摘 要：當前對產業扶貧失敗的原因分析主要從結構主義視角出發, 側重於分析外在因素對產業扶貧的影響和制約, 而較少從建構主義角度考慮貧困戶的主體性。從結構主義建構論出發, 將貧困戶的主體性因素和外在的結構性因素置於解釋產業扶貧成敗的理論框架, 並借用阿瑪蒂亞·森的「可行能力」作為貧困戶主體性的核心內容, 外在結構性因素包括產業的市場邏輯主導和政府的行政邏輯主導。研究結果認為:產業扶貧的核心目的是要培養貧困戶的自我發展能力, 產業的市場邏輯和政府的行政邏輯作為約束產業扶貧的外在結構性因素, 不利於貧困戶的自我發展能力提升, 從而造成產業扶貧的效果偏離預期目標。
一、問題的提出
從1986年起, 我國開始由救濟式扶貧為主轉向開發式扶貧為主。開發式扶貧的目的在於賦予貧困家庭或貧困地區自我發展的能力。產業扶貧作為開發式扶貧的主要措施, 其出發點是通過促進貧困地區產業發展形成的涓滴效應, 帶動貧困人口脫貧致富。2005年起, 國家扶貧資源投遞單位精確到戶, 貧困戶成為產業扶貧的單元。「發展生產脫貧一批」是脫貧「五個一批」工程中的第一個, 同時也是基層反映的難度最大扶貧工作之一[1]。在海南省制定的十大扶貧措施里, 發展特色產業脫貧、發展鄉村旅遊脫貧、發展電子商務脫貧、實施科技人才引領脫貧等4個措施屬於產業扶貧方面。最近推行的消費扶貧也屬於產業扶貧舉措。各級政府堅持生產脫貧是脫貧的「主渠道」「主任務」「主方法」, 把產業扶貧作為治本之策。以海南省為例, 2017年全省投入產業扶貧資金達到12.42億元[2], 約占當年全省財政專項扶貧總投入28.47億元的44%[3];2018年全省計劃在產業扶貧方面投入資金23.64億元[4]。由此可見政府對產業扶貧的投入力度之大。然而, 30多年來政府投入巨資的產業扶貧卻很少有成功的經驗。產業扶貧領域存在種種失敗。很多研究也顯示, 產業扶貧項目運營效果不理想, 與政策預期差距很大[5,6,7]。
學術界對產業扶貧不能達到預期目的做了一些較為深入的研究。胡振光等認為, 導致產業扶貧效果不理想的原因是基層政府行政主導權過大、龍頭企業自我逐利性過強、農村經濟合作組織能力弱和發展活力不足、貧困戶弱勢地位突出和主動參與不足[8]。梁晨、蔣永甫等認為, 行政邏輯和市場邏輯的相互消解, 使得產業扶貧項目並沒有提高貧困戶的個人能力和機會, 從而從根本上影響了產業扶貧的效果[9,10]。王春光等認為, 產業扶貧只注重自上而下的資源輸入而忽視其他社會主體在扶貧當中的參與、合作和分享, 從而使得產業扶貧項目缺乏社會基礎而失敗[5]。李博等認為, 產業扶貧失敗的原因在於基層政府主導、依託主體弱、扶貧資源的股份化運營成本高、短期考核不利於項目可持續性[6]。許漢澤等發現, 產業扶貧背後隱藏著扶貧濟困的社會道德邏輯與產業發展的市場化邏輯的矛盾, 這兩種邏輯之間的衝突增加了產業扶貧項目失敗的風險[7]。綜上可見, 既有研究主要從結構主義視角來分析產業扶貧失敗的原因, 側重於分析外在因素對產業扶貧的影響和制約, 而較少從建構主義角度考慮貧困戶的主體性, 尤其忽視宏觀外在結構與微觀主體在產業扶貧上的作用機理。本文從結構主義建構論出發, 強調結構既有制約性又有使動性, 將貧困戶的主體性因素和外在的結構性因素置於解釋產業扶貧失敗的理論框架, 並借用阿瑪蒂亞·森的「可行能力」作為貧困戶主體性的核心內容, 將外在結構性因素界定為產業的市場邏輯和政府的行政邏輯。本文要回答的問題是:產業扶貧的市場邏輯和政府的行政邏輯如何影響貧困戶自我發展能力提升, 從而影響產業扶貧的效果?
