摘 要：大都市区贫困带因其地理位置的特殊性往往成为扶贫攻坚的重点区域。环京津贫困带旅游资源与贫困区域在空间上近乎重叠, 旅游精准扶贫现实可行。本文对环京津贫困带22个国家级贫困县的旅游资源优势度和贫困度进行评价, 并在此基础上提出旅游精准扶贫战略模式。最后依托各县的旅游资源优势度和贫困度提出旅游精准扶贫具体路径。
一、引言
党的十八大以来, 我国的扶贫开发工作取得巨大成就。当前, 贫困问题依然是我国经济社会发展中最突出的“短板”。截至2017年底, 我国还有农村贫困人口3046万人, 呈现偏远山区、边区、少数民族地区的区域性贫困、减贫成本增加、脱贫难度加大等特征, 依靠常规举措难以摆脱贫困状况 [1,2]。2011年贫困县第三次调整后, 我国共有592个国家扶贫工作重点县及680个连片特殊困难地区县, 扣除交叉后共有832个国家级贫困县[3]。自提出“脱贫摘帽”的指示后, 2016、2017和2018年全国相继有28个、125个和约280个贫困县摘帽[4], 2019年预计约有330个贫困县摘帽, 剩余少量的贫困县, 将在2020年脱贫摘帽[5]。尽管脱贫摘帽工作进展顺利, 但深度贫困地区脱贫的攻坚工作仍十分困难, 脱贫攻坚已经进入深水区。面对贫困新形势, 中央提出“精准扶贫、精准脱贫”基本方略, 将精准扶贫脱贫工程, 变“大水漫灌”为“精准滴灌”, 做到真扶贫、扶真贫、真脱贫。旅游扶贫作为国家脱贫攻坚战略的重要组成部分, 是产业扶贫的主要方式。在精准扶贫理念的指导下, 旅游扶贫工作已进入精准施策、深入攻坚的关键时期。不同区域结合旅游资源特点和市场需求, 通过开展独具特色的旅游开发模式, 实现旅游精准扶贫。据文化旅游部和国务院扶贫办的数据显示, “十二五” (不含2015年) 期间, 全国通过旅游发展带动了10%以上贫困人口脱贫, 旅游脱贫人数达1000万人以上。预计“十三五”时期, 全国通过发展旅游将带动17%贫困人口脱贫[6]。
旅游扶贫的思想诞生于20世纪60-70年代, 一些学者提出旅游能消除贫困[7]。1999年英国国际发展署 (DFID) 提出PPT (Pro-Poor Tourism) 概念[8], 将旅游扶贫对象明确定位在贫困人口, 关注旅游发展给贫困人口带来的净收益。而后, 国际环境和发展协会 (IIED) 、海外发展协会 (ODI) 和国际可持续旅游中心 (CRT) 针对亚洲、拉美、南非的6个受托发展PPT地区进行分析和总结[9,10,11,12,13,14,15,16], 并提交了“有利于贫困人口的发展报告” (Pro-poor Tourism Strategies:Making Tourism Work For The Poor) , 这份报告主要关注如何让贫困人口从旅游发展中获利[17]。然而, 旅游扶贫的核心虽然是重点关注贫困人口的扶贫, 贫困地区的扶贫也不应该被忽视[18]。旅游精准扶贫提升和突破了传统旅游扶贫, 相较于传统旅游扶贫, 旅游精准扶贫更注重落实到区, 落实到户, 精确到人[19]。
旅游精准扶贫是以旅游为引擎, 以精准科学方法为手段, 对贫困地区、贫困人口进行精准识别、精准帮扶和精准管理, 从而实现“真扶贫”、“扶真贫”的目的。旅游精准扶贫包含旅游精准识别、旅游精准帮扶、旅游精准管理三部分, 这三部分既各自独立, 自成体系, 又相互联系, 相互影响[20]。旅游精准识别是前提, 不仅要求对扶贫对象 (贫困地区和贫困人口) 进行精准识别, 还要求对旅游扶贫项目进行精准识别;旅游精准帮扶是关键, 即针对每个贫困地区、每个贫困人口采取因地制宜、因人制宜的旅游项目[21];旅游精准管理是保障, 即针对精准扶贫的资金、项目等进行有效管理, 保障旅游精准扶贫的有效实施。
