015-2017年，转让、出租两种传统流转方式分别占51%、38%，股份合作等更现代化的模式在农村的推广和被接受程度还不高（见图3）。“三权分置”落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，提高了土地要素的流动性和配置效率。
图1 2014-2018年流转面积占家庭承包经营耕地面积比重
数据来源：农业农村部。
图2 2010-2016年家庭承包耕地流转去向
数据来源：农业农村部。
图3 2015-2017年农用地交易形式
数据来源：农业农村部。
（二）“招拍挂”促进城市土地出让市场价格形成
2004年，原国土资源部、监察部联合下发71号文件，要求所有经营性的土地都要公开竞价出让，“招拍挂”成为出让国有建设用地主要方式[2]。
1. 出让面积。
2004-2016年，出让国有建设用地由18.2万公顷增至2013年的37.5万公顷，再减至2016年的21.2万公顷。其中，“招拍挂”出让由5.2万公顷增至2013年的34.6万公顷再减至19.5万公顷，占比由28.9%升至92%。协议出让由12.9万公顷增至2006年的16.2万公顷再减至1.7万公顷，占比由71.1%降至8%（见图4）。
2. 成交价款。
2004-2016年，国有建设用地出让成交价款由0.64万亿元波动增至3.65万亿元，“招拍挂”成交由0.35万亿元波动增至3.51万亿元，占比由55.4%升至96.3%；协议成交由0.29万亿元降至0.13万亿元，占比由44.6%降至3.7%。“招拍挂”制度通过市场手段公开配置土地资源，有利于出让国有建设用地价格的明晰和形成（见图5）。
（三）集体经营性建设用地入市打破一级市场垄断
自2015年全国33个试点地区“三块地”改革以来，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权。
1. 改革内容。试点地区主要围绕“入市主体、入市范围和途径、服务监管和增值收益分配”4个核心问题（见表3），搭建了较为完整的政策框架，形成了不同的入市模式[3]。
图4 2004-2016年“招拍挂”占出让国有建设用地比重
数据来源：Wind。
图5 2004-2016年“招拍挂”占国有建设用地出让成交价款比重
数据来源：Wind。
表3 试点地区集体经营性建设用地入市改革的模式
资料来源：中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所。
2. 改革成效。截至2018年，33个试点地区集体经营性建设用地已入市地块11180宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元。符合规定的集体经营性建设用地，不用经过“征收为国有”环节，直接进入建设用地市场。这表明政府垄断土地供给一级市场的局面被打破。
三、土地要素市场化改革的障碍
（一）农地征收与集体建设用地入市存在价格差异
1. 土地征收补偿标准与集体经营性建设用地入市地价存在冲突。土地征收补偿是政府定价，集体经营性建设用地实现与国有建设用地同等入市是市场价格[4]。以安徽省金寨县为例，首宗入市的全军乡熊家河村地块每亩成交单价20.05万元，溢价率达12%，与同区域国有商业用地价格大体相当；而金寨县征地补偿标准是每亩3.74万元。低价补偿与集体经营性建设用地入市价格差距较大，两者必然存在利益冲突[5]。
2. 集体存量建设用地入市与增量建设用地征收存在利益空间和冲突。允许入市的集体经营性建设用地是指存量的集体建设用地，为保护耕地，集体不能新增建设用地直接入市，因此，新增建设用地应由政府征收[6]。如果新增的工矿、仓储、商服用地已属于经营性建设用地，符合规划和用途也要求由集体直接入市，而政府以不属于存量而是新增提出征收，即会发生冲突[7]。此外，对于长期以来大量违法占用宅基地的既成事实，缺乏相关制度规定；随着集体经营性建设用地入市改革的深入，小产权房是直接面临和需要稳妥治理的问题。
（二）工业用地占比较高与利用效率偏低存在冲突
1. 工业用地价格低比重高。一些地方为招商引资，工业用地价格普遍较低。2017年，全国105个主要监测城市工业地价为803元/平米，上涨3%。在工业用地低价机制下，工业用地占比较高。2010-2018年，工矿仓储用地占国有建设用地供应面积比重虽由35.7%降至20.5%，但一直高于20%（见图6）。
图6 2009-2018年国有建设用地供应面积结构
数据来源：Wind。