本文資料來源於筆者2016年至2018年對海南省H縣產業扶貧的跟蹤調查, 包括對H縣扶貧辦領導、農業局領導、鄉鎮書記鎮長及分管領導、駐村幹部、幫扶責任人、合作社負責人、貧困戶、企業主等30餘人的深度訪談, 以及海南省各級政府文件、總結和講話稿等文獻及相關新聞報道。
二、增能不足:產業扶貧失敗的根本原因
產業扶貧的原初目的是提升貧困戶的自我發展能力, 因此產業扶貧即是對貧困戶增能。除了委託經營、投資入股產業扶貧模式外, 其他產業扶貧模式都需要貧困戶的參與。產業扶貧成功與否很大程度上取決於參與其中貧困戶的自我發展能力, 特別是「扶志扶智」的有效性。根據阿瑪蒂亞·森的貧困理論, 窮人不僅是收入貧困, 更是可行能力貧困[11]。可行能力由功能和能力兩部分組成, 功能是指人們實際生活水平和狀態, 能力是指個人擁有實現各種功能的潛力和選擇不同生活方式的自由[12]。本文對「可行能力」的界定聚焦於能力部分, 能力是復合體, 其包含3個層面: (1) 外在資源機會層面的個人能力, 短時間能改變; (2) 內在知識技能層面的個人能力, 短時間可以改善; (3) 價值觀念層面的個人能力, 改變難度最大。增能是指對貧困戶個人給予外在資源支持和內在條件塑造, 強調個人通過外部力量的協助而發掘潛能、發揮主觀能動性。
目前全國存在3種主要產業扶貧模式:支持農業龍頭企業等新型經營主體的產業發展帶動模式、利用產業扶貧資金開展資產收益扶貧的救濟型產業幫扶模式、直接支持貧困農戶發展生產活動的瞄準型產業幫扶模式[13]。在上級政府強調產業扶貧組織化、反對散養散種的要求下, 捆綁式產業扶貧專業合作社越來越普遍。筆者認為產業扶貧模式有4種:投資入股、委託經營、個人自主經營和扶貧合作社 (見表1) 。
在實踐中, 政府主要為貧困戶提供產業發展所需要的資金、種苗、飼料、技術、銷售渠道等外在資源支持, 政府支持意在彌補貧困人群在物質層面、技術層面的發展能力不足, 而對貧困戶個人內在觀念層面干預明顯不足。個人自主經營模式、捆綁式合作社模式都由貧困戶直接參與, 對貧困增能不僅需要有形資源的輸入, 還需要無形內動力的激活;而委託經營模式、投資入股模式不需要貧困戶直接參與, 只要外在的有形資源輸入即可。貧困戶的外在資源限制通過政府干預能夠得到明顯緩解。但貧困戶的個人內在條件 (包括勞動能力、勞動意願、生產技能、經營能力等) 則難於短期迅速改觀, 特別是觀念層面的個人能力。根據奧斯卡·劉易斯的貧困文化理論, 貧困人群共享的價值觀念、生活方式、行為方式等貧困亞文化一旦形成便難於改變。因此, 受貧困亞文化型塑的貧困戶個人內在條件成為產業扶貧干預的難點所在, 由此導致產業扶貧的貧困戶增能不甚理想。
貧困戶增能不理想會導致產業扶貧的失敗。在行政邏輯主導的產業扶貧中, 貧困戶的主體意識是被忽略的, 貧困戶易形成政府「要我脫貧」的邏輯。「要我脫貧」邏輯是一種消極被動的外源性脫貧動力, 貧困戶沒有形成「我要脫貧」的內源性脫貧動力。對H縣貧困戶的致貧原因分析發現, 自身發展動力不足致貧的比例高達40.52%, 缺勞力占13.86%, 因學致貧占13.04%, 缺土地致貧占11.45%, 因病致貧占11.36%[14]。可見, 以「好逸惡勞」為主要表現的內源性發展動力不足是農村貧困人口致貧的最重要因素, 也應成為貧困戶增能的主要內容之一。在產業扶貧中貧困戶的價值觀念層面能力不足表現為沒有責任心和參與意識。
