摘 要：在中國廣大農村地區，不同程度地存在著「一戶多宅」「一人一宅」「建新不拆舊」「少批多占」等違反相關法律的農戶隱性占地行為，遲滯了新型城鎮化建設和城鄉統籌發展。本文以農戶隱性占地行為為出發點，在宅基地功能屬性變遷的研究視角下，探討了農戶隱性占地行為出現的根源以及宅基地制度相關試點改革的政策取向。首先，通過回顧宅基地計劃分配製度與宅基地功能屬性的變遷，發現現行的宅基地計劃分配製度是建立於居住保障屬性之上，一定程度上無法適應宅基地居住保障屬性減弱以及資產屬性彰顯的社會現實。然後，本文分別從理論模型和現實情景的角度出發，來刻畫分析農民如何通過宅基地的隱性占有行為來突破計劃分配製度的限制。最後，通過整理部分宅基地改革試點縣域的政策文本，發現目前的試點改革工作是從「維護宅基地的居住保障屬性」與「適應宅基地資產屬性彰顯」這兩個維度同時展開的，且前者明顯受到試點縣域的青睞和重視，而後者的改革則顯得舉步維艱。只有同時兼顧宅基地的居住保障屬性和資產屬性，才能實現對農戶宅基地隱性占地行為的有效治理。
2018年中央「一號文件」《中共中央國務院關於實施鄉村振興戰略的意見》[1]，明確提出「要探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置」，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權」。在推進宅基地「三權分置」改革的過程中，對目前農村宅基地的利用現狀及其存在的問題進行一個簡要回顧顯得十分必要。來源於1985—2019年《中國統計年鑑》[2]的數據顯示，農村常住人口數從1985年的8.08億逐步下降至2018年的5.64億，農村人口占全國總人口的比重亦相應從1985年的76.29%下降到2018年的40.43%。與中國快速城市化進程相伴的是，農村地區長期存在著一種「建房熱」的現象[3],2012年中國農村人均住房面積達到了47.3 m2，分別比1985年和2010年的人均住房面積增加了221.77%和38.71%。持續的住房投資熱情一方面的確大幅改善了農村居民的住房條件，有效滿足了農村家庭生產、生活、社會、文化、居住保障等多層次住房需求；但與此同時，也導致了農村宅基地利用日益粗放，出現農村常住人口減少而居民點用地反增的逆勢發展現象[4]。這不僅對耕地資源保護造成了巨大的壓力，還會在一定程度上遲滯新型城鎮化建設和城鄉統籌發展。
結合朱明芬等[5]的研究成果，本文將「一戶多宅」「一人一宅」「建新不拆舊」「少批多占」「未批先占」「兩棲占地」等已明顯突破現行法律規章制度約束，導致宅基地資源粗放利用的行為，稱之為農民的隱性占地行為。目前，來自全國不同地區的調研數據均表明農民的隱性占地行為在農村地區普遍存在，如於華江等[6]發現存在「一戶多宅」問題的農戶占到了其調查總數的39%，而存在「超標建房」問題的農戶占比也達到19%；張水峰等[7]在其實際走訪的927戶調查對象中發現，「一戶多宅」的有125戶，「超標建房」和「兩棲占地」的有147戶。隨著工業化、城鎮化的快速推進，農民隱性占地行為還有著從東部沿海地區向內陸地區蔓延開來的趨勢[8]。
如何解讀農民隱性占地行為，學界的主要觀點分成了涇渭分明的兩派，由此也引出了兩類迥然不同的政策建議。第一種觀點認為中國現行「集體所有、分戶使用、無償申請、限制流轉」的農村宅基地管理制度，其制度設計的價值取向是為農村集體成員提供生存居住保障，並藉此與農村承包地相結合，共同實現農村社會的基本穩定。當宅基地的功能以居住保障屬性為基礎時，這一制度安排能夠確保農民享有政府通過計劃分配的福利和保障[9]。但是，伴隨著農村就業的兼業化和非農化趨勢、農村剩餘勞動力的不斷轉移以及農村社會保障制度的持續進步，宅基地的居住保障屬性正逐漸弱化；而與此同時，城鎮化和工業化的快速推進使得宅基地潛在的資產價值日漸顯現[10]，宅基地正經歷著從居住保障屬性向資產屬性的轉變。農民的隱性占地行為，正是農民作為理性經濟人，通過自發的方式來滿足其對資產屬性的利益訴求[11]。持這種觀點的學者認為農戶隱性占地行為的普遍存在，根源在於現行宅基地管理制度已無法適應經濟社會的發展轉型，因此，他們所提出的改革方案可以歸納為：在增加農民財產性收入的基本目標下，打破宅基地的無償分配性和集體成員性，通過宅基地資源的市場化配置，充分發揮出宅基地的財產屬性和資產屬性[12]。
