趙晉平：科學認識海南自由貿易港壓力測試的新內涵

二、我國更高水平開放舉措的壓力測試新要求

在全島封關運作之前，海南自貿港既要對總體方案頂層設計要求的貿易投資自由化便利化制度、尤其是海關監管制度進行壓力測試，也要主動承擔為我國加入更高水平自貿協定開展先行先試的重要任務。從貨物貿易自由化來看，我國加入《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》（CPTPP）談判，首先會面對可否承諾全面實行零關稅和取消非關稅壁壘這兩大難題，實施協定要求的原產地規則和管理制度也存在較大難度。下面聚焦這三個方面的問題，對海南自貿港開展壓力測試的條件和必要舉措進行分析研判。

（一）我國現有關稅實際減讓水平與CPTPP存在較大差距

削減關稅是貨物貿易自由化的關鍵和標誌性措施。從CPTPP來看，各成員方最終取消關稅的承諾雖然略有差異，但總體上達到了全面零關稅水平。汶萊、馬來西亞、越南、新加坡、智利、澳大利亞、紐西蘭等7國承諾最終全面取消關稅，不論是按照商品品類還是按照貿易額計算的零關稅覆蓋率均達到100%；加拿大、秘魯的零關稅覆蓋面從實際貿易額來看達到100%，但是對1%的商品品類仍然保留徵收一定關稅的權利；墨西哥和日本承諾的零關稅覆蓋率分別為99%和95%。其中1%和5%的關稅保留是締約方考慮到經濟大國的貿易規模和經濟結構複雜性等因素，經過談判達成的特殊安排，並沒有對CPTPP整體很高的貿易自由化水平造成實質性影響。

根據《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP）「關稅的削減與取消」條款的規定，中國最終取消關稅覆蓋面要達到90%。CPTPP與RCEP相比，中國需要面對的新談判對手僅有加拿大、墨西哥，與RCEP成員相比的結構性差異較小。因此，中國在RCEP中作出的90%零關稅承諾，基本上可以全面用作CPTPP談判的出價清單。但是這一水平與CPTPP要求作出的全面零關稅承諾相比還有較大差距，其中相當多數屬於我國的敏感性商品，談判難度很大。此外，從中國以往實踐來看，中韓第一階段自貿協定中關於85%商品品類、90%貿易額以內商品進口取消關稅的承諾，是自由化水平相對較高的，也未達到現有CPTPP成員的可能要價水平。即便作為初始出價可以啟動談判，後續同樣會面對全面取消關稅的巨大壓力。

（二）我國需要做出取消大量非關稅壁壘的承諾

取消貿易管理和非關稅壁壘是貨物貿易自由化的重要內容。CPTPP要求締約方必須承諾全面取消貿易限制和非關稅壁壘。中國參與談判主要存在以下幾個方面的困難。

一是CPTPP對允許保留關稅配額締約方的配額管理提出了明確限制。CPTPP現有成員除了日本、加拿大、墨西哥和秘魯等四個國家保留了少量關稅配額商品之外，其他締約方承諾全面取消關稅配額。我國現有關稅配額產品有八類，包括小麥、玉米、稻穀和大米、糖、羊毛、毛條、棉花、化肥。這些商品在CPTPP談判中將成為討價還價的焦點之一。中方作為發展中經濟大國具備經過談判保留若干關稅配額商品的條件，但是全部保留的可能性很小。

二是根據CPTPP規定，原則上禁止進出口數量限制。從進口來看，目前我國只有進口關稅配額，沒有進口數量配額，但實行自動進口許可管理的商品還有37種，仍有13種舊機電商品實行限制進口的許可證管理。從出口方面來看，實行出口配額管理的商品有17種。另外，我國包括原油和成品油在內的13種產品被納入國營貿易管理。這些措施與CPTPP禁止數量限制原則不符。

三是CPTPP規定，如一締約方採取或維持措施禁止或限制舊貨的進口，則該締約方不得將這些措施適用於再製造貨物。各締約方對於在一個或多個締約方領土內產生的回收材料，如其用於再製造貨物的生產並構成其一部分，則應被視為原產貨物。我國目前沒有專門針對再製造的原產地規定，對舊貨進口實行限制管理，與協定要求存在差距。

