作者廖群系中國人民大學重陽金融研究院首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事
摘要
我國的宏觀經濟政策正處於轉向的重要時期。經濟增長在告別高速增長後能否穩定在中高速水平，對今後我國經濟發展至關重要。本文旨在解讀新近宏觀經濟政策轉向寬鬆以實現我國經濟中高速增長的意義，並分別分析短期和中長期經濟政策的重點。
今年3月初」兩會」的《政府工作報告》深刻分析了我國經濟發展面臨的國際國內形勢，提出了今年經濟社會發展的主要目標和宏觀政策。其中釋放的一個重要信息是，我國的宏觀經濟政策正處於轉向的重要時期。
事實上，轉向從去年底就已開始，體現在近半年來政府的四個重要會議中。第一個會議是去年12月的年度中央經濟工作會議；第二個會議是今年3月初的」兩會」；第三個是3月16日的是國務院金融穩定發展委員會召開的專題會議；第四個為5月23日的國務院常務會議。
本文為對這四個重要會議關於宏觀經濟政策演變的解讀。
一、政策目標：穩字當頭，穩中求進
2021年12月的中央經濟工作會議上，關於宏觀經濟政策，出現了三個 重要信號：一是提出「穩字當頭、穩中求進」和「各地區各部門要擔負起穩定宏觀經濟的責任」；二是提到「政策發力適當靠前」；三是把多年來「宏觀槓桿率保持基本穩定」的提法刪掉了。
這些信號意味著：1）我國宏觀經濟政策的首要目標將重新定位於穩增長或促增長，前些年將經濟增長與經濟質量對立起來從而淡化甚至貶低經濟增長的社會觀念得到糾正；2）宏觀經濟政策的導向將從前些年的從緊轉向從松，或從偏緊轉向偏松，中財辦副主任韓文秀在解讀會議精神時特地提道應「慎重出台有收縮效應的政策」；3）不提「保持宏觀槓桿率基本穩定」了，就是放鬆對宏觀槓桿率水平的要求，意味著宏觀槓桿率不一定要再降，有需要可續升；其實，中國人民銀行2021年3季度貨幣政策報告就已刪掉了「不搞大水漫灌」和「管好貨幣總閘門」的提法。
今年3月初」兩會」的《政府工作報告》進一步加強了政策轉向的基調。與往年相比，今年的《政府工作報告》將「穩增長」放在了更加突出的位置，確定今年工作要「穩字當頭，穩中求進」，即「穩」是第一位的，而且同時還要求「進」。在此值得一提的是，現在的「穩」和以前提了多年的「穩」存在著本質上的差別。在我國經濟的高速增長時期，「穩」大多是相對於經濟增長的上行壓力而言的，目的在於將經濟增長速度「穩」在一個較低的水平上，防止經濟增長過快導致市場泡沫和增長後勁透支。而現在，「穩」是針對經濟增長下行壓力的，目的在於將經濟增長速度「穩」在一個較高的水平上，防止經濟增長速度放緩過快從而低於當前我國經濟的潛在增速。
這一本質性的差別產生的背景是，經過了四十餘年的高速增長期後，我國經濟正在進入一個增速放緩的新發展階段。經濟高速增長時，主要風險是市場泡沫和增長後勁透支，所以要將經濟增長速度「穩」下來至可持續水平；而在新發展階段，主要風險是經濟增長速度從高速放緩過快以至低速，因而要將經濟增長速度「穩」上去至潛在增長水平。現階段或今後20-30年我國經濟的潛在增長率是中高速，即在4-6%區間（就經濟增長速度而言，一般認為，6%以上為高速；4-6%為中高速； 2-4%為中低速；2%以下為低速）。所以，今後我國宏觀經濟政策的目標是將經濟增長速度「穩」在中高速水平。
