人口外流背景下，乡村治理难题如何破解？ | 社会科学报

人口外流导致乡村治理资源匮乏。从村两委班子成员看，在一些经济发展缓慢、距离城市较远、没有集体经济收入的乡村，遴选出合格的村两委班子成员难度较大。有的村村民基本都外出务工了，村中只有几名党员，上级部门不得不委派第一书记或大学生村官解决村干部短缺问题。从效果看，“下派”干部解决了部分问题，但也出现了一些新问题。不仅表现在下派干部“治理适应”难题上，也表现在乡村凝聚力缺失上。本地人才缺少展示舞台，自治功能明显弱化，村民对自治的参与程度与热情越来越低，传统文化道德的治理功能明显衰减。原本村里都是“一家人”或“几家人”，现在则是各自为家，村民从原来的“家人”转变为“亲戚”，进而变成“陌生人”。乡村治理内容发生变化，治理体系日益松散。

人口外流背景下乡村治理的新机遇

一是宏观政策走向有利于改善乡村治理。当前乡村振兴战略正在全面推进，国家政策加大了对三农的支持力度，外流人员也看到了返乡发展的机遇。从一些地方调研看，外出人员返乡发展创业的意愿比较明显，当前需要政策支持和资源对接。二是外出人员拓展了乡村治理资源。城乡流动使得乡村人员的知识和能力获得提升，他们参与乡村治理的机会虽少，但参与治理的质量明显提高。这些人进入村两委班子，客观上可以有效提高村干部的素养和能力。三是人口外流减缓了乡村资源匮乏的压力。村民之间从原来的“朝朝暮暮”变成了一年半载难得往来，原来的恩恩怨怨早已冲淡，一些传统矛盾纠纷如土地权益、邻里关系等纠纷减少，减轻了乡村治理压力，降低了乡村治理成本。四是科技信息为改善乡村治理提供了技术支撑。信息技术日益进步，拉近了乡村人与人之间的空间距离，减少了治理成本，为乡村治理提供了便利。

中西部人口外流背景下乡村治理难题

人口外流背景下乡村治理主体弱化

一是治理骨干弱化。人口外流导致乡村空心化，乡村治理骨干成员外流，留守乡村的是老弱病残孕等弱势群体，乡村治理外部性资源输入融入较难，村民参与度不高等。二是家庭人口结构变化。由于实施了多年计划生育政策，农村独生子女、二胎子女已成中坚力量，“二老人二中年二青年一子女”的家庭人口结构较为普遍。三是养老压力加大。相当比例的农民无养老保障支持，养老压力较大，一些老人面临既无人照料又无钱的困境。四是乡村治理主体出现新变化。乡村治理骨干成员变化，出现第一书记、大学生村官、社会组织、社区成员、返乡精英、退休人员、村外承包租赁人员等乡村治理新主体；乡镇街道、派出机构、法律服务等基层政府和公共服务机构呈现下沉基层态势。

人口外流背景下乡村教育成难题

部分乡村中小学学生数量明显减少，教学质量难以保证。一些乡村小学生源凑不够一个班级，20世纪80年代的“复式教学班”重新出现，倒逼留在乡村的家长想方设法送孩子到城镇上学。整体上看，当前乡村中小学教育已成难题，很多学校空置。调研中了解到，有的村民家中安排老人专门接送孩子到城镇上学，租房、交通、吃饭等各项成本叠加成为沉重负担。有些地方小学实行寄宿制，虽然解决了上学问题，但小学生因长期缺乏亲人陪伴而产生心理问题，需要引起高度关注。

人口外流背景下乡村治理机制缺失

改革开放以来，随人口外流，乡村治理呈现出随遇而安的自然无序状态，引发了两个方面的效应。正向看，人的自由全面发展得到了一定程度彰显；负向看，原有乡村治理机制随人口外流而瓦解或停摆。比如家族的凝聚力明显减弱，邻里互助行为逐步减少，乡邻关系发挥的作用越来越弱，不确定因素增加。原有的治理网络体系功能日益淡化，约束机制难以发挥功能甚至失灵，而新的乡村治理体系尚未完全成熟，乡村治理体系和治理能力还不能很好适应时代要求。

人口外流背景下乡村治理内部乏力

乡村特殊性和资源差异，决定了当前的乡村治理存在不同难题。期待获得帮助的群体大多自身能力不足，而能够提供帮助的则大多不在乡村，或多数时间不在乡村，存在“远水解不了近渴”现象。此外，这种帮助主要取决于留守人员与外出者之间关系远近、交往疏密。位置偏远、资源不足的中西部乡村，主要依靠下派第一书记和大学生村官等外来力量解决内部问题，但人少事多，可支配资源匮乏，治理难以深入。