第二種觀點則針鋒相對地認為當前的農村宅基地管理制度總體合理，農戶隱性占地行為的存在，根源並不在於現行宅基地管理制度無法適應經濟社會環境的變化，而是在於集體組織沒有嚴格執行宅基地管理政策[13]。城鄉規劃的缺失、宅基地建設管理的不到位，才使得農民盲目占地建房的行為得不到有效控制[14]。持這種觀點的學者，所提出的改革建議為：繼續堅持按需供給、計劃分配的宅基地管理制度，並強調改革的方向不應是一味地推進宅基地的財產權化，城鄉結合部和沿海地區農民的聲音無法真正構成宅基地財產權化的現實基礎[15]。改革的首選方案應當是通過提高集體組織的公共治理能力來強化對宅基地使用環節的行政管制[16]，並輔之以地方政府的積極參與（如村莊更新、美麗鄉村建設等政府主導的村莊整治方案）。
上述兩種觀點在理論邏輯上都具有自洽性，而二者之間的激烈爭論又在一定程度上導致相關政策左右搖擺，在具體的改革方案上遲遲無法取得相對一致的意見。此時，彌合二者分歧的關鍵在於如何科學認識農民對於宅基地資源的隱性占有行為，究竟應該是在政策執行上提高這一制度的執行效率，還是應該從功能屬性變遷的角度出發實現宅基地的資本化和財產權化。為此，本文擬選擇「農戶隱性占地行為」為具體切入點，通過文獻梳理、理論推演和案例分析等多種方法，嘗試尋求宅基地改革的共識意見。
新中國建立後，為追求重工業優先發展和實施趕超式發展戰略，需要農村為工業化的原始積累提供資金、勞動力和原材料[17]，即所謂通過「工占農利」來實現工業化的原始資本積累。1958年，中國農村於「一大二公」的基礎上，建立起政社合一的農村人民公社體制。在這一體制之下，政府通過近乎絕對平均的分配製度、高度集中的勞動和生產經營管理制度、完全壟斷的農副產品統購統銷安排、對公社社員在遷徙擇業方面超嚴密控制等方式[18]，直接控制了農村經濟的運行。由此，農村土地、資本、勞動等生產要素的商品屬性完全被消滅，各級政府通過指令性和指導性計劃來管理和調節各類生產要素。
在這一特定的歷史背景下，承載「居者有其屋」夢想的農村住房用地亦在人民公社運動中被歸入計劃經濟的基本框架內。在新中國的土地改革時期（1949—1952年），農民享有完整的土地所有權，全國範圍內的農戶幾乎都領取了以戶為發放單位的土地房產所有證，宅基地作為農民私有土地的一部分，受到了平等、合法的保護。在緊隨其後的農業合作化時期（1952—1958年），也未曾衝擊到農民對房屋以及宅基地享有所有權的利益格局[19]。直至人民公社時期（1958—1983年），農村土地私有制的最後一塊領地——宅基地私有權才退出歷史舞台，完整意義上的農村土地集體所有製得以確立。1962年出台的《農村人民公社工作條例（修正草案）》[20]規定社員的宅基地全部收歸公社所有，並規定「社員的宅基地一律不准出租和買賣」；1963年中共中央下達的補充通知中，就宅基地的相關問題做出了較為細緻的規定，除規定社員對宅基地只有使用權而沒有所有權外，還詳細規定了宅基地的按需申請與無償取得方式。至此，對農民而言，作為重要生活資料的宅基地失去了其財產屬性，其用途被嚴格限制在居住保障屬性之上，即通過對宅基地的計劃管理來保障農民的居住權和農村的基本穩定1。具體而言，計劃經濟體制下的農村宅基地管理制度有兩個重要特徵：一是強調國家的「計劃」職能，由國家和政府來調撥分配生產和生活資料，具體到宅基地上，則是由政府制定具體規則，並交由農村集體經濟組織去組織和落實；二是「平均主義」成為宅基地分配的指導思想，杜絕農民通過宅基地獲利的可能性，忽略不同個體之間的差別需求，但保證每戶農民都能獲得宅基地，都能得到一個安身立命的居所。
改革開放之後，計劃經濟逐步被市場經濟所取代，單一的公有制也向多種所有制共同發展的方向邁進，但以居住保障屬性為基礎的宅基地計劃分配製度仍然基本沿襲下來。雖然，陸續出台了一系列加強宅基地管理的法律法規，建立起了較為完善的管理機構，但相關政策的目的都旨在遏制耕地非農化趨勢和宅基地面積的擴張[21]。即使是2007年頒布的《物權法》[22]，也未對從計劃經濟時期沿襲下來的宅基地計劃分配製度做出任何突破2。結合各項相關的法律法規及其他規範性法律文件，中國現行的宅基地計劃分配製度可以概括為以下幾點：
(1）宅基地屬於集體所有，農村集體經濟組織實際掌握宅基地的控制權和收益權。根據《中華人民共和國憲法》（2018修正）[23]第10條及《土地管理法》（2019修正）[24]第9條的規定，農村宅基地屬於農民集體所有。經過家庭聯產承包責任制改革和《農村土地承包法》（2018修正）[25]的法律認定，村集體組織雖然仍保留著法律意義上的農村耕地所有權，但農村耕地產權的演進方向已經不斷向高度個人化的方向邁進，逐步實現了農地「三權分置」改革政策的入法[26]。而與之相較，村集體組織仍然有權對村屬範圍內的宅基地進行分配、依法收回、實施整治以及獲取收益等。至於農戶手上的宅基地該如何真正實現用益物權意義上的收益，在《土地管理法》（2019修正）[25]中並無明確規定。
