摘 要：農民政治參與是實現村級有效治理的重要保障。然而，在經濟較為發達的佛山市，部分村莊在村級治理實踐中出現了農民政治冷漠的意外後果，具體表現為不參與、消極參與、被動參與和盲目參與形態。農民政治冷漠的根本動力和條件在於利益基礎及其利益機制，由自利性的利益導向形態、失衡性的利益配置結構、權益性的利益實現方式和滯後性的利益保護機制綜合因素作用。為此，要在樹立理性利益價值取向、保護農民合法利益基礎上，推進農民積極參與公共事務，實現村級有效治理。
黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，要求基層社會治理有效，基層社會治理效果決定著鄉村振興水平。而基層社會治理有效的根本基礎在於農民積極參與，為村級治理提供主體支撐和動力保障。但是在市場經濟發達、集體利益密集的廣東省佛山市，部分農民在村組集體公共事務運轉過程中，並未積極參與民主選舉、民主議決和民主監管等活動，反而出現政治冷漠行為現象，影響村級治理有效開展。在村級治理實踐中，農民政治冷漠的表現形態、產生邏輯為何？上述議題成為學術界持續關注的熱點，也是本文需要深入探討的中心問題。
梳理已有文獻發現，理論界對於農民政治冷漠的研究並不鮮見，學者主要從體制、結構和機制三個維度分析農民政治冷漠的成因影響。
一是體制決定論。部分學者堅持「體制壓力無奈論」，從政治體制切入，認為我國壓力型體制、動員型體制和輸出型參與體制影響農民利益輸入和權利表達，導致農民政治冷漠，並提出體制性改革路徑。[1]在探討政治體制條件基礎上，還有學者另闢蹊徑主張「經濟基礎限制論」，認為農民政治冷漠行為是整體經濟發展水平滯後所致，民主政治參與需要時間、金錢投入，農民在經濟條件有限的情況下，無暇關注也無力參與村莊公共事務。[2]
二是結構影響論。在政治體制和經濟體制變遷背景下，部分學者對農民政治冷漠的研究視角轉向鄉村組織及農民群體層面，著重分析鄉鎮政府、村級組織、農民群體之間的利益結構和互動影響。如有些學者從鄉村二元關係出發，認為鄉鎮政府在稅費時期的稅費汲取等利益博弈行為，侵蝕了農民合法權益，成為農民政治冷漠的產生動因。[3]也有學者從村莊內部群體分層出發，認為農民群體由於利益分化形成相對受益者和相對剝奪者，利益受損帶來的較弱效能感影響農民政治參與。[4]
三是機制約束論。農民政治冷漠不僅受到體制條件性影響和組織結構性制約，更在於微觀層面農民主體性利益動力和外部性利益機制。而從微觀主體利益和利益機制層面研究農民政治冷漠的學者則為數更少。有的學者從成本-收益報酬計算分析農民政治冷漠行為[5]，有的學者從利益、制度方面對農民政治冷漠展開研究[6]，還有的學者從利益與利益機制[7]、利益相關者[8]角度透視農民政治冷漠的誘因。
總體來看，目前學界對於農民政治冷漠的研究，集中於宏觀體制條件、層級利益結構和微觀利益機制層面，對繼續深化研究提供了必要基礎。但是，學界在實證性案例挖掘、多樣性實踐形態和系統性原因分析方面還存在優化空間。為此，本文以佛山市村莊農民的民主參與實踐為研究對象，以利益分析為視角，構建農民政治冷漠實踐形態、生成邏輯的分析框架，考察農民政治冷漠行為（見圖1）。
圖1 農民政治冷漠分析路徑
在學界，對於政治冷漠的定義存在兩種分歧，一部分學者認為政治冷漠是與政治參與相對應的一種政治現象。[9](P104)另一部分學者則持相反觀點，認為政治冷漠也是一種政治參與現象[10]政治冷漠屬於意願程度較低的政治參與，區別於自動參與、動員參與。[11](P166)學者從政治參與態度和參與行為對政治冷漠進行界定，在參與態度上表現為漠不關心、疏離政治等，在參與行為上出現不支持、不配合、不表態等)。[12]筆者經過對佛山市村級民主參與實踐的實證調查發現，農民政治冷漠同樣屬於政治參與範疇，是在規則制度框架下基於利益考量做出的理性選擇行為，也是農民參與村級公共事務的權衡策略。根據農民政治參與意願態度和行為方式，即參與主動性和受動性進行區分，可以將農民政治冷漠劃分為不參與、消極參與、盲目參與和被動參與四種類型。