关于大都市区贫困带的扶贫问题, 学者们主要集中在传统旅游扶贫领域, 尚未开展该区域旅游精准扶贫研究。黄葵探讨了渝东南地区乡村旅游扶贫发展思路, 并提出了适合于渝东南地区立体化、社区参与和景区帮扶的三种乡村旅游扶贫模式[22]。邓爱民等分析了长江经济带旅游扶贫效率呈现空间集聚程度低、总体缓慢上升趋势等时空特征, 根据旅游扶贫效率大小和旅游扶贫效率变化两个维度将长江经济带内的省市划分为朝阳型与黄金型, 并对其今后的旅游扶贫发展提出建议[23]。王淑娟等从旅游产业价值链的角度分析了环京津贫困带的扶贫困境, 提出应该通过电子商务及政府主导的产业转移, 形成有利于贫困地区发展的旅游产业链分布[24]。邸明慧等人从旅游资源开发价值和旅游产业聚集程度角度分析了河北省环京津23个国家级贫困县旅游扶贫适宜性类型, 依据各类型特征提出核心企业主导模式、政策性项目拉动模式、产业互动发展模式及大区带动发展模式4种旅游扶贫模式[25]。综合来看, 关于大都市区贫困带旅游扶贫问题, 学者主要从宏观层面进行旅游扶贫机制、模式的研究和阐释。然而在微观层面, 从旅游资源优势度和贫困度角度系统研究旅游精准扶贫模式的选择还相对薄弱, 关于旅游精准扶贫模式的进一步细化和实施路径研究还有待提升和加强。本文通过对环京津贫困带中的22个国家级贫困县 (区) 进行实地调研和深入研究, 分析出该区域的旅游资源优势度和贫困度, 并在此基础上探索总结出该区域的旅游精准扶贫战略模式, 以及各区县旅游精准扶贫的具体实现路径, 进而为京津冀政府相关部门制定完善的旅游精准扶贫策略提供借鉴和参考, 以促进京津冀地区协同发展。
二、环京津贫困带旅游扶贫评价与分类
(一) 研究区域概况
2015年4月中共中央政治局曾召开会议, 审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》。纲要明确提出, 京津冀协同发展核心是疏解北京非首都功能, 重点是生态环境保护, 难点是环京津贫困带脱贫。截至2016年, 河北共有国家级贫困县39个[26], 其中与京津接壤的贫困县有22个, 包含张家口、承德两市所属全部县区, 以及保定和沧州的部分县区 (见图1) , 涉及100多万贫困人口和2000余个贫困村。环京津贫困带是京津冀区域经济发展的“低洼带”, 农民人均纯收入、人均GDP、县均地方财政收入, 不足北京周边县 (区) 的1/3、1/4和1/10[27]。环京津贫困带已成为京津冀经济增长极形成的短板, 严重制约和阻碍京津冀区域协调发展。党的十九大提出要实施区域协调发展战略, 京津冀协同发展首当其冲, 环京津贫困带的扶贫脱贫尤为迫切。
环京津贫困带大多地处太行山脉、燕山山脉、蒙古高原边缘的山区, 多位于首都生态涵养区, 承担着京津风沙治理、水源涵养等生态建设任务[28], 属于限制开发区域, 旅游资源非常丰富。环京津贫困带与河北旅游资源富集县区的吻合度高达80%[29], 旅游产业可以成为环京津贫困带实现脱贫、促进京津冀协调发展的重要途径。因此有必要对环京津贫困带的贫困度与旅游资源优势度进行分析, 进而选择科学合理的旅游精准扶贫模式。
图1 环京津贫困带的22个国家级贫困县
注:根据京津冀三地行政区划图自行绘制
(二) 环京津贫困带旅游资源优势度分析
旅游资源优势度是对旅游资源数量以及旅游资源品质进行的综合测评。借鉴前人的研究成果[30,31], 参照国家旅游局《旅游资源分类、调查与评价》 (GB/T18972-2003) 及相关权重标准, 对22个贫困县的旅游资源优势度进行综合评价。数据来源包括《河北省统计年鉴2017》, 各县国民经济与社会发展统计公告、各县政府工作报告等, 具体计算公式如下:
其中, Pi为第i个贫困县的旅游资源丰富程度, 0≤Pi≤1, P1值越大, 旅游资源丰富程度越高;Ni为第i个贫困县所拥有的旅游资源种类。
Ei为第i个贫困县的旅游资源禀赋;Wij表示第i个贫困县第j级旅游资源的权重。其中W5即5A级景区权重为5;W4为4A级景区权重为4;W3分别表示3A级景区, 以及国家级自然保护区、国家级风景名胜区, 国家级森林公园, 国家级历史文化名城等的权重, 赋值为3;W2为2A景区的权重, 取值为2;1A景区及其他景区的权重均为1;Xij为第i个贫困县第j级旅游资源的数量。
Ai=Pi*Ei*100% (i=1, 2, …, 22) (3)
Ai表示第i个贫困县的旅游资源优势度, 是第i个贫困县的旅游资源丰富程度与旅游资源禀赋度的结合。
表1 环京津贫困带旅游资源优势度
从表1来看, 滦平县、蔚县、围场县、崇礼区、赤城县和尚义县是旅游资源丰富度和旅游优势度均较高的区域, 旅游资源优势度均值为0.8034, 高于总体平均水平的0.2830%约2.8倍。这主要是由于这6个县 (区) 的旅游资源丰富, 共有42个3A级及以上景区和22家国家级重点文物保护单位。盐山县、万全区、康保县、阳原县、沽源县、平泉县等县 (区) 的旅游丰富度和旅游资源优势度均相对较低, 这与这些地区旅游资源种类单一以及开发程度较低有关。总体来看, 高旅游资源优势度的区域多分布在环京津贫困带的东北地区, 而低旅游资源优势度的区域则多分布在西部地区。
(三) 环京津贫困带贫困度分析
影响贫困的因素包含经济、教育、人口等多种因素, 因此测评贫困度需构建科学合理的评价指标体系。参照相关文献[32]以及国务院扶贫办贫困村测度办法, 根据数据的易获得性, 建立经济、教育、医疗、人口4大系统指标评价体系, 如表2所示。
表2 环京津贫困带贫困度指标评价体系
贫困村个正指标数据来源:《中国县域统计年鉴2017 (县市卷) 》及各县2017年政府工作报告
熵值法是客观的权重计算方法[33], 可以有效克服指标间的信息叠加[34,35,36], 本文运用熵值法来测算环京津贫困带22个贫困县的贫困度, 具体结果见表3。对各县的贫困度进行排序, 发现康保县、崇礼区、阜平县、阳原县、沽源县和涞源县等西部地区的贫困度均高于75%, 且这些县的贫困人口均超过4万人, 属于严重贫困区域;而滦平县、唐县、平泉县、围场县、蔚县和隆化县等县的贫困度均低于41%, 属于轻度贫困区域。
表3 环京津贫困带22个贫困县的贫困度
由表3可知, 贫困度高的县区多分布在环京津贫困带的西部地区, 这与低旅游资源优势度的区域分布近乎重叠。而贫困度相对较低的县区多集中在环京津贫困带的东北区域, 这与高旅游资源优势度的空间分布基本重叠。
(四) 环京津贫困带旅游扶贫分类识别
环京津贫困带各个区县的贫困度以及旅游资源优势度不同, 因此旅游精准扶贫的模式亦有差异。基于贫困度与旅游资源优势度的二维度分析, 将环京津贫困带划分为4种旅游精准扶贫类型:优先精准扶贫区、重点精准扶贫区、鼓励精准扶贫区、引导精准扶贫区。
图2 环京津贫困带的22个国家级 贫困县的旅游精准扶贫类型
优先精准扶贫区。该区域具有贫困度低、旅游资源优势度高的特征。这些地区历史文化资源丰富, 旅游资源优势度高。此外该区域的经济发展水平也相对其他县 (区) 领先, 2016年平均人均GDP约25550元, 高于22个贫困县的总体平均水平 (22034元) 。这些县 (区) 贫困的原因主要有三点, 一是山区地形造成人才和技术短缺, 二是优良的生态环境限制多数产业的引入, 三是优势的文化旅游资源并未充分开发, 旅游基础设施落后。