案例1 :H縣組建一個由10個貧困戶組成的養牛專業合作社, 由一個相對勤快的貧困戶帶頭, 政府給合作社20頭牛, 由這10戶輪流出工飼養, 每戶負責飼養1個星期。有的貧困戶在自己輪值期間仍照常去參加紅白喜事「喝酒兩三天」而不管合作社的牛, 造成其他農戶「每個星期我家都養, 你家就丟在那裡」的心理不平衡。最後, 牛越養越少, 合作社解散。
貧困戶「只想索取、不想付出」的「搭便車」行為造成合作社的「公地悲劇」。案例1說明, 僅外在資源輸入並不能改善貧困戶的價值觀念層面能力不足狀況, 激活貧困戶的責任心、合作意識等內在動力對產業扶貧至關重要。在定時間定任務的運動式扶貧中, 嚴格的目標考核壓力迫使基層政府對產業扶貧大包大攬, 造成「幹部干、群眾看」的現象, 貧困戶的參與積極性和脫貧內動力未被激發。國家授權貧困戶監督基層政府以防止數字脫貧的簽字認帳制度和督促基層幹部認真工作的滿意度考核, 強化了貧困戶「要我脫貧」的意識, 貧困戶認為自己脫貧是幫扶幹部的責任, 並未把自己當作產業扶貧的主體。
案例2 :H縣兩個村分別建立由貧困戶組成的養羊專業合作社, 每個貧困戶分組輪流放養三四天。但是, 「過一個星期就有死亡, 過一個星期就有不見, 從原來120隻變成現在40多隻。另一個合作社是從120隻減到80隻。我 (注:農業局副局長) 到現場去看了, 底下的羊糞沒有清理, 有七八隻 (羊) 是流鼻涕、流眼淚的、不健康的, 這樣的養法肯定不行。」
案例2說明, 捆綁式扶貧合作社存在動力不足、責任不清的制度性問題, 更說明了貧困戶個人技能和責任心等內在能力對產業扶貧很關鍵。「要我脫貧」外源性動力邏輯並未轉變為「我要脫貧」內源性動力邏輯, 在產業扶貧中, 貧困戶的參與意識和種養技能缺失會增加項目失敗的可能性。既有研究表明, 貧困人口形成的貧困文化表現為消極無為、聽天由命的人生觀, 得過且過的生活觀, 懶散怠惰、好逸惡勞的勞動觀[15]。「等、靠、要」就是貧困文化在貧困戶思想行為觀念上的直接表現。在最能調動貧困戶參與積極性的個體自主經營模式中, 貧困戶的「等、靠、要」表現得尤為突出。
案例3 :H縣利用山區優良自然環境發動貧困戶養蜂, 政府免費發蜂苗, 貧困戶不需要投入成本。每年12月份發蜂苗, 次年5月可以收穫蜂蜜, 一箱蜜蜂所產蜂蜜可以收入800～1 500元, 養蜂生產周期短, 脫貧快。但是, 「到了5月份, 他 (貧困戶) 把蜂蜜一收, 蜂就丟在那裡了, 也不管了……去回訪問他蜂怎麼沒有了, 他就說政府的蜂不行。」貧困戶應該「利用回收的錢再買種苗, 但是他 (貧困戶) 就不做, 賣完了, 花完了, 就不做了。你要問幹嘛不養了, 他就說政府沒送苗呀。」
案例3說明, 貧困戶沒有形成自我良性循環的可持續「造血」功能, 產業扶貧的脫貧效果大打折扣。「等、靠、要」的貧困戶沒有內源性脫貧動力, 在產業扶貧中不珍惜政府免費提供的種苗物資, 不規劃可持續脫貧發展。說明生產資料等外在資源可以通過政府外在干預進行輸血式增能, 但是價值觀念層面的個人內在條件具有相當頑固的惰性, 因此不重視價值觀念層面的增能是產業扶貧失敗的主要原因。
三、市場邏輯:貧困戶增能的現實困境
產業扶貧處在宏大市場體系之中, 產業扶貧中的政府、貧困戶和其他主體都會受到市場邏輯的硬約束, 加之地方政府對市場發展趨勢的預測和干預能力有限, 因此政府反市場化的成本分擔會形成對貧困戶而言的產業扶貧零成本, 但產業扶貧終究會受到以價格和供求關係為核心的市場邏輯約束。貧困戶利用政府提供的生產資金等發展農業產業必須遵守市場邏輯。有研究認為, 產業扶貧的成功與否取決於市場機制配合作用的發揮[1]。即使政府在資源機會層面、知識技能層面、價值觀念層面對貧困戶增能, 增能結果是否有效仍會受到市場邏輯的限制。