在村級治理實踐中，政治不參與並非代表農民完全脫離村莊公共事務，而是根據自身利益偏好需求，在謀取市場經濟利益和村莊政治利益、原子個體利益和集體公共利益之間的一種權衡取捨。農民在市場經濟利益誘致、原子個體利益驅動下，即使社區存在利益相關，往往也將政治參與作為實現經濟利益的工具，正如塞繆爾·亨廷頓所言，「對大多數人來說，政治參與只是實現其他目的的手段，他們會選擇以能夠更好地實現這些目標的方式作為參與政治的替代物」[13]。在村級民主選舉、民主表決活動中，農民政治不參與主要表現為優先偏好市場經濟活動、委託參與民主政治活動和難以有效形成集體行動。
在廣東省佛山市，以農業經濟為主的區鎮，集體公共利益相對有限，村莊占比80%—90%的農民在外務工，對於集體公共事務關注不夠，民主參與頻次有限，民主參與質量不高。主要問題在於，一是偏好市場經濟活動而非民主政治活動。農民基於經濟利益需要，通過外出務工獲取市場贏利，外出務工農民長期與村莊脫嵌，利益關聯程度趨弱。在村莊開展民主參與活動期間，有的農民直接放棄民主選舉、民主表決權利，民主參與範圍趨緊，漠不關心民主參與活動。二是傾向委託選舉參與而非直接選舉參與。由於農民參與村莊公共事務的可預期收益有限，加之需要投入的機會成本和金錢成本較高，出於成本-收益計算，農民現場參與民主活動的意願不強，民主參與程度較低。為解決民主選舉活動的合法性基礎問題，政府制定出台委託選舉辦法，農民則以委託投票方式參與選舉，但是這往往引致高投票率下的參與冷漠。[14]三是趨於個體的自利計算而非可能的集體行動。如部分經濟合作社在集體收益分紅過程中，按照經濟合作社章程相關規定，分紅程序需要社員多數表決同意、共同署名簽字方可產生合法效力。但是，部分農民基於精緻個體利益計算，選擇不到場表決簽字，試圖藉助「搭便車」手段獲取利益分配，將自身成本轉嫁於其他農民。農民過度追求個人理性最終導致集體行動困境[15]，影響經濟合作社集體收益分紅程序運轉。
農民政治冷漠還表現為消極參與村莊集體公共事務。一方面在維持性利益的村莊，制定的利益分配規則保障了農民基本財產利益，在公共利益增量有限的前提下，農民滿足既有利益政策，政治參與動力邊際遞減。另一方面，在分配性利益的村莊，存在非均衡利益結構，相對受益者企圖保護利益，相對受損者試圖打破利益壁壘，在相對受損者的合法權利訴求難以得到及時回應時，農民在村級權力組織制度安排中表現出消極牴觸。
2011年佛山市南海區率先開展「政經分離」制度改革，做到「五個分離」1，整體實現成員界定、確權配股和股份經營。但是部分農民出現「後改革」時期的消極參與。一是農民基本財權權益得到保障，民主參與動力減弱。依據經濟合作社章程相關規定，農民有權依法參與財務、村級「三資」經營管理和重大工程項目招投標的議決、監管活動。但是由於農民更多關注現實經濟利益，在村莊保障農民基本利益基礎上，農民競爭性的政治參與動力降低。二是農民合法權利表達遭遇瓶頸，民主參與異化走樣。民主監管是農民行使參與權、監督權、表達權的重要途徑和有效手段。在佛山市村級集體財務監督和村級「三資」經營管理過程中，守成利益者和挑戰利益者多次博弈，形成失衡性的利益結構、複雜性的利益關係和對抗性的利益秩序。在利益博弈實踐進程中，挑戰利益者藉助村級權力組織重塑契機，選舉成為村務監督組織負責人，在村級權力體系中產生「監督角力」，一些農民以拖延民主理財審核程序的形式參與公共事務治理，導致出現集體財務「掛帳」2現象。
在村莊治理實踐中，如果不合理的利益配置結構長期存在，農民合理利益訴求無法通過制度渠道得到有效解決，即會出現農民的盲目參與。一方面出現農民容忍限度之內的「隨意型參與」，另一方面，一旦利益受損程度超出農民的容忍限度，在外部環境驅使下，農民捲入村莊衝突爭端的可能性增加，形成「胡鬧型參與」。