图7 2010-2017年住宅、工业用地价格及增速
数据来源：Wind。
2. 工业地价与住宅地价差距扩大。2015-2017年，住宅地价由5484元/平米上涨至6522元/平米，工业地价由760元/平米上涨至803元/平米。3年期间住宅、工业地价涨幅差距分别为1.5%、1.6%、7.2%，加剧市场对工业地价的低估，用地部门倾向以土地生产要素而不是能源节约型和知识资本型技术推动产业升级（见图7）。
3. 建设用地产出效率偏低。2009年上海建设用地产出效率为0.89亿美元/平方公里，远低于2006年伦敦（1.82）、巴黎（2.31）、纽约（7.72）的水平[8]。此外，2016年全国城镇土地总面积为943.1亿平米，城镇常住人口为7.93亿人，人均城镇建设用地面积为118.9平米，高于《国家新型城镇化规划 (2014—2020) 》提出的“人均城市建设用地严格控制在100平方米以内”的要求。
（三）城乡统一土地市场存在集体和国有权属矛盾
“三权分置”与城镇建设用地“两权”难以衔接。《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市[9]。我国土地实行公有制，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”“城市的土地属于国家所有”。在宅基地可以转为集体经营性建设用地入市的条件下，其所有权仍归集体，而城镇建设用地所有权属于国家。“三权分置”尚不具备与城镇建设用地所有权、使用权“两权”衔接的条件。
城乡统一土地市场存在集体和国有权属矛盾。农村土地和城市土地是两种不同的权属，按照现行的《土地管理法》，属于集体的土地只有通过土地征收才能成为属于国家的城市建设用地。集体经营性建设用地虽被允许直接入市，但权属不能直接变更为国家所有，城乡统一土地市场建立存在集体和国有权属的矛盾[10]。
四、改革建议
（一）稳妥推进农村土地制度改革
1. 统筹协调土地征收与集体经营性建设用地入市。土地征收采用市价补偿标准。考虑将集体经营性建设用地使用权与国有土地使用权的市场价格，作为对集体土地征收补偿的市场价计算标准[11]。优先保证集体经营性建设用地使用权入市权利，除典型公共利益用途外，对于开发经营性的公共利益或者界定有争议的公共利益，考虑优先允许集体经营性建设用地入市[12]。限制集体经营性建设用地使用权入市权利，允许集体先将经营性建设用地使用权入市，但在一定时间内不能形成入市方案或者尚未行使入市权利，导致城市建设规划目标不能实现的，政府有权以城中村改造的公共利益或者以开发经营性公共利益，对集体建设用地予以征收。
2. 求同存异改革农村土地制度。我国各地农村自然和经济社会条件差异很大，土地制度改革应在共同的改革目标下，允许差异化探索、多元化发展。改革目标具有共同性，土地征收制度改革共性要求是：界定公共利益用地范围，逐步缩小土地征收规模；规范土地征收程序，完善征地民主协商机制；完善土地征收补偿标准，建立征地多元保障机制。集体经营性建设用地入市改革共性要求是：集体土地与国有土地同等入市、同权同价；集体经营性建设用地入市范围由规划确定；集体经营性建设用地入市途径结合实际确定；兼顾国家、集体、个人的入市收益分配机制。宅基地制度改革共性要求是：合理认定农村集体经济组织成员资格；改革宅基地一户一宅取得制度；推进宅基地有偿使用；探索宅基地抵押担保；探索宅基地“三权分置”。改革内容存在差异性，城镇成片开发用地是否纳入土地征收范围、征收安置是否采取留地安置和入股分红安置、集体经营性建设用地入市主体、不同农民集体经济组织之间入市收益平衡、宅基地流转方式和范围等在试点地区实际改革中已体现差异化。未来修改《土地管理法》，应就农村土地制度重大原则和社会共识程度较高的内容作出规定，避免对社会争议较大的事项作强制性规定[13]。
3. 逐步推进宅基地制度改革。切实保障农户宅基地用益物权。按照宅基地用益物权的原则，在巩固集体所有权的基础上，进一步明确和强化农户宅基地使用权；加快建立健全集体建设用地资源资产产权制度，逐步实现各类市场主体按照市场规则和市场价格依法平等使用土地等自然资源。有效盘活闲置宅基地和闲置农房，在法律法规框架下，渐进放宽市场化用地主体的限制，扩大村集体经济组织的经营自主权，允许农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，优先发展农村新产业新业态[14]。建立与改革配套的政策体系，在村集体作为宅基地所有权主体和农户自愿的前提下，探索宅基地有偿退出机制；鼓励政策性银行开发金融产品，为村集体经济组织提供中长期贷款，用于闲置宅基地收储、土地整治、配套设施建设等支出。