1.產業扶貧忽視市場因素。當前扶貧產業覆蓋種植業、養殖業、農產品加工業、鄉村旅遊業、服務業等, 其中又以種植業和養殖業為主。但是種植業和養殖業所生產的農產品市場化程度高, 不僅參與全國性市場競爭, 還要與來自其他國家的同類農產品競爭。農產品市場競爭力的最主要影響因素是成本、質量和營銷能力[16]。當前政府的產業扶貧措施主要著力於提供資金、種苗物資等來分擔成本, 而產品質量和營銷能力主要取決於貧困戶自身能力的提升, 產業扶貧的農產品在這些方面並無明顯優勢。2000年以來, 我國畜產品、蔬菜水果等價格波動頻繁且波動幅度較大[17]。由於介入門檻低, 這些養殖種植的種類恰恰是基層政府選擇的主要產業扶貧項目。扶貧所依託的產業是嵌入整個跨越行政轄區的市場體系, 地方政府的產業計劃和行政干預難於奏效, 因此產業扶貧必須按照市場規則、遵循市場邏輯才有可能取得成功。由此可見, 產業幫扶不僅是技術、資金問題, 更重要是市場因素。
案例4 :H縣一個幫扶幹部舉例說「電視夜校教他們種瓜菜, 即使種好了, 但是銷售掙不了錢的話, 那就白乾了這一季。去年有些農戶種辣椒, 長得特別好, 後來是三毛錢一斤, 結果今年沒人敢種了。」
案例4說明, 產業扶貧是基於貧困戶缺乏資金、技術的假設, 政府只要提供種苗等生產資料和技術指導, 貧困戶便可通過產業發展增收脫貧。這種假設忽略了最重要的市場環節。農產品市場複雜多變, 對市場信息掌握有限, 基層政府和貧困戶很難對農產品市場預期做出準確判斷, 因此在產業扶貧項目選擇上顯得盲目。產業扶貧產品的滯銷說明了貧困戶的營銷能力和市場判斷力不足, 貧困戶只是市場的被動生產者。H縣各鎮和定點幫扶單位根據當地實際、貧困戶意願、市場行情考察, 也各自發展一些有特色的產業項目。但這些外來輸入的產業項目在市場經濟中還存在較大風險, 特別是短平快項目風險更大。因為市場化導向的產業扶貧選擇項目可能是外來的, 與當地社會脫嵌, 與貧困戶所在地區的傳統生計方式不相適應而被排斥[18]。因此, 貧困戶的能力不適應新農業產業的發展要求。
2.產業扶貧放大市場風險。地方市場體系的容量是相對穩定的, 但產業扶貧的大批物資種苗集中採購和同類產品集中上市改變市場供求關係, 與扶貧有關的農產品價格異常波動, 出現「貴買賤賣」現象。
案例5 :因為集中採購, H縣的黃牛價格從2016年7月份每頭8 000元漲到9月份每頭12 000元。H縣一鄉幹部說「去年搞扶貧, 全省很多地方拿不出羊、拿不出鵝、拿不出雞, 拿不出椰子苗、檳榔苗, 拿出來發現成本好高…價格高得離譜, 還供不應求。」
案例6 :H縣一鎮幹部說「這麼多扶貧鵝壓下來, 怎麼賣?……去年我們養鵝, 剛好碰上市場不好, 一天賣不出去幾隻, 幾千隻鵝每天就得花幾千塊飼料錢。算帳起來, 還不如直接把鵝苗錢給他 (貧困戶) 有成效」。
案例5、案例6反映, 產業扶貧在投入階段的直接成本明顯高於其他市場競爭。大規模集中採購種苗等物資時價格很高, 產出集中上市時價格很低, 甚至出現無人問津的情況。同一個市場交易圈內的自然、地理、氣候及種養傳統等相似而出現產業趨同。付出成本高、賣出價格低, 成本-收益差值受到市場波動影響。趨同化的產業扶貧明顯改變當地供需關係, 導致產品市場價格重挫, 不僅影響扶貧效果, 同時對從事相同產業的非貧困戶衝擊也較大。零成本使得「貴買賤賣」的貧困戶仍有收入, 這無助於貧困戶在產業扶貧過程中形成成本-收益的經營能力。最近推出的消費扶貧是產業扶貧容易失敗的對沖措施, 恰恰說明產業扶貧的銷售環節容易失敗, 因此政府才把對產業扶貧產品銷售變成道義行為。