一是流於形式的隨意型參與。在集體產權制度改革以後，佛山市部分區鎮出於便於經濟開發和利於社區穩定的現實需要，村組產權結構、治理架構合併重組，形成「一村一組」制度安排，村級治理單元規模擴大，而組織合法代表性和管理有效性難以與之匹配，呈現富人治村或能人治村的權力治理結構，信息不對稱致使部分農民利益受到侵蝕，出現形式化民主[16]的意外後果，影響農民真實廣泛參與公共事務。對此，村民在民主選舉中認為「選誰都一樣」「選不選舉對於自身利益影響不大」的參與心理，在民主參與活動中隨意勾選選票，不關心選舉過程和實質結果。二是制度邊緣的「胡鬧型參與」。在佛山市的「軟弱渙散」村居，村級組織權力缺乏有效監督，自治制度運行失效，農民的合理利益訴求和合法權利表達難以依靠常規渠道實現救濟與維護。對此，農民通過越級上訪、法律維權、集體衝突等手段表達不滿，更多無直接利益衝突者[17]由於利益矛盾集聚，捲入非制度化參與過程，村級治理容易陷入無序狀態。[18]
農民政治冷漠不僅受到主體自願選擇和客觀環境驅動，還處於鄉鎮政府和村級權力組織動員影響之下，在村級治理中形成被動參與形態。
佛山市針對村民自治參與實踐難題，制定相應動員策略和解決路徑，意在保障農民利益訴求，減少農民利益損失，推動農民積極參與公共事務，實現村級治理有效。一是物質資源動員參與。佛山市各區鎮制定相關辦法，對於積極參與民主議決的農戶，給予50元/次的物質獎勵補貼，依託利益支持機制提高農民參與率。二是組織資源動員參與。村級黨組織藉助自身合法性權威和核心領導地位，嘗試構建社區利益共同體，通過黨組織「直聯制」動員村民參與公共事務。三是項目資源動員參與。佛山市在「政經分離」制度改革後，村組兩級公共資源有無與規模大小具有差異，存在「村有組無」「村強組弱」的不均衡產權結構，村級組織往往藉助項目資源優勢實現政治統合和制度統籌，利用利益導向和利益分配機制調動村組成員配合參與。
在村級組織動員下，部分村民由於利益驅動參與村莊公共事務，但是受到體制性障礙和利益結構性因素制約，精英主導下利益驅動的政治參與更多是一種被動參與，具有儀式性和服從性，缺乏實質性和主動性。農民在民主表決環節容易出現「隨大流」「走過場」「演鬧劇」，[19]更多時候不作表態或不予支持，常常導致集體決策「議而不決」。
表1 農民政治冷漠實踐形態
根據表1分析可知，農民政治冷漠實踐形態具有不同基礎和差異類型，依據農民在村級公共事務治理過程中政治冷漠的自我意願度和自主選擇性，可以對政治冷漠做進一步劃分。一是自我意願度高、自主選擇性強的政治不參與，農民通過委託參與或「搭便車」方式影響村級民主政治。二是自我意願度較高、自主選擇性較強的消極參與，農民參與公共事務的動力意願不足，政治參與逐漸流於形式。三是基於自我意願度較低和自主選擇性較弱形成的盲目參與，一方面表現出「沉默容忍」的隨意參與，另一方面產生牴觸參與，甚至非制度參與。四是受到外部動員的被動參與，自我意願度低、自主選擇性弱，政治參與激勵有限，形成帶有表演性質的參與類型，農民對村級治理難以形成內在性認同和實質性影響。
根據佛山市實證研究發現，農民政治冷漠的產生具有內在運行邏輯，並非特定歷史時期經濟社會偶發現象，而是受到自利性的利益導向形態驅動、失衡性的利益配置結構制約、權益性的利益實現方式約束和滯後性的利益保護機制影響等利益相關因素綜合作用的結果。
在農村基層治理進程中，社會從總體性利益向個體性利益發展演變，並從依賴性利益制度安排向自主性利益理性選擇轉型變遷，這成為農民政治冷漠的體制性要素和主體性基礎。
在計劃經濟時期，國家整合社會並抑制市場，全能政府管控下的農村基層處於一元化權力結構之中，形成一體化利益結構和總體性利益秩序，集體、全局利益大於個體、部分利益，二者之間的經濟利益和政治權利邊界模糊。[20]農民獲得經濟利益需要依賴強制權力配置，利益訴求存在單一性，個體利益意識相對薄弱。在此期間，農民政治參與並非基於個體利益驅動，而是受制於行政命令，具有「板塊化」和「規模化」參與特徵，強制動員帶來的「激情參與」表象遮蔽了農民政治冷漠行為。