(2）集體經濟組織成員依法申請和得到宅基地使用權，且需遵守「一戶一宅」原則。根據《土地管理法》（2019修正）[25]第62條的規定，宅基地使用權的初始取得需要滿足以下幾個條件：第一，只能通過集體經濟組織成員資格申請無償取得宅基地使用權；第二，實行「一戶一宅」制，並且明確規定了宅基地的自建住宅用途和具體的面積標準，以及土地利用總體規劃和村莊規劃的約束作用；第三，宅基地的審核批准權限被統一定為鄉（鎮）人民政府。
(3）限制宅基地向外流轉。根據《土地管理法》（2004修正）[27]第63條的規定和《擔保法》[28]第37條的規定，宅基地使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設；並且，宅基地只能在集體經濟組織內部流通，非集體經濟組織成員無權獲得宅基地。2017年中央1號文明確提出探索宅基地所有權、資格權、使用權「三權分置」，引發社會極大關注，也成為宅基地制度改革的最大預期。《土地管理法》（2019修正）[25]只在第62條中強調「國家允許進城落戶的農村村民依法自願有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閒置宅基地和閒置住宅」，在第63條中劃定的集體建設用地入市範圍僅局限於集體經營性建設用地。宅基地能否入市、以及通過何種形式入市，在新修正的法律條文中均沒有明確[29]。而根據農業農村部於2019年9月30日發布的《農業農村部關於積極穩妥開展農村閒置宅基地和閒置住宅盤活利用工作的通知》（農經發[2019]4號）[30]，明確要求以農村集體經濟組織及其成員作為宅基地盤活利用主體，堅決要求守住法律和政策底線，不得違法違規買賣或變相買賣宅基地。因此，《土地管理法》（2019修正）[25]雖然在集體經營性建設用地入市做出了重大創新和突破，但對於宅基地有償對外流轉依然是採取了高度謹慎的態度。負責宅基地改革和管理工作的農業農村部門，則依然對宅基地流轉採取了較為嚴格的限制政策。
(4）農村集體經濟組織有權依法收回宅基地使用權。根據《土地管理法》（2019修正）[25]第66條的規定，農村集體經濟組織報經原批准用地的人民政府批准，可以收回宅基地使用權：(1)為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的；(2)不按照批准的用途使用宅基地的；(3)因撤銷、遷移等原因而停止使用宅基地的。宅基地使用權作為農村土地使用權的類型之一，自然也適用於此項規定。
綜上所述，中國現行「集體所有、分戶使用、無償申請、限制流轉」的宅基地管理制度脫胎於計劃經濟時期，帶有著非常濃厚的計劃分配色彩：從宅基地使用權的取得方式看，法律禁止宅基地使用權的單獨轉讓，只能通過集體成員權資格申請無償取得；從宅基地使用權的申請主體和申請條件看，只能是農村村民在各項約束條件下依法申請；從宅基地使用權的審批程序看，中國採取了行政許可模式，宅基地的初始取得需要鄉（鎮）政府審核批准，某種程度上否定了農村集體經濟組織的所有權；從宅基地使用權的行使來看，宅基地只能用於農村村民的自建房之用，依然不能向本集體經濟組織外轉讓流通[31]。宅基地管理制度的上述安排都著眼於為農民提供基本的居住保障，從而實現農村社會的整體穩定，並在土地資源稀缺的情況下，確保每戶農民能夠公平地得到安身立命之所。
改革開放以後，擴大居住面積和改善居住條件成為了日漸富裕起來的農民的普遍追求，各地農民的建房熱情得到極度激發，於是出現了農村常住人口減少，而農村人均住房面積持續增加的逆勢發展格局。瞿理銅等[32]注意到這種逆勢發展格局可能與宅基地的功能屬性變遷有關，其通過對長沙市3個典型村（分別代表城中村、近郊村和遠郊村）的深入訪談和問卷調查發現，宅基地的居住保障屬性正在減弱，而資產屬性正日漸增強。就遠郊村而言，隨著大量農村剩餘勞動力進城務工、經商，遠郊村出現了大量宅基地閒置的現象；而就城中村和近郊村而言，其社會保障制度的覆蓋情況要顯著優於遠郊村，加之部分農民也已購買了城鎮商品住房，因此，就總體情況而言，宅基地的居住保障屬性正在逐步減弱。但與此同時，城鎮化的快速推進和城鄉人口流動的日益頻繁，使得城中村和近郊村宅基地的潛在資產價值逐步凸顯，隨著經濟社會的持續發展，遠郊村宅基地的資產價值也會在將來顯現出來。宅基地逐漸凸顯的資產屬性具體表現在以下幾個方面：
