村幹部職業化的基礎運行機制和治理績效—基於對東莞市D鎮X村考察

摘 要：圍繞著村幹部職業化形成了兩大陣營，兩方各有道理又各不充分，這使得實地考察成為撥開迷霧的有效路徑。以東莞市D鎮X村的治理經驗為樣本，發掘村幹部職業化的基礎、運行機制和治理績效。研究發現，村民之間的低度分化、社會空間的規則化、內生型治理事務密集化、雄厚的村集體經濟實力和政府的強監控力度構成了村幹部職業化的社會基礎和制度基礎；權責明晰的分工體系、標準化的辦事流程、獎懲有度的動力機制、穩定有序的幹部再生產機制保證了村幹部職業化的穩定運行；最終形成了「強當家人」與高度自治、「強代理人」與積極行政並存的治理績效。研究表明，村幹部職業化與村級治理行政化之間並不是完全對等的關係，村幹部職業化並不一定帶來「行政消解自治」的治理後果。

一、問題的提出

稅費改革以來，隨著財權和事權的逐漸上移，基層組織「空殼化」[1]問題明顯，出現軟弱渙散的不良趨勢，由此導致多處地區不同程度出現村幹部難作為、亂作為和不作為現象。為了加強對村幹部的管控和激勵力度，村幹部職業化成為普遍趨勢，並成為國家治理體系和治理能力現代化的一個重要組成部分。

當前圍繞著村幹部職業化，形成了兩大陣營。持贊成態度的一方認為，村幹部職業化具有四個方面的正效應，第一，以財政「工資」代替「務工補貼」，有利於減輕村集體的經濟負擔；[2]第二，村幹部與村民之間緊張的利益博弈關係可得到鬆緩，有利於幹群關係的良性發展；[2]第三，工資和福利待遇解決了村幹部的眼前之困和後顧之憂，作為一種激勵手段，有利於政府政務的貫徹落實；[3]第四，村幹部崗位的專職化，有利於對村莊能人的吸引。[2]持批判態度的一方指出，村幹部職業化具有三個方面的負效應，第一，在村幹部基數如此大的情況之下，實行財政包干制，必然對中央和地方財政帶來巨大壓力；[4](p253）第二，從制度設置上來說，村幹部職業化後，「代理人」和「當家人」雙重角色[5]的平衡性會被打破，村級組織演化為基層政府的「一條腿」[6]；第三，政府行政力量藉助於村幹部大幅度進入村莊，勢必會擠壓群眾自治空間，基層治理活力和治理能力受到影響，村級組織懸浮於村民之上，造成國家與社會之間的「組織斷裂」[7]。

綜上，兩種視角為認識村幹部職業化的實踐效果提供了基礎，但同時，持贊成態度的一方主要從政府行政的角度出發，發掘村幹部職業化對解決當前基層治理難題的正功能，因而其主要圍繞著村幹部報酬的發放主體和發放方式進行討論，而持批判態度的一方主要從國家與社會關係、行政體系與行政制度等理論性命題出發，指出村幹部職業化對基層基本政治體系可能造成的負面影響。因為兩方的立論基礎和問題關懷存在根本差異，造成了兩方都有理，又都不夠充分的客觀困局。這提醒研究者應該從事實經驗出發，以整體性的視角去考察村幹部職業化的實踐效果，以案例的方式，在具體的環境之中討論問題，綜合考慮村幹部職業化的基礎、運行機制和治理績效，這構成了本研究的第一個問題意識。

另外，批判村幹部職業化的論據之一就是村幹部職業化會帶來基層治理中「行政消解自治」的不良後果，「行政消解自治」的基本前提是國家與社會之間的二元對立，或者說是政府行政任務與村民基本需求之間的不適配、難對接問題，從而構成了基層政府與村級組織之間兩種基本組合方式：「強行政—弱自治」和「弱行政—強自治」。問題是行政任務與村民需求是必然相對的嗎？村幹部職業化必然會帶來村級治理行政化，從而導致「行政消解自治」嗎？在村幹部職業化的前提下，村級治理是否存在「強行政—強自治」的可能性？基層治理實踐的複雜性讓我們有理由相信，二者的關係具有極強的區位性，這背後是差異極大的社會基礎和運行機制，這構成了本研究的第二個問題意識。