至市場經濟分化時期，伴隨家庭聯產承包責任制推行、人民公社制度解體和村民自治制度創新，村級治理逐漸從「政社合一」階段進入「鄉政村治」時期[21]，國家向基層社會賦權，農村市場獲得更多發展空間，國家、社會和市場三者之間的權責逐漸明確。隨著農村基層「政經分離」制度改革，國家、集體利益和個體、局部利益邊界不斷明晰，農民的個體利益得到國家、集體的認同與保護，並追求自身利益最大化，農村基層社會形成個體性利益結構。在此基礎上，農民的利益獲取不再單純依賴政府動員參與和強制權力支配，而是可以選擇自由市場參與。農民自利性的利益意識不斷覺醒，反向消解政府行政動員。此時農民政治參與基於利益導向，具有「分散性」和「原子化」參與特點，獲得更多選擇空間，農民政治冷漠行為日益外化。
在集體化體制向市場化體制轉軌過程中，農村經濟政治體制改革帶來利益資源的調整變動，造成利益分化重組，利益配置不均進一步形成失衡性利益結構和矛盾性利益關係，農民對於現實利益結構的改變程度，或者利益矛盾協調的滿意程度，成為決定政治冷漠的現實結構性因素。
一方面隨著經濟利益結構的調整和治理結構的變遷，催生出多元利益主體，並因為相近、相似利益結成利益群體。不過，受到體制機制、政策體系和個體素質等多重因素影響，不同利益群體呈現非均衡態勢，形成強勢的相對受益者和弱勢的相對剝奪者。相對受益者由於掌握利益資源優勢，在利益結構中占據主導地位，易於實現利益最大化、最多化，便於維護既得利益。而相對剝奪者擁有的利益資源不足，在利益結構中處於不利地位。弱勢群體在通過集體行動難以改變利益失衡格局，或者缺乏實現利益訴求的條件下，政治參與效能感弱化，往往採取政治冷漠策略表達不滿。[22]
另一方面，在農村基層社區，農民主體多樣化、多層次的利益訴求與相對有限的公共利益供給之間產生供需矛盾，矛盾性利益關係的協調程度，決定著農民政治參與方式選擇。在公共利益供給充足或者存在分配性利益的社區，既得利益群體維持利益秩序，而非既得利益群體為了增進利益，試圖打破利益固化格局，不同利益群體形成因利益重新配置產生的利益衝突。在協調利益衝突關係的過程中，制度安排滿足了非既得利益群體的可預期、手段性利益，農民在村級治理中可能趨向消極參與。而在切身利益長期缺損的情況下，非既得利益群體有可能出現盲目參與，以期實現利益訴求。[23]
農民政治冷漠行為選擇基於個體理性考量，其與利益實現的成本規模、利益實現的替代可能和利益實現的相對距離關聯。
一是利益實現的成本規模。作為「理性經濟人」的農民主體[24]，具有個體自利意識，尋求自身利益最大化。農民在參與村級治理實踐過程中，對可預期利益的實現進行成本-收益或投入-回報比率權衡比較，當政治參與的預期收益大於支付成本，產生利益報酬時，積極參與村級公共事務。而當農民認為政治參與的預期收益低於支付成本時，可能選擇放棄政治參與權利，消極參與村級公共事務。
二是利益實現的替代可能。在村級治理實踐中，農民是否必需參與集體公共事務才能獲得利益，與利益實現的替代可能產生聯繫。當農村社區存在公共利益，而無其他替代性利益獲取途徑時，農民積極參與村莊公共事務成為獲得利益的必要方式。而當農村社區公共利益有限，同時具有其他可替代性的利益獲得途徑，如參與市場經濟活動等，農民則會通過利益計算，在替代性利益渠道便於參與或預期收益較多時，疏離社區公共事務，更多關注現實經濟利益。
三是利益實現的相對距離。農民政治參與行為和自身利益的緊密程度相關。農民對於與自身利益直接相關、緊密相聯的村級公共事務，常會表現出積極參與、高度參與態度[25]，如佛山市社區農民在股東成員界定、土地徵收補償等方面的具體實踐。而對於自身利益間接相關、不太緊密的集體公共事務，由於缺乏現實利益驅動，部分農民冷漠參與、隨意參與。如村級組織選舉過程中，即使鄉鎮政府給予一定物質性補貼，農民仍會選擇不參與或被動參與民主選舉、民主表決活動。
農民積極政治參與不僅需要內在性的利益動力基礎，更需要外部性的利益保護機制。而在村級治理實踐過程中，利益代表組織異化、利益表達渠道受阻和利益救濟機制缺位，也是農民政治冷漠的障礙性因素。