(1）將住房用於出租。雖然法律沒有賦予農民將宅基地出租的權利，但是在區位條件和基礎配套設施都相對優越的地區，農民利用宅基地蓋房出租已呈現普遍化趨勢。表1所反映的數據來源於中山大學社會科學調查中心進行的「中國勞動力動態調查」（China Labor-force Dynamics Survey,CLDS)[33]。其2012年的村居調查數據顯示，在被調查總共的174個村莊中，有65個村莊存在農民住房出租現象，其平均農房出租率（出租農房的戶數/全村總戶數）為13.78%;2014年數據顯示，有77個被調查的村莊存在農民出租現象，其平均農房出租率為13.22%;2016年數據也顯示，有79個被調查的村莊存在農民出租現象，平均農房出租率也為12.89%。農民空閒住房的出租，不僅可以為農民提供一筆相當可觀的財產性收入，還可以解決新進城人口的居住問題，在降低城鎮化成本的同時，避免可能出現的貧民窟問題。
表1 農民住房用於出租和出售的抽樣調查情況 Table 1 A survey on the use of farmers』housing for rent and sale
數據來源：基於中山大學社會科學調查中心（CLDS村居問卷）數據計算。
(2）將住房用於出售。農民將自己宅基地上的房屋出售給本集體之外的成員，就是我們稱之為的小產權房問題。在20世紀80年代，深圳的城中村中就出現了小產權房，從90年代開始，小產權房就迅速向全國各地區蔓延。全國工商聯房地產商會發布的測算數據顯示，1995—2010年間全國小產權房竣工建築面積累計達7.6億m2，相當於同期城鎮住宅竣工面積總量的8%[34]。CLDS的村居調查數據也顯示（表1），在CLDS2012、CLDS2014、CLDS2016的村居調查中，分別有14個村、8個村和6個村存在小產權房問題，小產權房的平均交易價格分別為1610元/m2、2042元/m2和1460元/m2，價格優勢非常突出。小產權房現象的普遍存在，所反映出的是農民對於參與土地增值收益分配的強烈願望，以及政府長期以來無法有效管制的尷尬處境。
(3）將住房兼作生產經營用途。在市場經濟的發展浪潮下，農民住房除了單純用於居住之外，還可兼用於商鋪、餐館、旅館、農家樂以及家庭作坊等。這不僅能夠帶動當地農村經濟的發展，還能夠為農民提供一條長效增收機制。表2所反映的數據來源於北京大學國家發展研究院進行的「中國健康與養老追蹤調查」（China Health and Retirement Longitudinal Study,CHARLS)[35]。其2011年和2013年的全國層面抽樣調查數據顯示，在CHARLS2011調查訪問的7395戶農民中，將其住房兼作生產經營的農民有489戶，占比為6.61%；在CHARLS2013調查訪問的6218戶農民中，有570戶農民將其住房兼作生產經營用途，占比為9.17%；在CHARLS2015調查訪問的6386戶農民中，有656戶農民將其住房兼作生產經營用途，占比進一步提升至10.27%。上述數據表明農民的宅基地及其地上建築已不僅僅是被用於居住，已有相當數量的農民已開始將其住房用於生產經營活動，並且，隨著時間的推移和經濟的發展，住房的多用途化有明顯的上升趨勢。
表2 農民住房兼作生產經營用途的抽樣調查情況 Table 2 A survey on the use of farmers』housing for both production and business purposes
數據來源：基於北京大學國家發展研究院（CHARLS家戶問卷）數據計算。
(4）征地拆遷時謀求補償。在《土地管理法》（2019修正）[25]出台前，一直沒有對宅基地的征地拆遷規定明確的補償標準。在具體的實踐中，大多數地方政府在拆遷中只是補償房屋的重置成本，而並不補償宅基地的地價，補償價格的商定也具有很大的隨意性、主觀性和地域差異性[36]。如果將宅基地拆遷補償標準，理解成是地方政府與被拆遷農民之間利益博弈結果的話，農民手上實際握有的宅基地及其地上建築面積越多，也就意味著其與地方政府討價還價的談判籌碼越多。汪暉[37]的研究表明，較之於一般征地，宅基地拆遷的實際補償水平顯著高出當地補償標準。從某種意義上來說，農村建房熱的背後，反映出農民財產權意識的覺醒，以及對現行征地拆遷制度的不滿。