1978年到2019年的41年間是我國經濟的高速增長期，年均增長速度高達9.4%。這是人類歷史上時間最長、增長速度最高、穩定性最強的經濟增長速度，因而可以說是人類歷史上最大的經濟增長奇蹟。但從2020年開始，我們就告別了這個高速增長時期，也就是說經濟增長速度告別了6%以上的時代。具體來說，2019年經濟增長6.1%，是我國經濟高速增長的最後一年。由於新冠疫情，2020和2021兩年的平均經濟增長速度為5.1%。但即使沒有新冠疫情，這兩年的平均增長速度也應該在6%以下，大概在5.5%左右或5.5%至6.0%之間。也就是說無論有沒有疫情，中國經濟都已告別了高速增長期。
那高速增長期後中高速增長的前景究竟如何 ？
首先是可能性問題，即經濟增長能「穩「在中高速水平嗎？對於這一點，從各國的歷史經驗來看，是有理由擔心的。以第二次世界大戰以後經歷了高速經濟增長的4個亞洲經濟體，即日本、韓國、中國香港和中國台灣為例，年均經濟增長速度，在高速增長期達到了9%左右，但高速期後都沒有穩定在4-6%的中高速區間而是很快就放緩到了中低速區間，即2-4%，甚至是低速區間，如日本只有1%左右。因而就一國的經濟增長而言，高速增長期後並不一定要經過中高速階段再到中低速或低速階段，很有可能直接就進入到中低速或低速階段。但是，我國將是一個例外；由於歷史、文化及地理等各方面的原因，大量研究表明，今後20-20年我國經濟的潛在增長率在中高速水平，因此我國經濟增長在高速增長期後應該進入中高速階段。
第二是必要性的問題，應該看到，高速增長期後實現中高速增長對我國的發展目標來說是必須的和至關重要的。顯然，如果今後20-30年我國經濟實現不了中高速增長，則我國在2035年人均GDP再翻一番和在2050年建成社會主義現代化強國的發展目標就無從實現。從另一角度，要從當前人均GDP 1.2萬美元上升到已開發國家人均GDP平均 4萬美元的水平，沒有20-30年的中高速增長是不可能的。
因而，中高速增長的潛力是存在的，而潛力的實現又是必須的。但是，潛在增長率的實現是又有條件的，除了天時、地利之外還需要人和，在此可理解為人的努力，而現代經濟下人的努力中很重要的一環是政府的宏觀經濟政策。
4-6%的中高速增長，是對中長期或今後20-30年而言的。2019年是我國經濟高速增長的最後一年，因而十四五規劃期間（2021-2025）是我國經濟中高速增長的第一個5年。鑒於經濟增長曲線的拋物線性質，今後20-30年的中高速增長曲線也必為前高後低，所以在十四五規劃期間，即2021-2025年間經濟增長速度應該爭取位於5-6%之間。這就是為何」兩會」《政府工作報告》將今年我國經濟增長目標定在5.5%左右的背景和原因。
這一增長目標，雖高於市場預期，是與我國近兩年平均經濟增速和「十四五」期間以致今後20-30年的增長目標要求相銜接的。政府對經濟增長目標高於市場預期的情況並不多見；因為政府需要更全面的考慮，而市場上的聲音往往容易更激進一些。但這次卻高於，表明宏觀經濟政策寬鬆轉向勢在必然。同時，此次寬鬆轉向是為與「十四五」期間和今後20-30年的增長目標相銜接，意味著並不是短期、偶然和暫時的取態，而是中長期、必然和持續的政策選擇。
「兩會」前，關於今年的經濟增長目標定在什麼位置，業內也有討論。一種觀點是，經濟增長不重要，經濟質量和控制風險才重要。這是一種消極的觀點，將經濟增長和經濟質量對立起來了，看似成熟但實際上沒有正確理解經濟增長和經濟質量的關係。經濟增長和經濟質量，對立統一，兩方面都不能偏廢。沒有經濟質量，經濟增長的意義就不大，而沒有經濟增長，則談不上經濟質量。尤其是我國作為一個發展中國家正處於追趕已開發國家的過程中，如果沒有較高的經濟增長速度，經濟質量的提高也實現不了。這一觀點是時候退出了。