四是CPTPP和RCEP規定了TBT與SPS的透明度原則。其中CPTPP對符合國際標準的法規等也要求必須向理事會通報，高於我國現行做法和WTO標準。

五是CPTPP在海關管理制度、通關時限要求、預裁定管理等方面也都設置了較高要求，有別於我國現行標準，中方將面臨做出逐項調整承諾的壓力。

（三）我國原產地規則管理制度面臨大幅度調整壓力

RCEP規定的原產地管理方式有三類：第三方機構開具原產地證明、經過認證的企業自主提供原產地聲明、企業自主申報原產地等。在協定生效後10年內，各成員方可採取第三方機構和認證企業自主聲明等兩種安排。但過渡期結束後，各締約方必須實行企業自主申報的原產地管理方法，其中柬埔寨、寮國的過渡期可延長至20年。另外，按照協定規定，過渡期結束後，出口商、生產商均可自主申報並提供原產地聲明；但是進口商是否可自主申報需要在協定生效後經過談判另行規定。CPTPP的原產地管理制度比RCEP具有更強的便利性和開放性，要求協定生效後實行原產地自主申報制度，而且規定出口商、生產商、進口商都可以自主提供原產地聲明；原有第三方機構僅允許在生效後10年過渡期內繼續開具原產地證明。協定還在引入進口商自主申報並開具原產地聲明的制度方面，對越南、馬來西亞、汶萊、墨西哥、秘魯等5國給予5年的過渡期安排。

按照協定要求，我國在RCEP生效後的10年內實行第三方機構和核定企業自主聲明並行的原產地管理，現行管理辦法在過渡期內尚可持續，但是對於在此期間實行的核定企業自主聲明和過渡期結束後將要全面實行的自主申報制度，尤其是涉及CPTPP的原產地制度，中國尚未開展管理實踐，缺乏有效監管體系和經驗支撐。協定實行的全面累積原產地產品認定方法，也是中國面臨的新問題。中國需要全面重構原產地規則認定標準體系和管理制度，在明顯提升原產地申報便利性的同時，加大企業行為規範和市場風險防控力度。

三、海南自貿港開展CPTPP 貿易自由化壓力測試的有利條件

鑒於我國在參與CPTPP談判上還面臨著現有成員要價高、做出全面承諾的準備不足、缺乏高標準貿易自由化實踐經驗支撐等突出問題，通過在具備條件的局部地區開展壓力測試積累經驗，對於我方做好預案，把握談判主動權和實現預期目標具有重要意義。一般來說，在國內現有自貿試驗區等自貿園區進行先行先試可以取得一些效果。但由於自貿試驗區空間面積較小，沒有全域物理圍網條件，並不符合高水平貨物貿易自由化所需要的場景要求，難以形成滿足參加全球最高水平自貿協定談判需要的實踐經驗和決策依據。

海南自貿港是我國最大的對外開放綜合平台和特殊經濟功能區。隨著自貿港製度和政策體系逐步建成，海南自貿港將成為以貿易和投資自由化便利化為重點，資金、運輸工具、人員自由便利和數據有序安全跨境流動的全球最大自由貿易港。海南自貿港作為我國主動和單邊開放的特殊平台，貨物貿易自由化便利化水平不應低於我國參與的所有多邊、區域和雙邊貿易協定。全島封關後形成的海關監管特殊區域，將為實行高水平貨物貿易自由化制度奠定堅實基礎。2025年以後，達到甚至超出CPTPP貿易自由化水平是海南自貿港製度建設的必然要求，也是打造全球最高水平開放形態的關鍵舉措。毫無疑問，海南自貿港將成為我國未來參與更高水平自貿協定談判的試驗田和推進器。

全島封關運作之前，海南自貿港尚不具備全面實行零關稅等貨物貿易措施的制度環境。但是以全球最高水平自貿港作為目標導向的制度建設已經全面啟動，對標CPTPP等國際先進經貿規則的政策實踐正在深入推進，貿易投資自由化措施的先行先試不斷取得階段性成果。這也是當前環境下海南自貿港開展CPTPP壓力測試最為有利的條件。