重点精准扶贫区。该区主要为贫困度高和旅游资源优势度低的县区。该区域旅游资源种类较为单一, 且旅游开发程度较低。此外该区域经济发展水平较弱, 2016年平均人均GDP仅为18449元, 严重低于22个贫困县整体平均水平。造成这些县 (区) 贫困的主要原因有三点, 一是劳动力大量外流和严重的村庄空心化, 二是山区地貌且远离京津区域, 三是旅游资源有限。
鼓励精准扶贫区。该区域呈现贫困度高, 旅游资源优势度高的特征。该区域旅游资源优势度较高, 共有2个4A级景区, 1个国家级自然保护区, 3个全国重点文物保护单位, 但区域经济发展水平较弱, 2016年平均人均GDP约16109元, 低于22个贫困县的整体平均水平近6000元。这些县 (区) 致贫的主要原因为包括山区交通不便, 旅游资源未充分开发, 劳动力大量外流等。
引导精准扶贫区。该区域主要是贫困度低, 旅游资源优势低的县 (区) 。该区域旅游资源丰富度和优势度均较低, 仅有2个4A级景区, 1个3A级景区及1个2A级景区。但是该区域经济发展水平较高, 平均人均GDP比22个贫困县整体平均水平高4000多元。造成该区域贫困的主要原因包括:自然条件恶劣且自然灾害频繁, 远离京津地区且山区地形造成交通不便, 人口素质低且文化观念落后, 旅游单体资源单体较少且开发程度较低等。
三、环京津贫困带旅游精准扶贫模式与实施路径设计
旅游精准扶贫模式可以从多角度进行探索[37], 地域贫困程度不同, 所采取的旅游精准扶贫模式也大相径庭。一般认为, 成功的旅游扶贫战略必须具备以政府为主导, 以特色旅游资源发展为依托的特征, 政府在其中的引导带动作用十分重要[38]。旅游业在推动地方经济繁荣、带动关联产业发展等方面具有明显的“乘数效应”, 通过政府少数资金的引导可以拉动县域经济的较大幅度增长[39]。同时旅游开发作为一项具有较强专业性的工作, 应当遵循旅游开发的自身规律, 谨慎开展资源考察、选定项目等工作, 避免盲目开发, 造成政府有限资源的浪费[40]。对于环京津贫困带而言“绿水青山就是金山银山”, 因此应当充分利用环京津贫困带的良好生态资源优势, 对旅游扶贫进行精确分类, 提出可行性较强的具体路径[41]。
旅游扶贫具有较强的社会性与政治性, 同时旅游扶贫牵涉的利益相关者众多, 因此需要处理好各相关参与方的关系, 尤其是政府与民众之间的关系。旅游扶贫的初期多由政府主导或政府引导, 即旅游扶贫以“自上而下”开始, 同时需要培育社区与群众自发的扶贫力量, 通过参与式扶贫增强中后期的“造血”能力。西方学者普遍认为, 以社区为本、提倡居民积极参与的“自下而上”式旅游扶贫可较大程度地提高旅游扶贫的可持续性, 使旅游扶贫更能达到目的且更具效率[42,43]。尽管有学者提出中国的社区自治能力不足, 不适宜效仿西方的“自下而上”旅游扶贫模式[44], 但仍不可否认培育群众的参与程度能够很大程度上增强旅游扶贫的可持续性, 因此“上下合作”的旅游扶贫模式更具实用性。
综合来看, 通过政府与群众的相互作用关系及参与程度, 可以将旅游扶贫的路径划分为自上而下、自下而上、上下合作三种类别。结合前人研究成果[45,46,47,48], 特别是京津冀有关县市的实践经验及教训, 基于环京津贫困带22个国家级贫困县的旅游精准扶贫类型, 本文初步提炼出3大类7小类旅游精准扶贫的战略模式, 并结合各个县区的贫困度和旅游优势度, 提出各县区旅游精准扶贫的具体路径。
(一) 自上而下旅游精准扶贫模式
自上而下旅游精准扶贫模式是以政府为主导或引导, 以旅游为引擎, 统筹乡村发展, 实现区域脱贫的精准扶贫模式。该模式强调要充分发挥政府的主导作用和贫困农户的主体作用, 主要适用于旅游资源优势度较弱的重点精准扶贫区和引导精准扶贫区。自上而下旅游精准扶贫模式有三种细分类别, 分别是政府扶持型、政府引导型和政府主导创新型。