二、政策內涵：「跨周期」和「逆周期」
除了「穩字當頭，穩中求進」，去年中央經濟工作會議和今年」兩會」《政府工作報告》中還分別提出「跨周期和逆周期宏觀調控政策要有機結合」和「宏觀政策要強化跨周期和逆周期調節」，意味著宏觀經濟政策要兼顧好長遠目標和短期目標，加強統籌協調和系統觀念的落實。特別是「跨周期」和「逆周期」兩個調節放在一起，是一個新的提法。
怎麼理解？首先是「跨周期」，即不但考慮當前的周期，也考慮下一個周期或下幾個周期，兼顧短期和中長期。「跨周期」作為宏觀經濟政策的一種表述，在2020年7月中央政治局會議上第一次提出，即「完善宏觀調控跨周期設計和調節」。這一提法與上述我國經濟增長從高速向中高速轉軌這一關鍵的歷史時期密切相關。
對經濟學感興趣的朋友應該知道，通常情況下，宏觀經濟政策主要是指貨幣政策和財政政策，其本質上是短期性的。通俗地說，宏觀經濟政策的目標就是經濟過熱了冷卻一下，經濟過冷了刺激一下。但對於我國這樣一個有長遠經濟規劃的經濟體來說，宏觀經濟政策不應是純粹短期性的，要和中長期的可持續性結合起來考慮。因此，「跨周期」的含義是，經濟增長短期應適應市場的供需變化，長期應有可持續性。這就要求經濟政策不僅要著眼於當下的周期，也要顧及下一個或下幾個周期。
尤其是當下，我國經濟正處於從高速向中高速轉軌的特殊歷史時期，所以就更需要短期增長與今後20-30年的中高速增長目標的銜接。如果短期增速偏離中長期的中高速目標太遠，就會銜接不上。在近5年保持經濟增速在5-6%之間，就是為了與今後20-30年4-6%的中高速增長目標斜街。否則，如近5年增速下滑至5%以下，鑒於經濟增長曲線逐步下行的拋物線性質，4-6%的中長期中高速增長目標就會落空。這正是當前特別提出「跨周期」的背景和意義所在。
關於「逆周期」，宏觀經濟政策本質上就是逆周期政策。無論是貨幣政策還是財政政策，核心就是削峰填谷。經濟增長太快的時候，通過「削峰」來降低經濟增長速度；經濟增長太慢的時候，要「填谷」來提升經濟增長速度，以防止經濟增速偏離潛在增長率太多，也減小增速的波動，避免風險的積累。
可以說「逆周期」是宏觀經濟政策中的一種常規提法。但為什麼當前要強調「逆周期」呢？就是因為，相對於增長潛力，近幾年來我國經濟面臨著三重的下行壓力，一是需求收縮，二是供給衝擊，三是預期減弱，而新冠疫情的出現，更大大加重了這三重壓力。疫情是全球性的天災，我們不能控制，但壓力再大也要克服，所以要求宏觀經濟政策「逆周期」而上，盡最大努力「穩」住經濟增長，阻止經濟增速不斷下探。
由提出「跨周期」調節也可以看出，此次宏觀經濟政策轉向寬鬆不是短期、偶然和暫時性的，而是中長期、必然和持續性的。
三、 2022政策要點：寬鬆加碼，穩健有效
3月初的」兩會」後，新冠疫情在我國顯著惡化，導致本來強勁的經濟復甦勢頭陡然減弱，大大增加了今年實現5.5%左右的增長目標的難度。 於是，3月16日國務院召開金融穩定發展委員會專題會議，強調指出要堅持發展是黨執政興國的第一要務，全力落實中央經濟工作會議精神和全國「「兩會」」部署，統籌疫情防控和經濟社會發展，保持經濟運行在合理區間，並要求有關部門要切實承擔起自身職責，積極出台對市場有利的政策，慎重出台收縮性政策，釋放了宏觀經濟政策寬鬆加碼的信號。