3.農業產業化的實質是農戶與市場的有效連接, 公司等各類組織是連接的中介[19]。現行主要產業扶貧模式包括投資入股、委託經營、組建合作社經營、個人自主經營等4種。從邏輯上, 前3種模式是貧困戶通過中介組織聯繫市場, 個人自主經營模式是貧困戶直面市場。在產業扶貧中, 效果較好的是投資入股、委託經營等貧困戶間接參與模式, 因此, 貧困戶不參與的模式成為政府產業扶貧的優先選擇, 增能則不在考慮範圍。而組建合作社、個體自主經營等貧困戶直接參與模式則往往效果不理想。究其原因是在成本、質量和營銷中, 貧困戶直接參與模式缺乏中介組織的有效作用。短時間內貧困戶的市場經營能力提升難度很大。投資入股模式把產業扶貧資金變成固定收益的股金, 取得一定成效。在基層政府看來, 投資入股模式優點明顯: (1) 貧困戶的產業扶貧資金可以獲得穩定的收益; (2) 保證產業扶貧資金的效益和安全; (3) 為貧困戶騰出時間去就業獲得其他工資性收入。
案例7:2016年, H縣將一個鎮的產業扶貧資金2 277萬元投入熱帶水果種植公司, 獲取無風險固定收益「前3年是20%, 後12年是10%, 15年到期後返還本金給農戶。」2017年, 該縣把全縣貧困戶產業扶貧資金4 417萬元入股大型海水養殖公司。約定固定收益「前3年按每年15%計算, 後7年收益率為每年10%, 10年合作期限, 期滿後返還本金」。
案例7是投資入股模式的運作, 這種投資入股模式是將在市場競爭中處於弱勢的貧困戶變成遠離市場的投資者, 不參與產業發展的具體市場運作。投資入股模式在全國許多地方成為最主要的產業扶貧模式[13]。委託經營模式與投資入股模式類似, 貧困戶均不參與生產經營過程, 不同在於前者保底分紅、後者固定收益。海南省政府要求產業幫扶模式要推行「五帶動 (即企業、合作社、致富能人等經營主體帶動) 全覆蓋」模式, 不要散種散養[20]。其背後的邏輯是要依託市場競爭力更強的經營主體, 避免貧困戶直面市場。過度強調產業扶貧組織化不利於貧困戶增能, 為了應對產業扶貧組織化要求, 基層政府更多採取捆綁貧困戶組成專業合作社。捆綁式扶貧合作社模式一般由村幹部或專業戶或貧困戶負責合作社的運營。這種合作社缺乏活力機制, 在成本、質量和營銷上也無競爭力。H縣為了迎接省分管領導的扶貧調研, 短時間內投入20多萬造鐵皮雞舍, 並以每斤30多塊錢的高價採購一批正在下蛋的綠殼蛋母雞, 捆綁7個貧困戶為一個養雞專業合作社。H縣僅有幾個盈利的扶貧合作社, 其盈利模式是通過向貧困戶出售種苗和飼料, 按市場價回購農產品, 並獲取政府的補貼和獎勵。投資入股模式將貧困戶作為投資者不參與具體產業過程, 即使貧困戶參與產業發展中的勞動過程, 也是在項目業主的監督下提供勞務服務而已。其他研究也證實這點[10]。個人自主經營模式成功者寥寥無幾。貧困戶參與程度高的個人自主經營、扶貧專業合作社的效果反而最差, 究其原因是貧困戶在知識技能、價值觀念層面能力不適應產業扶貧。
四、增能缺失:行政邏輯主導的必然結果
吉登斯的結構二重性理論認為, 社會結構同時具有制約性和使動性, 結構對主體行動形成制約作用, 又是主體行動的驅動因素[21]。由程序規則構成的政府行政邏輯一方面驅動產業扶貧, 聚集資源發展生產, 另一方面對政府產業扶貧行動構成約束, 行政體系的規則程序會限制產業扶貧中的主體行動。除了市場化環境限制外, 產業扶貧還存在於一個更直接限制的行政體系之中, 行政邏輯不利於貧困戶增能。政府在扶貧過程中也提出扶貧扶志扶智, 即貧困戶在知識技能、價值觀念層面的增能, 但觀念層面的增能效果不顯著且過程漫長。