基於以往經驗，我國今後加入CPTPP的進程可能存在以下三種情景，壓力測試的條件和內容也會有所不同。

一是我國已經在2021年9月向CPTPP理事會正式提交加入申請，但是正式啟動談判的時間可能由於現有成員要價過高而被大大延遲，甚至晚於2025年。考慮到多方面的因素，這一可能性無法完全排除。首先是跨區域諸邊談判本身較為複雜和艱難，RCEP談判曾花費8年之久就是一個例證；其次是我國與墨西哥、加拿大屬於首次開展FTA談判，兩國又會受到美墨加自貿協定、特別是美國的牽制，磋商和談判難度較大；再次是日本、澳大利亞等國也可能出於地緣政治因素加以阻擾。在這一情景下，海南自貿港按照預定目標推進全島封關，完全具備通過全面實行零關稅及其他貿易自由化政策，為後續談判進行全面的壓力測試。

二是我國在較短時間內得到各成員認可正式啟動談判，但是談判本身仍然較為艱難、費時較長。這一情景發生的可能性較大，海南自貿港可在確保各項條件成熟情況下，提前啟動全島封關進程，以服務於推進談判的需要。但是提前封關的條件是否成熟，必須做好全面評估，可否開展全面零關稅在內的壓力測試，仍然存在較大不確定性。

三是在談判啟動並持續推進階段，海南自貿港雖然尚未全島封關，無法進行全面的零關稅壓力測試，但是可以通過擴大海南自貿港現有「一負三正」清單零關稅覆蓋範圍，在全島或部分區域試行取消關稅配額、許可證管理以及非關稅壁壘等貨物貿易限制性措施，對談判中可能面對的問題進行壓力測試。

四、壓力測試在積累風險防控經驗中的重要作用

實行更高水平開放是海南自由貿易港建設的根本要求和關鍵舉措。面對錯綜複雜的國際環境和外部風險衝擊等嚴峻挑戰，切實推進壓力測試，對於逐步積累高水平開放條件下安全風險防控的有效經驗，具有十分重要的作用。

（一）經濟安全問題受到世界許多國家的高度重視

近年來，受美國激進貿易保護主義政策和新冠肺炎疫情衝擊等重大事件的影響，全球經濟遭受重創，國際經濟環境日趨複雜、多變和嚴峻。許多國家為了穩定國內經濟、增強產業抗風險能力，更加重視國家安全，將經濟安全列入確保產業鏈、供應鏈穩定的重要標準。截至2020年底，已經有34個國家引進了外國投資安全審查制度，涉及的跨境直接投資占全球跨境直接投資存量的67%。在這一背景下，美國、歐盟、日本等發達經濟體正在加快推進有關重要戰略領域的產業鏈、供應鏈布局調整，試圖形成已開發國家相互聯手主導的全球生產網絡。尤其是美國藉機把所謂的人權、價值觀等政治標準塞入經濟安全政策體系，刻意推動所謂的經濟和科技「脫鉤」以達到打壓中國的目的，成為市場力量作用下全球產業鏈、供應鏈調整中的一股洶湧逆流，給中國等主要發展中國家帶來了經濟安全風險。

（二）我國的經濟安全戰略體系基本形成

2015 年，我國《國家安全法》正式頒布實施，其中包括了關於外國投資安全審查的內容，明確規定建立國家安全審查和監管的制度和機制，對影響或者可能影響國家安全的外商投資、特定物項和關鍵技術、網絡信息技術產品和服務、涉及國家安全事項的建設項目，以及其他重大事項和活動，進行國家安全審查，有效預防和化解國家安全風險。

2021 年起正式實施的「十四五」規劃綱要提出了統籌發展和安全的重要方針，對「十四五」時期和至2035 年的中長期經濟安全戰略作出了全面部署，強調要實施國家安全戰略，防範和化解影響我國現代化進程的各種風險，築牢國家安全屏障。同時，對確保經濟安全問題作出了明確規定，提出了「強化經濟安全風險預警、防控機制和能力建設，實現重要產業、基礎設施、戰略資源、重大科技等關鍵領域安全可控，著力提升糧食、能源、金融等領域安全發展能力」等政策要求。針對美國在科技領域設置障礙等「卡脖子」問題，規劃還特彆強調了要在事關國家安全和發展全局的基礎核心領域，制定實施戰略性科學計劃和科學工程。重點方向是瞄準人工智慧、量子信息、集成電路、生命健康、腦科學、生物育種、空天科技、深地深海等前沿領域，實施一批具有前瞻性、戰略性的國家重大科技項目；要從國家急迫需要和長遠需求出發，集中優勢資源攻關新發突發傳染病和生物安全風險防控、醫藥和醫療設備、關鍵元器件零部件和基礎材料、油氣勘探開發等領域關鍵核心技術。