(1) 政府扶持型模式
政府扶持, 主要是地方政府充分利用国家政策, 推动基础设施建设、农田水利开发、土地整理整治、地质灾害和自然灾害防御防治、生态环境保护等工作, 统筹乡村旅游发展建设, 推动贫困区域整体脱贫。一方面, 政府结合全域旅游开发思路, 按照“看得见山、望得见水、记得住乡愁”1的要求整体规划, 注重公共服务系统配套和生态与文化环境整体优化, 旅游要素配置全域化, 形成全域化旅游产品业态, 打造到处是风景的全域乡村旅游目的地。另一方面, 地方政府统筹各方面政策和资金, 根据各个村落特色统一建筑风格, 统一外观设计, 统一特色菜谱, 将异地搬迁安置与乡村旅游发展结合起来, 打造乡村特色旅游小镇, 形成乡村旅游集聚区, 实现农户安置与农民安业双赢。
(2) 政府引导型模式
该模式是在政府引导下, 推动乡村社会化参与扶贫、社会化筹资扶贫的发展模式。政府引导型模式又可以细分为政府引导社会化参与扶贫和政府引导社会化筹资扶贫两种类型。前者是在政府引导下, 企业、社会团体、当地贫困人口共同参与旅游扶贫的筹划与经营。如在地方政府的引导下, 社会招募人才, 与当地农民合作, 成立乡村旅游联盟, 负责对贫困村的农家乐规划管理, 捆绑经营, 实施统一接团、统一分流、统一结算、统一价格、统一促销;后者是通过政府采取社会化筹资方式进行扶贫。一般不限所有制性质, 不限区域范围, 不限金额大小, 保证入股者的一切合法权益, 让乡村参与者能够从旅游经营中受益。
(3) 政府主导创新型模式
该模式是在政府的支持下, 推行“旅游+”、“互联网+”等创新型产业发展模式。例如构建O2O农业电商运营平台, 推出线上农业交易、农业3D体验、线下农业体验、线下农业示范等农业互联网运营策略, 有效推动乡村旅游精准扶贫创新发展[49]。该模式倡导各个乡村成立电子商务中心, 同时通过农业资本化运作创新互联网金融服务体系, 综合利用“电子商务+农产品”, 或“电子商务+农业体验”等新手段实现精准脱贫。
基于上述模式, 以及怀安县、顺平县等重点精准扶贫区和唐县、平泉县等引导精准扶贫区的旅游资源优势度和贫困度, 提出两区旅游精准扶贫模式的实现路径 (见如表4和表5) 。
(二) 自下而上旅游精准扶贫模式
自下而上旅游精准扶贫模式强调充分发挥农户的主体作用和市场的主导作用。该模式主要适用于旅游资源优势度较强的鼓励精准扶贫区, 如崇礼区、赤城县、尚义县、涞源县和阜平县等。自下而上旅游精准扶贫模式可划分为两种:社区开发型和全民参与型。
表4 自上而下精准扶贫旅游模式的具体实施路径 (重点精准扶贫区)
表5 自上而下精准扶贫旅游模式的具体实施路径 (引导精准扶贫区)
(1) 社区开发型
该模式是从社区角度出发, 将旅游景观资源和社区作为联合体共同开发建设, 通过优化旅游社区的结构谋求旅游社区经济效益、环境效益和社会效益的协调统一[50]。社区旅游开发比较能够体现旅游精准扶贫开发的宗旨, 具有两个突出优势:一是人本化, 更加以社区居民的利益为核心来提升居民的净收益和发展机会;二是扶贫目标具体化, 以提高当地居民的生活质量为目的, 强调扶贫与经济效益、社会效益和环境效益的协调统一。
(2) 全民参与型
该模式是指旅游精准识别的贫困人口共同参与当地旅游发展的旅游精准扶贫模式。其中贫困人口参与方式主要有以下几种[51]:以土地入股, 获取旅游收入, 实现脱贫;以劳动者的方式, 参与旅游开发, 获取劳动报酬, 增加家庭收入, 实现家庭脱贫;以个体、私营业主的身份, 开设饭店、旅店, 或旅游产品, 接待游客, 获取营业收入;兼营, 即把自家的房子、土地, 交给开发商或当地能人经营, 自己为其打工赚取劳务收入。