基層政府受制於行政考核而優先考量的是扶貧工作進度, 表現為產業扶貧「急功近利」, 產業發展配合扶貧進度考核。行政邏輯要求行政鏈條中的上下雙方圍繞程序、考核、紀律來開展工作。對基層政府來說, 完成任務、追求政績、不犯錯誤是產業扶貧中必須遵循的行政邏輯。基層政府只要按照行政程序的時間節點實施產業扶貧項目, 按時完成任務成為優先考量, 對於項目的效益和貧困戶可持續發展能力的培育成為次要考量。投資入股模式、委託經營模式和組建扶貧合作社模式有利於政府掌控脫貧進度而應用越來越普遍;不利脫貧進度掌握的個人自主發展模式越來越不受鼓勵。行政邏輯主導的產業扶貧不是致力於貧困戶增能、提高產業扶貧成功機率, 而是著力於按時完成任務。貧困戶增能是漸進的緩慢的過程, 增能對行政安排上的扶貧工作進度作用不明顯。
績效考核規則迫使基層政府在產業扶貧上的短期投機行為, 從而忽視行政效率較低 (即見效速度方面) 的貧困戶增能。脫貧攻堅工作是以自上而下、層層簽訂年度工作目標管理責任書為特徵的方式傳導壓力, 所以「各單位要以脫貧考核驗收為導向」[22]。基層政府在產業扶貧上必須緊緊圍繞考核指揮棒工作, 上級政府「考什麼、怎麼考」決定基層政府「做什麼、怎麼做」。
1.年度考核使基層政府在扶貧產業項目選擇上傾向短期種養項目, 缺少對脫貧措施可持續性考慮。對於年度脫貧目標對象, 基層政府在產業幫扶上堅持「當年見效」原則。脫貧考核周期短與產業扶貧周期長之間存在嚴重衝突。傳統種植養殖業等短期產業只有一次市場機會, 而中長期產業有多次市場機會, 因此短期產業項目的失敗機率遠高於長期產業項目。這也是目前海南省農業廳要求基層政府在產業扶貧布局上要「短、中、長」結合的原因[20]。短期項目為應對年度考核, 長期項目為解決可持續脫貧。經營一個農業產業至少需要幾年時間, 而行政考核規則按年度安排脫貧, 逼迫基層產業扶貧「急功近利」。
案例8:H縣一鎮長說, 在產業扶貧項目選擇上實行「當年見成效的我們就做, 當年不能見成效的就不做」。H縣扶貧辦副主任說:「從市場行情評估看, 種植馬來西亞菠蘿蜜前景很好, 但從種植到結果至少要兩年半以上, 年度脫貧考核等不了這麼長時間, 所以基層政府不會選擇它。」H縣一鄉幹部說:「哪有什麼產業能在這麼短時間內見效, 沉香產業要10年, 椰子樹也要3、4年, 種花梨要5年, 檳榔要7年。」
案例8顯示, 基層政府深知短期產業的風險大, 但短期目標考核制度促使他們只能選擇見效快的產業項目。周期短、見效快、技術門檻低的產業幫扶措施風險往往很大, 比如種植冬季瓜菜就面臨「今年可能沒有收成、也可能兩三毛錢都沒人收」的情況。在扶貧資金不計成本的注入下, 貧困戶可能在短期內實現明顯增收, 但扶貧結束後返貧幾率大。李博等研究也發現, 產業扶貧以項目制為核心追求的「短、平、快」的邏輯形塑了產業發展的非持續性[6]。
2.脫貧攻堅工作的年度進度考核迫使基層匆匆選擇幫扶產業而忽視對貧困戶增能的影響。上級政府以預算執行進度作為脫貧工作進度的重要依據, 通過財政撥付進度考核基層政府是否做產業扶貧, 對於產業扶貧的效益則放在後期考核。市縣黨政領導考慮的是扶貧工作進度和考核時間節點, 扶貧部門更側重於產業扶貧的效益。在考核壓力之下, 產業扶貧的效益不得不讓位於更急迫的工作進度。
3.考核幫扶細則強化了產業扶貧過程的行政主導性, 這直接增加了產業扶貧項目失敗的可能性。海南省政府下達產業扶貧組織化程度必須達到50%以上。這個考核指標進一步壓縮基層政府選擇幫扶形式的自主性, 最常見的產業幫扶組織化是由村委會成立專業合作社捆綁貧困戶和產業扶貧資金投入合作社。行政推動的組織化產業扶貧陷入農村集體經濟的「公地悲劇」, 效率低下。據筆者調查, H縣100多個扶貧專業合作社, 盈利的不到5家。