一是利益代表組織異化。在農村經濟社會轉型過程中，鄉鎮政府、村級組織和農民群體等在利益目標上出現錯位，鄉鎮政府或村級組織不能有效保護農民利益，農民自身組織力量薄弱，政治參與影響式微，成為政治冷漠的誘因。鄉鎮政府作為國家基層政權機構，代表國家利益同時具有部門化利益，與村級組織、經濟能人實現利益共謀，可能侵害農民利益。村級組織具有政府「代理人」和農民「當家人」雙重角色[26](P291)，一方面村級組織不斷「行政化」，村民自治功能弱化。另一方面，村級組織被村莊精英群體「俘獲」，輸出型利益表達多於輸入型利益表達，並不能有效均衡村內利益訴求，協調內部利益矛盾。農民群體具有個體化利益取向和鬆散性組織特徵，在缺乏緊密利益聯結的情況下，農民群體追求利益表達的集體行動較難達成，導致農民政治參與冷漠。
二是利益表達渠道受阻。農民在利益相對受損的情況下，通常不會直接通過非制度化渠道進行抗議。與之相對，則會基於獲得利益需要應當付出的成本-風險考慮，在制度化框架內實現利益訴求。但是，一旦制度化渠道難以實現合法權益，如藉助司法途徑維護利益的花費成本高、維權程序長；信訪維權途徑回應性差、執行力弱等，農民在制度化利益表達渠道運行不暢的前提下，可能採取政治冷漠或非制度化參與形式訴諸不滿。
三是利益救濟機制缺位。鄉鎮政府、村級組織等在農村集體產權制度改革過程中，存在法律法規保障力度不夠、政策制定科學程度受限、行政執法規範缺位、配套補償措施不全等問題，不利於農民利益救濟和利益保護。在缺乏利益補償救濟機制的情況下，利益相對受損的農民群體對政府、村級組織的合法性認同趨弱，農民在村級公共事務治理中或者消極參與，或者出現諸多非理性的無序參與行為。
黨的十九大報告明確指出，「擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權」。而現階段，在以佛山市為代表的某些市場經濟發達地區，農民在村級公共事務治理中並未出現預期的政治參與熱情，相反卻表現出非預期的政治冷漠實踐形態，出現市場經濟相對發達和政治參與相對疲軟的村級治理悖論。
究其根本，農民政治冷漠具有內在的生成機理。一方面在於經濟發達地區受到市場力量影響，農民在村莊政治參與之外具有更多自由選擇空間和利益實現渠道，政治冷漠行為的產生具有「市場經濟利益誘致力」。另一方面，在社區內部利益結構重塑和利益秩序再建過程中，部分農民作為非既得利益群體處於弱勢地位，政治參與效能感不足，參與動力和意願下降，農民政治冷漠行為受到「社區利益結構拒斥力」影響。另外，農民作為政治冷漠行為主體具有自身選擇邏輯，基於「理性經濟人」假設，對參與村級公共事務作出「成本-收益」權益計算，在政治參與花費較高、風險較大、收益較低的情況下，農民政治冷漠傾向明顯，表現出較強的「主體利益偏好選擇性」。換言之，經濟發達地區村級治理實踐中的農民政治冷漠行為，是在利益及利益機制基礎上綜合作用的產物，也是農民在經濟自由和政治自由之間做出的理性選擇結果。[27]
基於此，深入研究農民政治冷漠行為，還應全面把握農民政治冷漠的主要特徵及對村級治理帶來的現實影響。一方面尊重農民的主體地位和自主選擇。政治冷漠行為選擇是農民主體自願的行為結果，強制要求農民全部政治參與具有非現實性，而且農民政治冷漠對於避免非理性的過度參與以及維護鄉村秩序穩定起到一定作用。[28]因此，鄉鎮政府和村級組織在民主參與活動中需要理性看待這一意外現象，避免強制過度動員。另一方面，農民政治冷漠行為作為一種低度參與現實實踐，必然會對村莊民主政治深化發展、村級公共權力監督制約和社區公益事業持續開展產生不利影響，造成集體行動困境和村級治理合法性基礎不足。對此，鄉鎮政府和村級組織除了制定利益激勵政策之外，還應均衡不同群體利益結構，協調群體利益矛盾，完善利益表達渠道，健全利益保護機制[29]，規範引導農民積極有序參與村級公共事務[30]，提升農民政治參與認同感，推進村級治理有效和基層治理現代化。
作者簡介： 姜勝輝（1991—），男，華中師範大學中國農村研究院在讀博士研究生，主要研究方向為基層與地方治理。;
來源：中共福建省委黨校(福建行政學院)學報2020年01期