根據《土地管理法》（2019修正）[25]第48條規定，確立徵收土地應當公平、合理補償的原則，並明確以區片綜合地價取代原來的年產值倍數法，在原來的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費的基礎上，增加農村村民住宅補償費用和將被征地農民社會保障費用。特別是對於徵收農村村民住宅，應當按照先補償後搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農村村民意願，採取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償等方式給予公平、合理的補償，並對因徵收造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償，保障農村村民居住的權利和合法的住房財產權益。在這一背景下，如果征地改革後續仍然推進困難的話，農民利用建房來爭奪土地增值收益的行為，恐難以遏制。
(5）宅基地的財產繼承功能。在宅基地使用權的繼承問題上，中國現行的《物權法》（2007年版）[23]、《土地管理法》（2019修正）[25]、和《繼承法》（1985年版）[38]都採取了迴避的態度。如《繼承法》（1985年版）[38]第三條規定：「遺產是公民死亡時遺留的個人合法財產，包括：(1)公民的收入；(2)公民的房屋、儲蓄和生活用品…」。作為公民遺產的房屋是不包括宅基地的，且實務部門擔心如果明確允許宅基地可以繼承的話，將對宅基地計劃分配製度構成衝擊3。但是，在現實中，農村已經存在著大量的宅基地使用權直接繼承現象[39]，「村裡劃撥」與「繼承」已經成為了農民獲得宅基地的兩個主要渠道。關於宅基地制度改革的預期中，可能會進行「新老劃斷」（即在某個劃斷時點上，對於存量宅基地予以承認，一次性解決各類歷史問題，而對於新增宅基地，進行有償、有限期制度改革），宅基地的財產繼承功能無疑將給繼承人帶來現實的物質收益。
宅基地的上述資產屬性是與各地經濟發展水平和人均收入緊密相關的。如果從靜態的角度來看，宅基地的資產屬性的確還未在全國各地區普遍顯現出來；但是，如果從動態的角度來看，隨著中西部地區的崛起和中小城鎮的發展，宅基地的資產屬性必然會在全國更多的地區日益突顯出來。是被動地等待經濟社會的發展倒逼宅基地制度改革，還是發揮制度改革的先導作用，促進農民增收和農村經濟發展，是值得學界深入探究的重要問題。
在宅基地的功能屬性由居住保障屬性向資產屬性變遷的過程中，沿襲於計劃經濟時期的宅基地管理制度表現出了種種的不適應，這一方面表現為宅基地的大量隱性入市（如小產權房交易、住房聯建等），另一方面突出表現為農戶的隱性占地行為。貴州省相關國土部門於2014年進行了「有關集體建設用地入市改革的調查研究」，其中的農戶調查問卷覆蓋了貴陽、安順、畢節、銅仁和遵義5個地市的48個鎮（街道），最終收回1114份有效問卷。本文將基於貴州省的這一問卷調查情況，分析農民作為宅基地的利用主體，面對宅基地計劃分配製度的嚴苛限制，是如何通過隱形占有行為來突破制度限制，進而爭取宅基地實際控制權的。
(1）「一戶多宅」問題。雖然「一戶一宅」制已經明確多年，但隨著宅基地資產屬性的顯化，農民已不再滿足於將宅基地僅僅用於自住，超出自住需求的占地建房問題在全國各地普遍存在。除通過「繼承」和「村裡劃撥」方式取得宅基地之外，農民還嘗試通過未批先建、另向集體內其他成員購買宅基地以及建新房時不拆舊房等途徑獲得兩處及以上的宅基地。貴州省的農戶調查數據顯示，總計有982戶家庭擁有一處宅基地，占據了總數的88.15%，但仍有部分家庭擁有2～4處宅基地。需要說明的是，這一調查數據來源於經濟欠發達的貴州地區，在東部沿海地區和城市近郊區，「一戶多宅」的問題更為突出。
(2）「少批多占」問題。全國各省（區、市）對於宅基地面積都有著具體的規定標準。例如，根據《貴州省土地管理條例》（2017修正）[40]第30條規定：「農村村民建住宅的用地限額（包括原有住房宅基地面積及附屬設施用地）為：(1)城市郊區、壩子地區，每戶不得超過130 m2;(2)丘陵地區，每戶不得超過170 m2;(3)山區、牧區，每戶不得超過200 m2。」在貴州省的調查數據中，按照最高標準每戶200 m2來計算，超過宅基地面積標準的農戶總計有111戶，這其中宅基地占地面積在300 m2以上的農戶多達44戶4。則按照中位數每戶宅基地170 m2來計算，超標占地的農戶則有195戶之多。還有一個值得注意的問題是，在全國各地區，村莊規劃普遍缺失，農戶在宅基地上如何建房、建幾層、建多大，都還是村莊管理上的空白，這也為宅基地的「按需供給」原則提出了管理難題。