在行政邏輯中, 除了考核規則促使產業扶貧急功近利忽視增能外, 行政程序繁瑣也是增能失敗的原因之一, 因為繁瑣的行政程序會貽誤貧困戶產業發展時機。扶貧資金物資監管制度過於強調程序而缺乏效率。繁瑣行政程序通過延誤農業產業的自然生長時間和錯失最佳上市時間而貽誤產業發展時機, 增加產業扶貧的自然風險和市場風險。既有研究發現, 項目審批程序煩瑣可能導致某些時效性較強的產業項目因時間延誤而失敗[23]。扶貧物資採購審批時間長影響產業項目投產、上市和種苗成活率。H縣採購扶貧物資幫扶發展生產項目, 前期開展審批工作歷時較長, 從項目擬定到政府採購完成, 至少需要3個月時間。在年底脫貧考核壓力和預算執行進度考核壓力之下, 基層政府試圖簡化程序, 甚至採用非常規辦法突破程序以加快產業扶貧物資的到位時間, 但是巡視巡查的監管壓力又讓基層政府在「做也死, 不做也死」的兩難困境中選擇「放慢節奏做」的折中辦法, 產業扶貧資金「趴窩」現象比較常見, 一定程度上說明了繁瑣行政程序耽誤產業發展時機。規避行政風險的制度設計增加運營成本也是產業扶貧增能失敗的原因。產業扶貧各個環節制度設計的基本邏輯首先是規避行政責任風險。
案例9:H縣一個貧困戶想買鄰居家的豬苗, 當地政府以農戶個人無法提供發票為由, 須由有資質的供應商集中採購後才能提供, 相應每隻豬苗價格也因此由三四百元上升到六七百元。
案例9表明, 政府採購程序長環節多, 每個環節都會增加相應交易成本。供貨商向養殖場或農戶收購種苗, 再通過招投標程序向政府供應, 稅費、利潤等會推高交易價格。在扶貧物資採購上要堅持複雜程序和付出高昂的成本很大程度上是為了規避物資採購風險的責任。通過有資質的企業法人向散戶收購種苗, 一旦發生種苗存活風險, 供貨商可以提供經營許可證、檢疫檢驗報告等資質證明, 有效規避政府採購的責任。
五、結論與思考
判斷產業扶貧成敗的依據有3個層次: (1) 從總體成本投入來說, 用「投入—產出」的成本收益模型去計量產業扶貧項目是否產生利潤; (2) 從貧困戶增收來說, 產業扶貧項目是否增加了貧困戶的家庭收入; (3) 從貧困戶可持續發展能力培養來說, 產業扶貧實踐是否提升了貧困戶自我發展能力。就第一個層次來說, 產業扶貧物資「高買低賣」和其他隱性投入的普遍性大幅提升了生產成本, 即使保證貧困戶獲得固定收益的委託經營、投資入股等模式, 還有一個不可忽略的成本投入, 就是政府對參與幫扶市場主體的各種「暗補」, 從總體投入來說產業扶貧失敗的幾率更高。就第二個層次而言, 政府對貧困戶的農業產業發展投入大量資金、物資等大幅降低了貧困戶的成本投入, 甚至達到對貧困戶而言的零成本, 意味著貧困戶產業成果賣出即利潤, 貧困戶家庭收入增長几率較大。在第三個層次上, 貧困戶的自我發展能力在多數產業扶貧項目中沒有提升, 特別是在知識技能和價值觀念層面。既有研究證實, 產業扶貧並沒有明顯提高貧困戶的自我能力發展[9,13]。以項目投入產出和貧困戶內源性發展動力的標準衡量, 產業扶貧失敗是普遍的。產業扶貧失敗的根本原因在於貧困戶增能缺失或增能不足。扶貧產業競爭力的關鍵影響因素是成本、質量和營銷能力。其中, 成本可以通過政府等不計代價投入而降低, 達到資源機會層面增能。但農業產業的質量和營銷則與貧困戶的知識技能、價值觀念層面能力關係密切, 產業扶貧的目的是激發貧困戶內生動力, 提高貧困戶自我發展能力, 變外源性「輸血」為內源性「造血」, 確保脫貧效果可持續性。「發、給、送」固然可以降低貧困戶的生產成本, 但貧困戶自我發展能力的提高則很難見效, 農業產業的質量和營銷能力沒有得到明顯提高。政府也認識到產業扶貧失敗的根源在於貧困戶增能缺失或不足, 基層政府也試圖通過扶貧扶志扶智來實現貧困戶增能, 所用手段不外乎宣傳教育、技術培訓, 但見效甚微。造成產業扶貧中貧困戶增能不足或者缺失的結構性困境在於產業扶貧所嵌入的市場體系和行政邏輯主導。