基于上述模式, 以及崇礼区、赤城县等鼓励精准扶贫区的旅游资源优势度和贫困度, 提出该区旅游精准扶贫模式的实现路径 (见表6) 。
(三) 上下合作旅游精准扶贫模式
上下合作旅游精准扶贫模式强调政府、企业与农户三方互惠共赢合作, 通过成立合作社等方式将旅游精准扶贫落实到户, 落实到人。这一模式适用于旅游资源优势度高且贫困度低, 具备较好旅游发展基础的优先精准扶贫区, 如滦平、丰宁、围场等县 (区) 。该模式强调政府与企业的带动脱贫, 以及贫困人口的参与和合作, 可以细分为如下两种类别:
(1) “龙头企业+合作社+农户”型
该模式以增强贫困农户内生动力为目的, 政府通过设立扶贫资金或专项贷款担保基金等手段, 加强旅游基础设施建设, 鼓励和培养龙头企业。企业成立以贫困农户为主体的互助合作社, 非贫困户 (包括种植和养殖大户、农技人员、村两委等) 也可以适度入股。企业帮扶资金和财政资金只针对贫困户实施, 非贫困户入股需要自己投入一定资金或土地资产。
表6 自下而上精准扶贫旅游模式的具体实施路径 (鼓励精准扶贫区)
(2) “政府+企业+农户+合作社”型
该模式是政府与企业合作成立旅游扶贫股份合作社, 贫困户全部入社。贫困户通过土地、农场、闲置农宅等资产入股, 在合作社务工, 获得资本、务工、分红三种收益。通过股份合作制改革, 贫困户可以通过经营、劳务、救助三种方式实现脱贫。
基于上述模式, 以及滦平、蔚县、围场、丰宁、张北和南皮等各县的旅游资源优势度和贫困度, 提出各县旅游精准扶贫模式的实现路径 (见表7) 。
表7 上下合作精准扶贫旅游模式的具体实施路径 (优先精准扶贫区)
四、结论与不足
本文基于对环京津贫困带22个国家级贫困县的旅游资源优势度和贫困度的分析和测算, 概括总结出环京津贫困带旅游精准扶贫的四种类型。并依托四种类型探讨出3大类7小类旅游精准扶贫模式, 并就22个国家级贫困县的旅游资源优势度和贫困度, 提出了各县旅游精准扶贫的具体路径。概括总结上述成果, 可以得到如下两点主要结论:
第一, 高旅游资源优势度的区域, 也是贫困度较低的地区, 多分布在环京津贫困带东北区域, 而低资源优势度的区域, 也是贫困度较高地区, 则多分布在贫困带的西部地区。相较于旅游资源优势度较低、贫困度较高的区域, 这些优势度较高且贫困度较低的区域具有丰富和优质的旅游资源, 加之临近京津的区位优势, 大大提高了旅游精准扶贫的可行性。
第二, 基于各县的旅游资源优势度和贫困度, 将旅游精准扶贫的模式分为四类:优先旅游精准扶贫区, 重点旅游精准扶贫区, 引导旅游精准扶贫区, 和鼓励旅游精准扶贫区。不同的旅游精准扶贫类型, 应因地制宜地采取不同的旅游精准扶贫模式, 具体包括上下合作旅游精准扶贫模式、自上而下旅游精准扶贫的扶贫模式和自下而上旅游精准扶贫模式。
受数据资料限制, 本研究也存在一定的局限性, 例如旅游精准扶贫的类型划分, 本文只是依托各县的贫困度和旅游资源优势度, 并未考虑各县旅游产业的发展状况, 未来的研究可以基于更综合的指标更全面地分析旅游精准扶贫类型。此外, 各个贫困县 (区) 贫困人口的直接致贫因素千差万别。未来研究可以更为深入地探讨各村、各镇贫困人口的致贫原因, 并依托致贫原因提出旅游精准扶贫的模式和实施路径, 这具有更大的现实意义。
来源：中国软科学2019年07期
作者：崔丹 吴昊 刘宏红 吴殿廷 北京师范大学地理科学学部 中国人民大学经济学院
基金：国家自然科学基金2017年面上项目“协同发展背景下京津冀非基本公共服务业空间响应机理及空间优化研究”(41771128)阶段性研究成果；