至於宏觀經濟政策如何寬鬆加碼，總的要求是「穩健有效」，意味著積極的財政政策要提升效能和穩健的貨幣政策要靈活適度。
財政政策在新一輪寬鬆加碼中將扮演更重要的角色。這是因為，第一，前些年積極的財政政策積極得不夠，可能是考慮留有餘地以到關鍵時再積極，但現在應該已到關鍵時刻了；二是我國的財政穩健度比貨幣穩健度更高，政府債務與GDP之比45%左右，加上地方政府隱性債務也僅在60%左右，好於大部分其他國家。
今年的財政政策將更加積極。」兩會」上設定今年財政支出預算增長8.4%，遠高於前年的2.8%和去年的0.3%，赤字率為2.8%，雖然低於去年的3.2%，但是調入資金和使用結轉結餘資金規模超過2.3萬億元，是去年的兩倍，加上去年三季度末企業加計扣除政策的「提前享受」（減少了今年的減收項），與去年同口徑相比，其實將達到赤字率4%的擴張效果。這還是3月初」兩會」時的安排，因應3月後增長壓力陡然增大的形勢，財政支出將進一步增加，為此財政赤字率有可能上調。尤其是，收入方面，減稅降費，特別是對受疫情嚴重影響的中小微企業、個人和新經濟行業的定向減稅降費將持續並加碼；支出方面，前些年增長落後的基礎設施投資應到發力的時候了，新、老基建都有擴張空間，尤其是新基建的發展潛力巨大
貨幣政策也將更趨寬鬆。我國貨幣寬鬆也存在著較大的空間。首先是存款準備金率，4月25日中國人民銀行下調後，金融機構加權平均存款準備金率為8.1%，比其他國家仍高很多，即使再降五次，每次0.5個百分點，也是可以的；今年有可能再降兩次或以上。其次是公開市場操作，包括常規性的逆回購、MLF（中期借貸便利）、SLF（常備借貸便利）等，會更加頻繁並具更大力度，且在有緊急需要時不排除採取接近於現代貨幣理論（MMT）所主張的量化寬鬆操作。至於減息，鑒於美國將持續加息，降低銀行基準利率的操作只會在緊急情況下實施，但貸款市場報價利率LPR有微步下行的空間。
因應4月惡化的疫情進而經濟形勢，5月23日國務院常務會議上進一步提出了33條穩增長舉措，從財政、貨幣、投資、消費、產業鏈和就業等六大方面進行政策寬鬆加碼，包括財政政策加碼全力支持小微企業和保就業、貨幣政策多方位支持信貸修復、加快基建擴大有效投資、兩大舉措促消費復甦、打通賭點卡點穩產業鏈供應鏈、推進能源安全建設、多管齊下穩就業和房地產寬鬆政策持續加碼等。此會議的第三天，即5月25日，國務院又召開全國穩住經濟大盤電視電話會議，要求將上述的六方面33調穩增長舉措在5月底前出台可操作的事實細則，可見政策寬鬆加碼之緊迫。
四、 長遠發展：「雙創新」驅動
中央經濟工作會議和《政府工作報告》與近來的一系列政府會議及文件都提到「創新驅動發展」，將創新驅動作為今後我國經濟發展的重大戰略。
的確，經過了四十餘年的高速增長之後，我國經濟發展正在告別由勞動力和物質資本規模驅動的階段，今後的發展將主要由創新驅動。這正是現代經濟增長理論告訴我們的：經濟起飛時期，經濟增長的動力主要是勞動力和物質資本規模的擴大；經濟起飛後，增長動力則取決於創新。我國經濟的起飛時代，因而規模驅動時代已基本上過去了，今後是後起飛時代，所以必將是創新驅動的時代
那什麼是現代經濟中的創新呢？應該認識到，現代意義上的創新可理解為「雙創新」。