4. 分类治理小产权房。小产权房的土地权属和房屋质量等情况非常复杂，可考虑通过补、租、居、拆4种方式分类治理小产权房。一是补款扶正。通过补缴土地出让金或者相关税费，将满足一定规划设计、质量等条件的小产权房扶正为商品住房。二是转为租赁。将一部分小产权房转化为集体土地上的公共租赁住房。三是保留居住。为村民或村级经营组织保留一部分小产权房，保障其基本居住的需求。四是逐步拆除。将存在安全隐患的小产权房，逐步拆除[15]。此外，农村土地制度改革要坚持土地公有制不变，宅基地制度改革要谨慎推行，在优化农村宅基地资源配置的同时，给外出打工的农村劳动力留有退路。
（二）深化工业用地的市场化改革
1. 简化行政审批改进工业用地监管体系。协调工业用地市场化配置与投资管理，符合国家产业政策和用地控制标准的项目，企业通过“招拍挂”取得土地使用权后，将其投资事项由审核、批准改为备案管理。涉及的规划许可、建筑设计、环境影响评价等，统一纳入并联审批。强化工业用地有偿使用合同管理，土地供应合同纳入新增工业用地的市场准入条件、开工竣工、建设时间要求等，明确违约责任，实行多部门分工负责监管。坚持网上排查和实地核查相结合，促进工业项目依法依规用地。
2. 健全工业与住宅用地比价合理价格体系。完善工业用地出让最低价标准实施政策，按照工业用地供应与流转价格水平相均衡、租金与地价水平相均衡的原则，依据历年工业用地供应总量、结构以及市场需求，结合企业承受能力，完善工业用地价格体系；统一明确不同区域工业用地租金和地价标准，适度提高工业用地价格。探索工业和住宅用地合理比价关系，以县（区）为单位，以市场交易价格为标准，建立工业与住宅用地合理比价机制。分类开展地价动态监测，探索通过价格、租金管制及补贴等措施，鼓励工业企业集聚发展和盘活存量划拨用地[16]。
3. 健全工业用地市场准入制度和评价体系。在项目准入环节，综合评价产业导向、投资强度、开发强度、能源消耗等，分区域明确准入标准，并向社会公开。严格执行工业用地使用标准，对因安全生产、地形地貌、工业技术等特殊要求需突破标准的，开展工业项目节地评价论证，合理确定工业用地规模。完善激励机制鼓励节约集约用地，从土地价款、土地使用税差别化征收、将节地技术和模式纳入供地文件和出让合同等方面，完善激励机制和政策体系。加快推广标准厂房等节地技术和模式，降低工业项目占地规模[17]。
（三）完善土地市场化的政府调节
1. 制定科学合理的供地计划。土地利用总体规划应确定规划目标、制定实现规划目标的土地利用战略和政策措施。土地供应计划应与总体规划相协调，具有充分的弹性，对市场作出灵敏的反应。实行国土资源垂直管理，促进城市供地计划、城市短期利益与城市长远发展相结合。
2. 加强对市场的管理和规范。加强土地一级市场的规范，运用法律和经济手段，加大监管力度，着力整顿和规范土地市场。加强土地二级市场的管理，建立和完善土地二级市场机制，着力加强国有土地使用权确权、转让、租赁、抵押登记管理[18]。
3. 加强政策监管和查处力度。提高依法管地、依法用地意识，处理好经济发展与保护耕地的关系，处理好招商引资与依法供地的关系。强化采用招标拍卖挂牌出让土地的全过程监督，促进国有土地使用权出让制度的全面有效落实。加大查处违纪违法案件力度，对有令不行，有禁不止，以权谋私等违法违纪行为，加大查处力度。
（四）审慎推进土地财税制度改革
1. 完善城市土地财税制度。进一步完善分税制改革，按照财力与事权相匹配的原则，合理调整中央、省、市、县的财政收入分配比例，加大财政转移支付力度，促进地方政府在预算内获得履行事权所需要的财权。考虑构建新型的具有可持续性的土地财政模式，保障地方政府的财源，考虑开征物业税或将房地产税的适用范围扩大到居民住宅[19]。加强土地出让金监管，建立规范化的政府土地基金，进一步规范政府土地出让收入的支出，考虑将集中支付地价向以领导任期或分年度交纳土地使用权租金过渡。
2. 建立农村土地财税制度。在放开农村集体建设用地进入市场的同时，考虑对农村经营性建设用地征收土地财产税及契税、印花税及土地增值税等税种。对于进入市场交易的宅基地，考虑开征土地财产税（物业税）[20]。对于农民，在规定面积内的可以免征；对于市民，则不予减、免。对无论农民还是市民的超出规定的面积，实行累进税率。
作者：荣晨 中国宏观经济研究院市场与价格研究所
来源：宏观经济管理2019年08期