有基於此，筆者和筆者所在的研究團隊深入農村基層，於2018年10月30日至2018年11月19日於廣東省東莞市D鎮X村開展田野調查，這構成了本研究的經驗基礎。本次調研的內容包括村莊產業發展歷史、村集體經濟情況、農民的家計模式、村莊治理內容和方式、外來人口管理等，訪談對象包括村組幹部、村莊工作人員、社工機構、不同類型的普通村民、外來務工人員、老闆群體等。

二、村幹部職業化的內涵與基礎

出於側重點和關注點的不同，面對以實行坐班制和考核制、提供穩定的工資待遇和福利保障等方面表現出來的村幹部的規範化管理和專職化路徑，不同的學者總結出了不同的概念，除了「村幹部職業化」之外，還有「村幹部官僚化」[8]「村幹部公職化」[9]「村幹部行政化」[10]。因為討論的現象具有相似性，所以四個概念基本上大同小異，在很多情況下可以通用，例如王向陽對我國各地區改革開放後村幹部職業化和行政化的路徑的考察，[11]但因為本研究的問題意識之一是基於具體的治理實踐探討村幹部職業化背後行政與自治的關係問題，所以有必要交代清楚，為什麼採用「村幹部職業化」這個概念。

首先，雖說對村幹部採取了「類公務員」的管理方式和激勵方式，但究其本質村幹部不是公務員，在體制身份上不屬於「官僚」，大部分村幹部也存在明顯的「晉升天花板」[12]，「所謂『職業化』就是承認村幹部是一個管理者，肯定其『官』的地位，不改變其『民』的身份，把當村幹部作為一種職業」[13]，採用「村幹部職業化」這個概念意味著當前階段村幹部「亦官亦民」[14]的體制身份沒有從根本上打破。其次，「村幹部職業化」強調的是村幹部治理村莊事務的職業精神，有三個層次的表現，一是從兼職的不脫產、半脫產幹部轉變為專職的脫產幹部；二是「在其位謀其政」的職業倫理，村幹部按照職業規範完成角色定位和角色扮演；三是規則化的治理手段逐漸代替「正式權力的非正式運用」[15]，主要依靠法律法規和政策要求進行村莊治理，人情、關係和面子的運用被弱化。最後，與「官僚化」「公職化」「行政化」相比，在國家與社會關係框架下，「職業化」是一個中性的詞彙，沒有預設村幹部的行為取向是更偏向於政府行政還是更偏向於村民自治，只表明村幹部工作方式和管理方式的變化，與此相對的，「官僚化」「公職化」和「行政化」都或多或少地指明村幹部的行為取向更偏向於政府行政，實質上是國家政權建設和社區福利供給的國家中心主義的投射，[16]暗通「行政消解自治」的治理後果，因而採用「村幹部職業化」可以避免不必要的誤解。

位於珠三角的東莞D鎮是外來人口集聚地，全鎮總人口80多萬，其中戶籍人口約有8萬。X村地處D鎮中心區，全村面積3.4平方公里，共13個村民小組。X村戶籍人口5000人左右，外來常住人口加上流動人口約有10萬，外來人口的聚集與本地毛織產業的發展緊密相關。產業聚集和外來人口聚集形成了村莊治理的獨特區位條件，從D鎮X村的經驗來看，村幹部職業化有其特有的社會基礎和制度基礎，在社會基礎方面具體表現在村民之間的低度分化、社會空間的規則化和內生型治理事務密集化三個層面，在制度基礎方面具體表現在雄厚的村集體經濟實力和政府的強監控力度兩個層面。