(3）「兩棲占地」問題。宅基地計劃分配製度的初衷是為農村居民提供基本的居住保障，但是在農村人口向城市遷徙的總體趨勢下，部分農民雖然已在城市定居生活，但仍然保留著農村戶籍且擁有宅基地，造成了「人地分離」「人走地留」的現象。在市場經濟條件下，放棄已經取得的宅基地使用權就意味著利益的損失，加之城市就業、落戶的門檻高企，「兩棲占地」問題有著愈發嚴重的趨勢。如果無法為農民手上的宅基地提供合理資產定價的話，兩棲占地」問題恐怕很難得到有效緩解。
(4）「分戶占地」問題。在「一戶一宅」的政策框架下，是以「戶」為單位來分配宅基地，但「戶」的概念非常模糊，現行法律對此沒有明確規定，各地實踐中對「戶」的認定標準也差異懸殊。由於「戶」的組成人員因婚喪嫁娶、戶籍遷徙等多種原因處於動態變化中，但宅基地使用卻是長期的，這導致部分人通過分戶來套取無償、無限期使用的宅基地。
按照周其仁[41]提出的「法律產權和事實產權不相一致」的分析框架：從法律上來看，宅基地的上述隱性占地行為是不被現行法律所承認的，其中的部分行為還有著違法的嫌疑；但是在事實上，農戶的隱性占地行為處於雖不被承認、但也不被追究的模糊狀態中。2004年11月，國土資源部曾制定《關於加強農村宅基地管理的意見》（國土資發（2004)234號文）[42]，要求各地因地制宜地組織開展「空心村」和閒置宅基地、空置住宅、「一戶多宅」的調查清理工作。但多年以來，各地都未對農戶的隱性占地行為進行有效整治。為避免激化「官民矛盾」，引起維權手段激烈的群體性事件，近期出台的相關政策也多是強調通過多種激勵舉措，鼓勵農民騰退多餘的宅基地[43]。這表明，與現行法律規定相較，農民有著更為完整和安全的宅基地事實產權。一方面是現行的宅基地計劃分配製度還必須堅持下去，另一方面則是農民以宅基地隱性占有行為來表達自己的利益訴求，在兩者難以同時兼顧的情況下，暫時擱置對宅基地相關權能的界定，將農戶的隱性占地置於模稜兩可的模糊狀態之中，不得不說是既無奈、也現實的選擇。
本文第三部分初步證實了農戶隱性占地行為的出現和蔓延，是農戶在宅基地的居住保障屬性逐漸減弱而資產屬性日益彰顯的社會現實面前，以隱性占地行為來突破宅基地計劃分配製度的限制。那麼，有效治理隱性占地行為的政策手段，就應是在繼續保持並發揮宅基地居住保障屬性的基礎上，逐步改革宅基地計劃分配製度，探索實現宅基地資產屬性的多種有效途徑。
在此背景下，宅基地制度改革從「維護宅基地的居住保障屬性」與「適應宅基地資產屬性彰顯」這兩個維度上同時展開。《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》[44]（以下簡稱十八屆三中全會決定）指出：「保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。」據此，中共中央辦公廳和國務院辦公廳於2015年1月聯合印發了《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》[45]（以下簡稱《意見》），決定在全國選取30個左右縣（市）行政區域進行改革試點。全國人大常委會於2015年2月授權國務院於北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域開展改革試點，按邊試點、邊總結、邊研究、邊提高的試點工作要求，各試點地區已陸續出台了一系列改革文件，經過擴大試點範圍5和兩次時間延期後，計劃於2019年12月完成改革試點工作。
基於此，本文擬運用內容分析法，對各宅基地改革試點縣域已出台的改革政策進行文本梳理，在量化分析的基礎上對各項改革政策進行特徵分析和系統歸類，以期能夠初步梳理出針對農戶隱性占地行為的改革政策取向。通過對各改革試點縣域的政府網站進行直接檢索，本文共梳理出江西省余江縣等12個改革試點縣域的46份有效政策文本6。在接下來的分析部分，本文擬結合第二、三部分的分析結論，重點關注已推出的各項政策文本的具體內容。
根據本文引言部分的論述，對於長期存在的農戶隱性占地問題，國內主要有兩種改革思路：一種觀點認為應當正視宅基地資產屬性日益凸顯，而居住保障屬性逐漸減弱的事實，全面改革現行的宅基地計劃分配製度；另一種觀點則認為宅基地的資產屬性只是在局部地區和部分農民身上顯現出來，現實的改革路徑是加強地方政府的公共治理能力和村集體經濟組織的自治能力，努力維持宅基地的居住保障屬性。宅基地制度改革試點縣域所採取的各項改革舉措，實際上也是沿著這兩條改革思路並行展開的。宅基地有償使用與自願有償退出旨在通過經濟手段解決宅基地多占、超占問題，確保每戶農民所占的宅基地被限制在政策規定範圍之內，進而保證宅基地的居住保障功能得以持續發揮。而宅基地抵押貸款試點、使用權有償流轉與使用權繼承等改革舉措都旨在適應日益顯現的資產屬性。