（三）經濟安全風險壓力測試應關注的問題

一是統籌高水平開放和國家安全。為形成具有國際競爭優勢的特殊經濟功能區，海南自由貿易港要逐步建成對標全球最高水平的貿易投資自由化便利化制度，全面實行「外商投資准入前國民待遇+ 負面清單管理」制度，促進國內外各種生產要素資源在海南聚集。在此基礎上，必須根據國家安全戰略要求，實行外國投資安全審查制度，防範一切投資可能引發的經濟安全風險。海南要根據國家安全戰略基本要求，兼顧海南經濟體量較小、「二線」設置有利於發揮安全風險的「防火牆」作用等特點，制定並實施涉及領域較少的安全審查正面清單。目前國家已經在自貿試驗區外國投資安全審查制度建設中積累了經驗，海南可在借鑑國家現行辦法和經驗基礎上，先行建立以「承諾即入+ 事中事後監管」為主要原則的安全監管制度，除了涉及國防、領土領海保護、重大基礎設施等重要領域以外的項目不再列入事前安全審查對象，通過壓力測試為高水平投資自由化的風險防控積累經驗。

二是增強產業發展環境保障能力。海南自貿港要通過加強對跨境資金流動常態化監管和風險預警機制建設、強化對外資產負債監測、建立健全全口徑外債監管體系、完善境外投資分類分級監管體系等措施，為開展國際化業務活動的企業提供安全穩定的投融資環境。由於自貿港建設的特殊性，應當取消對於海南保持國際收支基本平衡的監測要求。

三是增強產業鏈、供應鏈的堅韌度。維護產業鏈、供應鏈安全穩定的關鍵是增強「雙鏈」自身的堅韌度。海南自貿港構建現代產業體系首先需要把強化產業鏈、供應鏈的堅韌度作為重要目標。為此，要充分發揮政府的引導作用。建議海南對現有主要產業的上下游關係進行全面梳理，針對產業鏈中境外依存度較大的薄弱環節，鼓勵企業在加大研發創新力度從而自主提升的同時，吸引島外、特別是境外相關領域企業到海南投資「補鏈」。海南自貿港應當建立產業鏈信息服務綜合平台，為境內外企業對接提供支持；要鼓勵供應鏈整合型綜合服務業發展，支持金融機構開展供應鏈金融服務。要鼓勵具有一定實力的企業「走出去」、面向主要原料來源地和產品銷售目的地擴大直接投資，形成中資公司主導的跨境產業分工體系，通過中方實際控制方式增強跨境產業鏈、供應鏈的堅韌度。

五、增強壓力測試功能的重要舉措與建議

（一）把握好「放得開」與「管得住」的辯證關係

做好壓力測試有利於積累自貿港製度運行和風險防範經驗。同時，壓力測試也是處理好「放」與「管」二者辯證關係的主要抓手。為了能夠實現高水平開放，必須建立與其相適應的風險防控體系，這就是自貿港建設必須堅持的「管得住才能放得開」基本原則的重要體現。壓力測試的作用就是首先在總體可控的條件下，在局部範圍和局部領域先行先試，探索「放得開」的實踐路徑、積累「管得住」的風險防範經驗，為更大力度、更廣範圍和更高層次開放做好「管得住」的準備。但是在工作實踐中，我們還需要重視問題的另外一個方面，如果壓力測試無法做到「放得開」，與未來的實際場景差距太大，同樣無法為「管得住」打好基礎。因此，在壓力測試過程中，既要堅持「管得住才能放得開」的原則，也要重視「放得開才能管得住」的科學理念。海南自貿港建設實踐中一些制度創新試點難以形成更多實際案例，為下一步的開放提供經驗和方法支撐，很大程度上與壓力測試做不到「放得開」有著直接的關係。這也是海南自貿港今後的壓力測試需要重點解決的問題。