即使對貧困戶給予資源機會、知識技能、價值觀念層面的增能, 增能結果是否有效還受到外在市場邏輯的影響。政府的行政邏輯在運動式扶貧中具有「集中力量辦大事」的優勢。在壓力型體制之下, 嚴格考核迫使各級政府會對產業扶貧強力輸入大量資源, 包括資金、技術、人力、管理和其他政府資源, 這對貧困戶在產業發展上形成了以「輸血」方式培育「造血」功能。但是行政邏輯也具有劣勢:大幅增加交易成本、一切圍繞考核指揮棒, 特別是在短期目標管理責任制考核中, 產業扶貧項目的選擇具有相當機會主義的成分, 定期定量脫貧的短期考核迫使基層政府更傾向於選擇「短、平、快」的農業產業項目, 見效慢的知識技能層面和價值觀念層面增能被忽視。而短期見效的種植養殖業具有很高風險, 成敗往往只有一次機會。在農村開發扶貧中, 產業扶貧主要集中在農業產業上, 我國的農業, 特別是種植業、養殖業基本屬於市場化的領域, 產業扶貧是嵌入充分競爭的市場體系。受制於信息掌握有限和市場自發調節的滯後性, 基層政府無法對宏觀農業市場做出準確判斷。相反, 政府行政邏輯驅使下的產業扶貧會打破農業市場的運行周期, 突然湧入的巨大產業扶貧資源會改變地方市場體系中的產業扶貧物資供求關係, 從而形成「貴買賤賣」效果。那些被認為效益比較好的產業扶貧模式, 如依託成熟經營主體的委託經營、投資入股。這些可以明顯增加貧困戶收入的產業扶貧模式, 都是貧困戶間接參與的, 貧困戶不參與具體的產業經營過程, 最多在新型經營主體支配下提供勞務獲得工資性收入。利用產業扶貧資金開展資產收益扶貧可以穩定增加貧困戶收入, 但是無助於貧困戶能力提升, 被稱為「救濟式產業幫扶模式」越來越多被應用[13]。這種符合行政邏輯主導的產業扶貧模式實際上背離了貧困戶增能的產業扶貧初衷, 但貧困戶無參與地坐收無風險的固定收益卻明顯地符合脫貧目標考核。因此貧困戶增能在行政邏輯主導的產業扶貧中是被有意無意地忽略的。
改變產業扶貧容易失敗的局面, 應確立貧困戶的主體性地位, 通過政府外在干預來實現貧困戶的增能, 包括在資源機會、知識技能、價值觀念層面。在增加貧困戶收入效果好的投資入股、委託經營模式中, 應著力於提高貧困戶自我發展能力, 儘量讓貧困戶參與產業扶貧過程, 通過參與生產過程來增強貧困戶的知識技能、改善其價值觀念, 激發貧困戶的自我發展內動力。在貧困戶自主經營的個人模式和扶貧合作社模式中, 知識技能、價值觀念方面的增能應與資源機會增能相當, 通過技術培訓提高貧困戶生產技能來改進產品質量, 在營銷能力方面更多藉助大型市場主體的渠道來提高貧困戶自我經營能力。通過貧困戶在資源機會、知識技能、價值觀念層面的增能, 從成本、質量和營銷能力方面提高產業扶貧產品的市場競爭力, 產業扶貧才能在脫貧攻堅中發揮更加積極的主渠道作用, 保證貧困戶脫貧可持續性。
作者簡介： 陳恩 (1980-) , 男, 中共海南省委黨校 (海南省行政學院、海南省社會主義學院) 公共管理教研部副研究員, 博士, 主要研究方向為基層社會治理。;
基金： 全國行政學院科研合作項目 (17KYHZ056);
來源：西北農林科技大學學報(社會科學版)2019年04期