(1）維護宅基地居住保障屬性的改革舉措：宅基地有償使用與宅基地自願有償退出。在本文所觀察到的政策文本中，多數試點縣域都推出了基本內容大致相近的宅基地有償使用辦法。但這些有償使用辦法都是針對超標準占用和取得宅基地的情況，如根據余江縣制定的農村宅基地有償使用、流轉、退出管理辦法，農戶宅基地面積超標範圍在1～50 m2的部分按每年10元/m2計費，超占面積以50 m2為一增幅區間，使用費則按5元/m2的梯度增加。在宅基地使用權的初始取得上，各試點縣域仍然採取的是按需申請、無償無限期使用的方式，學界熱議的有償配置方式[46]未被各地決策者付諸實踐。而從余江縣試點情況來看，徵收有償使用費的工作困難重重，截至2015年底，全縣宅基地有償使用費的戶數完成率為35%，金額完成率為13.7%，部分農民還相信憑藉鄉（鎮）政府開具的繳款發票憑證，在改革最終開展不下去或往後政策有變時可以憑此收據進行退錢、維權[47]。
在2015年宅基地制度改革試點啟動之前，宅基地的自願有償退出制度已經在全國各地陸續鋪開。但以政府主導模式推進的宅基地退出嚴重忽視了農民對於宅基地資產屬性的訴求，具體的宅基地退出也多是結合移民搬遷、合村並居等工作進行。以安徽省金寨縣為例，根據其農村宅基地自願退出獎勵扶持方案，在滿足宅基地有償退出條件的情況下，若農戶申請有償退出，可以得到以下補償：房屋拆遷補償款按框架結構600元/m2、磚混結構430元/m2、磚木結構350元/m2，土木結構250元/m2發放；宅基地已確權登記發證且符合規定面積標準的，按照70元/m2的標準給予補償，超出規定面積標準的，按照35元/m2給予補償；同時，對縣城、鄉鎮規劃區購買普通商品住房（不含二手房）或到規劃點新建住房的，給予一定的優惠政策。但從安徽日報記者走訪南溪鎮曹畈村的情況來看，當地大多農民仍處在觀望之中，自願退出宅基地的主要有跟隨子女進城的老人以及部分計劃進城買房的年輕人[48]。宅基地有償使用和自願有償退出政策能夠得到多數試點縣域的高度認同，一定程度上是這兩項政策已在各地執行多年，容易被模仿、複製，既能如期完成上級安排的試點任務，又不需要承擔任何改革風險。
(2）適應宅基地資產屬性彰顯的改革舉措：抵押貸款試點、使用權有償流轉與使用權繼承。
(1)宅基地抵押貸款試點。2016年3月，中國人民銀行等相關部委決定在包括15個宅基地改革試點縣域在內的全國59個縣域獲得了參與了抵押貸款改革試點。但作為抵押物的宅基地使用權卻面臨著無法兌現的難題，在各試點縣域出台的暫行辦法中，仍然將變賣或拍賣抵押的農民住房限制在本集體經濟組織內進行，宅基地的市場價值無法得到充分的體現，農民和銀行的積極性均無法被充分調動起來。與此相較，溫州中級人民法院通過地方法院「造法」的方式[49]，將宅基地抵押案件執行中的受讓人範圍擴大到「土地所在地的縣（市、區）具有農業戶口人員」。截至目前，溫州市已經實現農村宅基地和住房在全市範圍內農戶與農戶之間的流轉。
(2)宅基地使用權有償流轉。雖然在十八屆三中全會決定中曾指出，應「慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓」。但由於宅基地使用權有償流轉牽涉到小產權房、土地財政等問題，過於敏感和複雜，多數試點縣域採取了有意迴避的態度，不願在這一敏感問題上過於冒進。雖然中央政府給予了試點縣域以地方立法權，但多數試點縣域在這一問題上十分謹慎，抱著「只看不試」的態度，過於追求穩定。少數有具體改革舉措的地區也採取的是迂迴前進的方式，如浙江省義烏市採取了「先置換、再上市」的方式，如根據義烏市的城鄉新社區集聚建設置換權益交易辦法，村民可以將合法宅基地（每戶最高不超過140 m2）置換為城鄉集聚區的住宅和產業用房，然後則可以在市產權交易所掛牌交易。只有如青海省湟源縣這樣改革負擔較輕的地區，明確提出了要在農村集體經濟組織的主導下，實現縣域範圍內宅基地有償流轉的突破。
(3)宅基地使用權繼承。對於宅基地使用權的繼承問題，本文未能搜集到直接相關的政策文本，這一問題可能需要留與農村集體經濟組織成員身份界定和「戶」的界定等關聯問題一攬子解決。