（一）社會基礎

1．村民之間的低度分化。

X村農民家庭生計模式高度相似，可以總結為「三個一點」：村裡給一點，自己掙一點，房租收一點，其中「村裡給一點」指村集體分紅收入和其它集體福利收入，其來源是集體物業收入；「自己掙一點」指農民通過務工經商等方式獲取的工資性收入和利潤性收入；「房租收一點」指2016年以後，X村全體村民搬進村集體規劃修建並按照成員權進行分配的高檔住宅中，平均每家每戶在舊區和新區至少各有一棟樓房，可用於出租，全村家均月租金收入在1.5萬元至2萬元之間。也就是說，X村90%以上的農民家庭踐行的是「半租半工」的家計模式，並且因為土地市場價值的不斷凸顯，租的部分占據了絕對優勢。又因為歷史上X村的產業發展、集體經濟發展、對農民宅基地的分配和管治三者同步進行，家庭之間的宅基地面積和房屋建築面積整體差異被控制在一定範圍之內，呈現出家庭收入分化不大的局面。與經濟層面的扁平結構相關的是，農民在就業選擇、教育觀念、生活方式、養老模式等社會心理層面的分化也不明顯。村民之間的低度分化為村幹部職業化和村莊治理的規則化提供了社會結構基礎。

2．社會空間的規則化。

從空間布局上看，X村由生活區和生產區兩大板塊構成，其中生活區由三個部分組成：舊區、新區、花園。其中舊區和新區都是外來人口聚集處，形成了生產生活共存一處的局面，但由於外來人口的面向主要是生產勞動，深入嵌入的關係網絡並不發達，治理類型相對集中，現代市場法律法規的適用程度高。本地村民全部搬進花園居住，因為產權界限明晰，公共領域和私人領域區分明顯，村民以個體或家庭為單位通過市場獲取所需，結果村民之間生產性的聯繫被切割，主要是公共生活上的聯繫。生產空間和生活空間的規則化一方面帶來村民矛盾糾紛量的銳減，另一方面針對少量的矛盾，調解的難度也大幅度降低。總之，社會空間的規則化為村幹部職業化提供了實行規則之治的客觀條件。

3．內生型治理事務密集化。

產業聚集和外來人口聚集帶來X村地域範圍內的治理事務密集，總體上呈現出「大村治理」的格局。可以按照來源不同將村莊治理事務劃分為兩種類型：自上而下輸入的行政性事務、自下而上生產的內生型事務，X村的典型特徵是，治理事務主要屬於內生型，並且輸入型事務和村莊自身需求可以高度契合。人口、房屋、道路、產業等的大基數和複雜性使得村莊治理事務高度密集，當前村幹部需要處理的事務包括，基層黨組織建設、外來人口管理、社會治安管理、村莊福利分配、集體資產管理、環境衛生整治、安全生產監控、道路秩序維護、營商環境打造、公共品供給、控違拆違管治、矛盾糾紛調解等。調研發現，內生型治理事務密集是X村村幹部職業化的推動力量之一，非專職化的方式無法有效處理量大且類型多樣的治理任務。

（二）制度基礎

1．雄厚的村集體經濟實力。

因為地處珠三角，經濟機會豐富，通過物業出租獲得的租金收入成為當地主導的集體經濟形態。X村集體經濟來源主要是廠房、商鋪、倉庫出租，2017年村集體收入1.6億元，是全鎮集體經濟收入最高的村，2018年預期收入能達到1.8億元，遠遠高於中西部某些鄉鎮的年度財政收入。集體開支由三個部分構成，村民福利和集體分紅、擴大再投資和銀行貸款利息、村級運轉的各項經費（包括人員工資、維修費、水電費、安保環衛支出等）各占三分之一。雄厚的村集體經濟實力一方面使得村莊足以自我負擔村幹部職業化帶來的組織成本的上升，另一方面為村幹部提供了豐沛的治理資源和治理手段，使得村莊規則之治有了落地的可能性。村級組織能夠依託充裕的村集體經濟對村莊經濟精英和社會精英進行利益吸納和制度整合，面對村民提出的合理需求，村級組織的回應能力很高，村幹部的治理權威得到提升，服務型基層組織建設運行平穩。總之，雄厚的村集體經濟實力為村幹部職業化提供了至關重要的經濟基礎。