「雙創新」之一是科技創新，即科學技術的創新。這好理解，從18世紀末的蒸汽機發明到現在的新一代信息技術，世界經濟已經經歷了五輪的科技創新，正是這五輪的科技創新將世界經濟發展到了今天。從目前來看，兩個方向上的科技創新將決定世界經濟的未來，一是智能創新，二是綠色創新。
今後的人類社會就是智能或智能社會，是通過網際網路人人都可互聯和通過億萬個傳感器組成的物聯網萬物都可相聯的社會，因而推動這一社會前進的智能創新是今後人類經濟發展的主要動力。綠色革命由氣候變化引起，但並不像聽起來那麼簡單，為了控制氣溫上升，要求綠色科技賦能經濟的各個行業和部門，從而從更本上改造各行業和部門，以達到綠色社會的標準，所以推動這一社會前進的綠色創新也是今後人類經濟發展的一大動力。
應該看到，我國在當今世界這兩大科技創新方面都已提前布局和走在前列。智能創新方面，在純技術層面，我國與美國等已開發國家還有一些距離，但在應用層面已處於世界前沿，騰訊、阿里巴巴、華為等已經處於全球領先位置。綠色革命方面也是如此，我國是世界上積極發展綠色經濟、推動綠色創新的國家之一。這將是我國經濟保持全球前沿地位的重要保證，同時是今後我國經濟中高速增長的關鍵性引擎。
「雙創新」之二為組合創新，即源於熊彼特創新理論的宏觀經濟要素的組合創新。熊彼特創新理論是關於企業發展的，觀點是是企業生產要素的組合創新，即生產要素更為優化的重新組合，是企業發展的根本動力。這個觀點可推廣至宏觀經濟的發展，成為宏觀經濟要素的組合創新，即經濟要素更為優化的重新組合，是經濟增長的根本動力。
在我國，三大組合創新方興正起。
第一是城市群崛起，是經濟要素在空間上的組合創新，即人口、資本、商品、消費、投資等經濟要素在空間配置上進行優化性的重新組合。城市群崛起首先帶來人口向城市群流動，包括城市群的主導城市和衛星城市，進而帶來其他經濟要素相應地流向這些城市。經濟要素流動便產生經濟增量；現代經濟環境下的經濟要素流動導致要素更為優化的重新組合，進而催生有效的經濟增長。在我國，以長三角、粵港澳大灣區、京津冀、長江中游和成渝城市群為五大支柱的19大城市群正在形成或茁壯成長，將是今後我國經濟中高速增長的重要支撐。
第二是經濟結構升級， 是經濟要素在自身結構上的組合創新。我國有著全球第二大的經濟規模和第一大的購買力，但與發達經濟體比較經濟結構水平較低，即中高端產業占比相對較低。這要求經濟結構加快升級，同時也意味著有很大的升級空間。經濟結構升級是經濟要素自身的優化組合，必將推動經濟更快增長；對我國而言，在結構水平達到已開發國家水平之前，經濟結構升級將形成經濟增長的強力引擎。
第三是進一步改革開放，是經濟要素在制度上的組合創新。我國的改革開放已經取得了巨大的成就，但使命仍未完成，社會主義市場經濟體制，包括國有企業體制、金融體制、財政體制、投資體制、消費體制、貿易體制等都還有待於進一步改革或完善。進一步的改革開放必將提升體制效率，而效率提升就意味著經濟的更快增長。在當前語境下，進一步的改革就是搞好「內循環」，或今年4月發布的《中共中央國務院關於加快建設全國統一大市場的意見》提出的「全國統一大市場」的建設。搞好「內循環」，實際上就是要排除制度上的障礙讓經濟要素在全國範圍內「循環」起來，或「統一」起來，從而得到更優化的重新組合。這裡，「統一大市場」不是把市場統一管起來的計劃經濟，而是讓市場更有效地循環起來的制度化組合創新。
以上的兩大科技創新和三大組合創新使得我國已經走在世界創新的前列，將成為今後我國經濟增長的強大引擎，是中高速增長的根本性保障。