由於自貿港製度和政策實施的「事權」還有相當部分集中在中央職能部門，現行法律法規尚不具備調整到位的條件，職能部門向海南授權存在滯後現象。因此，為了確保壓力測試有力有效，需要中央部門和海南加強協調合作，共同做好壓力測試功能設計和配套環境建設。涉及CPTPP談判的壓力測試，需要在對CPTPP文本進行全部梳理基礎上，結合現有成員磋商階段的關切和談判階段的要價情況，制定預案和海南自貿港先行測試的內容清單，在具備條件的領域打造CPTPP的「微縮版」和「樣板間」。協定談判主管部門應充分總結海南自貿港高水平自由化制度建設的實際成效，為壓力測試提供成功案例和實證支撐。

（二）加快研究制定貨物貿易自由化壓力測試實施方案

對標CPTPP的貨物貿易自由化措施，需要進一步細化海南全島封關後貨物貿易自由便利制度和政策設計。對絕大多數商品實行零關稅政策，除了涉及國家安全因素限制和禁止商品通過安全監管正面清單方式管理之外，原則上不再保留徵稅商品，按照商品品類和貿易額計算都要達到或接近100%的零關稅覆蓋率。另外，在全島封關之前，要研究制定現行條件下貨物貿易自由化壓力測試時間表和路線圖，分階段擴大「一負兩正」清單中零關稅商品的範圍，並在條件成熟時逐步將其中的兩份正面清單轉化為負面清單，並不斷縮減負面清單長度。目前日用消費品零關稅正面清單尚未發布，無法對零售環節零關稅商品市場運行和反走私監管進行壓力測試。應當儘快制定並發布這一清單，也可以通過允許部分離島免稅購物商品賣場提貨方式，先行開展壓力測試。另外，根據CPTPP關於「貨物經修理和改造後再入境免關稅」條款，可在海南自貿港封關運作前，對現有零關稅清單中的自用設備和交通運輸工具等商品的出境維修實行零關稅再進口。

（三）逐步擴大壓力測試的實施範圍和覆蓋領域

首先，海南在認真總結洋浦保稅港區有關取消食糖、成品油關稅配額和許可證管理試點工作經驗基礎上，對取消或放寬其他7 類關稅配額以及涉及進出口許可證、國營貿易管理等限制性措施開展試點工作。試點地區可由洋浦保稅港區、海口綜合保稅區逐步擴大到所有具備海關監管條件的區域，在取得經驗的基礎上擴大到全島。

另一方面，海南自貿港需要在全面落實RCEP 原產地規則和管理制度建設要求上先行先試。在海南加工增值30%以上商品免關稅政策相關的原產地管理領域試行核定企業自主申報原產地管理制度，並在全島封關後全面實行包括生產商和營銷商（輸往內地）在內的企業自主申報制度。

（四）不斷增強壓力測試的風險管控能力和經驗積累

一是應當建立核心關鍵技術安全清單管理制度。基於海南自貿港高新技術產業發展現狀和未來結構調整預期目標，制定海南自貿港核心關鍵技術安全管理清單，對涉及航天、深海科技、熱帶農業種質資源等領域的外國投資、現有實體對外投資和貨物及服務出口進行必要監管和限制。

二是加強重要資源和產品全球供應鏈風險預警體系建設。海南自貿港應當在全面分析主要產業對各類資源的境外依存度、明確需要重點關注的資源、來源地和運輸通道等重要信息基礎上，建立重點風險預警機制，並通過加強國際供應鏈保障合作，構建海外利益保護和風險預警防範體系，依託國家駐外領事機構加強領事保護能力，維護海外公民、機構安全和正當權益，為跨境產業分工形成的產業鏈、供應鏈安全穩定提供有力支撐。

三是健全經濟安全保障體系。完善與海南自貿港貿易投資自由化便利化制度相匹配的產業安全監管和風險防控體系。健全產業損害預警體系，豐富貿易救濟等政策工具，妥善應對特定商品進口激增導致的產業衝擊，建立健全反壟斷審查和反不正當競爭行為監管體制。

四是建立健全零關稅救濟制度。CPTPP 和RCEP 中均設置了貿易救濟條款，為實施零關稅政策可能帶來的市場衝擊採取應對措施提供法律依據和保障。海南自貿港的零關稅安排還沒有制定過渡性保障措施的配套政策，借鑑CPTPP 和RCEP 的規定，建立健全海南自貿港零關稅過渡性保障措施十分重要。