綜上所述，2015年迄今進行中的宅基地制度試點改革，其主導思路是希望通過宅基地有償使用和自願有償退出來解決農民隱性占地問題，以此來使宅基地的用途聚焦於居住保障屬性。而對於日益突顯的宅基地資產屬性，雖然有部分試點縣域出台了改革文件，但總體上呈現的是高度謹慎、不敢突破的態勢。如本文第二部分和第三部分的分析結果，農民隱性占地問題的出現是由於宅基地的功能屬性正從居住保障屬性向資產屬性變遷，農民已不再滿足於將宅基地僅僅用於自我居住，對於資產屬性的訴求才使農民突破現行管理制度的限制，進入到公共領域中尋租。因此，宅基地制度改革應當是在保證廣大農民「居者有其屋」的基礎上，積極推進宅基地使用權的抵押貸款和有償流轉，同時兼顧到宅基地的居住保障屬性和資產屬性。
本文以農戶隱性占地行為為研究切入點，並結合宅基地試點改革工作的相關進展，研究發現：
(1）農戶隱性占地行為的出現和蔓延，是由於現行的宅基地計劃分配製度，已無法適應宅基地居住保障屬性減弱以及資產屬性彰顯的社會現實，農民選擇通過宅基地隱性占地行為來突破計劃分配製度的束縛；
(2）在目前的宅基地試點改革工作中，「維護宅基地的居住保障屬性」的改革工作明顯受到試點縣域的青睞和重視，而「適應宅基地資產屬性彰顯」的改革工作則顯得舉步維艱。如果無法同時兼顧宅基地的居住保障屬性和資產屬性，農戶的宅基地隱性占地行為將很難得到有效的治理。
從本文的基本結論出發，可以引申出以下4點可供參考的政策建議：
第一，形成於計劃經濟時期的宅基地計劃分配製度是在特殊的歷史時期，為了保障「人人住有所居」而作出的一種特殊制度安排。隨著社會經濟的發展，宅基地的功能屬性已由居住保障屬性向資產屬性逐漸變遷，農民也自發地通過各種方式來突破宅基地計劃分配製度的束縛。因此，現行的宅基地計劃分配製度有必要適時作出相應的調整和變動。而從《土地管理法》（2019修訂）[25]來看，在集體經營性建設用地入市方面作出了很大的調整，但是在宅基地管理制度方面仍保持著高度審慎的態度，尚不能適應宅基地「三權分置」改革的需要，亟需進一步解放思想，繼續推進相關法律的立改廢釋工作[50]。
第二，目前的宅基地制度試點改革工作，其改革主基調是使宅基地的功能繼續聚焦於居住保障之上，宅基地的資產屬性在改革中沒有得到足夠的重視。鼓勵各改革試點地區在完成規定動作的同時，增加符合自身情況的自選動作，切實滿足農民利用宅基地資源以增加財產收入的迫切需求。如四川瀘縣、貴州湄潭的「分割登記」模式、浙江義烏的「集地券」模式、廣東南海的「土地整備」模式[51]，都是「三塊地」改革試點地區因地制宜、相機決策的具體表現，值得尊重和推廣。
第三，針對宅基地資產屬性的改革舉措，既需要農村土地市場的不斷發育和完善來支持宅基地的抵押貸款和有償流轉，同時也需要土地規劃、地籍管理、違法監督、行政審批等一系列相關制度來提供配套支撐。目前，在一些地區確實出現了宅基地無序流轉、違規用地等問題，這在很大程度上是由於土地市場發育遲滯和相關配套制度不健全，不應以此來簡單否定宅基地的市場化改革。在積極適應宅基地資產屬性顯化的同時，致力培育農村土地市場和推進相關配套制度建設，才是題中應有之義。
第四，在經濟較為發達、人均收入相對較高的中國農村地區，同時存在著對居住保障和資產增值的政策訴求，各改革試點地區也因此處於難以同時兼顧的尷尬境地。在這種左右為難的情況下，賦予村集體一定的宅基地審批權，完善村集體的用地規劃權，強化村集體的監督檢查權，將更能調動集體治理的積極性和發揮集體治理的作用，通過村集體的自組織管理，以「契合公共事務治理之道」，逐步摸索出一條適合中國國情的宅基地管理制度[52]。
需要說明的是，由於缺乏樣本量大、可信度高的研究數據，對於很多基本問題（如宅基地的居住保障屬性和資產屬性在不同區域間呈現何種分布態勢、宅基地功能變遷的方向和速度、不同區域農民對於宅基地改革的訴求強弱等），本文只能給出較為模糊的定性回答，無法給出直接的定量證據來佐證基本結論。引言部分所述的兩種改革思路之爭，實質上也是由於對宅基地問題缺乏全面而清晰的認識，爭論雙方都能從不同地域、不同時間段找到證據來支持其立論。因此，拓展宅基地相關問題的研究數據來源，通過可信的研究數據來度量、追蹤宅基地利用所面臨的困境，為各方更準確地把握宅基地改革問題提供堅實的基礎，是彌合觀點分歧、取得改革共識的一個重要前提。與此同時，即使各方能夠取得改革共識，也需要為地方政府提供足夠的改革激勵和試錯空間，不能一味地寄希望於地方政府靠自覺自律來完成艱巨的改革任務。
作者：黃礪 中國地質大學(武漢)公共管理學院
基金： 教育部人文社會科學研究青年基金項目(19YJC790040); 自然資源部法律評價工程重點實驗室開放基金項目(CUGFP-1906);
來源：資源科學2020年02期