人口外流背景下乡村治理难题多样化

一是组织体系构建难。一些偏僻落后的中西部地区乡村，主要依靠第一书记主持，地方组织体系缺乏凝聚力。二是治理骨干人员培养难。乡村干部与所在区域集体经济关联，一些乡村骨干后继乏人。三是婚丧嫁娶等民生难。经济越落后的乡村婚姻成本越高，“光棍村”现象突出。农村结婚彩礼数额较大，因举全家之力负债结婚以及婚姻矛盾纠纷引发的司法案件占比较高。四是养老与教育等保障难题。乡村养老难题频现，越来越多的孤寡老人居家养老；乡村学校由于缺少生源而不得不开设复式班，教育成本明显上升。五是平安建设治安难题。乡村留守人员违法犯罪，如网络诈骗、医保诈骗、盗窃等问题时有发生。

人口外流背景下提升乡村治理效能路径

提升乡村治理效能要树立新理念

乡村人口外流是中国经济社会发展的必然趋势，也是新型城镇化的必然结果。但从乡村来看，人口外流也引发了乡村治理新问题和新矛盾。站在全面推进乡村振兴的战略高度，既要看到人口外流背景下乡村治理面临的困境，也要看到人口外流对乡村治理的积极因素。应树立乡村治理的新理念，系统性、协调性、统筹性、全局性谋划乡村治理，优化乡村治理体制机制，有效解决乡村治理难题，提升乡村治理效能，推进乡村治理体系和治理能力现代化。

提升乡村治理效能要健全新制度

创新乡村治理体制机制，有效应对人口外流状态下的治理难题。从治理组织、治理骨干、治理方式、治理内容等方面优化现行治理体制机制，破解乡村治理难题。要依据新问题设置制度框架，从体系和制度方面进行长远统筹考虑。要对乡村治理制度体系进行系统性优化、全局性把握，引领乡村制度现代化。要修改完善村民委员会组织法，培养乡村治理骨干，突出乡村治理重点和难点，完善乡村治理框架。

提升乡村治理效能要培养新能力

从治理骨干队伍建设入手，提升乡村治理中坚力量。根据乡村需要和治理问题，探索解决问题的办法，以创新能力作为提升治理效能的突破口。一是下派干部要在培养“后继有人”上下功夫。要从选派第一书记与本地干部培养两方面做文章。选派的第一书记不仅要抓工作，更要带队伍，做好乡村治理“后继有人”这件大事。二是遴选好村级组织骨干成员。发挥留守人员的乡村治理主体作用，重组乡村治理骨干队伍。三要发挥好外出人员作用。拓展乡村治理主体范围，提升综合性治理能力。要与外出人员保持密切联系，及时协商沟通乡村治理问题，达到多方共赢效果。四要优化乡村治理网络体系。聚焦村级治理需求更新，创新村级治理网络方式，破解治理困境。五是因地制宜合并村级治理区域。根据人口外流现状与趋势，与相邻村社建立治理伙伴关系，推动乡村治理互联互通互融。

提升乡村治理效能要满足新需求

提升乡村治理效能前提，是要及时准确发现新问题、了解新需求。一是主动了解群众诉求，深入群众生活，急群众之所急，盼群众之所盼。二是发展全过程人民民主，将人民当家作主理念落到实处，群众的事情充分协商，大家的事情大家办，不唱独角戏。三是学习借鉴其他地区好的做法，未雨绸缪，做好乡村治理工作。

提升乡村治理效能要运用新技术

要立足新发展阶段，运用新技术解决老问题。一要运用科技信息手段。当前，信息技术在农村得到广泛运用，乡村治理要跟上发展趋势。二是拓展乡村治理信息技术模式。运用新技术手段，以信息数据解决人口外流治理难问题。三是优化拓展乡村治理主体。如邀请从乡村走出的人才作为“顾问”或“第一书记”，组建“乡贤”服务团，运用新技术手段便捷参与指导乡村规划，破解治理难题。四要尊重群众首创精神。鼓励群众运用新技术拓展乡村治理做法与经验，并复制推广。

提升乡村治理效能要开拓新市场

一是认清人口外流给乡村治理带来的新机遇，精准研判乡村治理蕴含的市场机遇与需求。二是发挥市场解决治理难题的积极功能，以市场化服务解决治理难题。三是拓展乡村治理市场范围，拉动乡村消费，提升消费体验，优化市场环境，拓展市场范围。四是优化市场供给，提升服务管理水平，保障乡村市场运行。五是创新市场方式，如规范流动超市、证照电子定位、网络购物质量保障等。六是统筹发展和安全，打击侵害乡村群众的违法犯罪行为，建设平安乡村。

[本文系国家社科基金西部项目“中国共产党推进基层治理法治化研究”（16XDJ030）阶段性成果]

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1866期第2版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

本期责编：王立尧

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