2．政府的強監控力度。

光有雄厚的集體經濟實力，沒有與之相配套的監督管控措施，就很難保證村幹部職業化背景下村治格局的穩定。2004年開始，隨著各種政策文件尤其是《土地管理法》的頒布，D鎮政府開始介入村集體的自主性發展行為，藉助於制度框架加強對村集體的管控力度。可以用「管人、管錢、管權」進行概括，其中「管人」指的是依靠村莊黨工委在組織上實現對村幹部的領導和控制，在村莊選舉中，組織意圖的影響越來越大，2017年還開始採用鄉鎮統招並下派「非戶籍委員」1的制度，為了貫徹加強黨組織的領導作用，全鎮範圍都實現了村莊書記主任一肩挑，與此同時，對村幹部制度化的考核管理也被納入；「管錢」指的是「村財鎮管」政策，雖然村集體成立了專門的公司和監督機構，但是集體資產的收支都要獲得政府的審批，嚴格執行收支兩條線，鄉鎮既代為管理資金，又代為管理帳目，村級財務人員主要扮演著「報帳員」的角色；「管權」指的是在村集體經濟發展方面，以土地開發權為重點的發展性權力受到鎮政府的管控，通過鎮村合作完成土地開發和經濟發展。總體來看，政府的強監控力度規避了職業化村幹部在強有力的經濟流量面前的私人性運作和機會主義空間，既是監督機制也是幹部保護機制。

三、村幹部職業化的運行機制

東莞村幹部的職業化具有明顯的內生性，是為了回應村莊發展需求自下而上完成的制度創製，由此帶來當地村幹部職業化獨特的區位特點，一是村幹部職業化的歷史比較長，二是與村幹部職業化相伴隨的是一套健全的運行機制。其不僅涉及村幹部報酬的發放主體和發放方式問題，更包括村幹部職業化之後如何制度化、規則化、低成本、高效率地完成治理任務的問題。總結起來，可以從四個方面分析X村村幹部職業化的運行機制，包括權責明晰的分工體系、標準化的辦事流程、獎懲有度的動力機制、穩定有序的幹部再生產機制，分別從職責分工、工作方法、動力來源、隊伍建設四個層面回答了村幹部職業化是如何具體落地的。

（一）權責明晰的分工體系

X村村級組織機構複雜，部門繁多、層級分工明顯，具有「類政府化」的特點。村兩委下面設置了不同的職能部門，包括組織紀檢辦、勞動調解辦（兼城建）、企業辦、綜治辦、計生婦聯辦（兼環衛）、辦公室、財務室、國土規劃辦、文化宣傳辦、網格辦、花園管理處、市場管理處等，分別由10個分管領導（也就是10個村兩委成員）統籌負責，每個部門辦公室都由一個辦公室主任和其他辦事員構成。這種組織架構上的分層可概括為「三級統籌、兩層分工」，「三級統籌」分別是書記統籌、分管領導統籌、辦公室主任統籌，「兩級分工」則是部門之間的分工以及部門內部的人員分工，部門之間的界限相對清晰，每個部門處理本部門的事務，相關事務反饋到相關部門來處理，當然部門之間也有合作，而部門內部的分工則更有彈性，遵循「分工不分家」的邏輯。

在整個村莊治理的組織架構中，書記是村莊的權力核心，擁有最大的統籌與決策權。分管領導將村兩委的決策傳達下去，是完成事務分流的重要樞紐，並安排、協助、監督決策的落實，其在分管部門內享有部分統籌與決策權。辦公室主任則是具體的事務負責人，根據分管領導的要求和安排完成工作，享有最小的統籌與決策權。辦事員是做事的主體，執行分管領導的決策，也是溝通主體，實現群眾與村委會之間的溝通。書記、分管領導、辦公室主任、辦事員共同構成村莊治理的主體，形成統籌管理與專業化分工相結合、集權與分權相結合的治理體系，在保證各部門規範化治理的同時，又可以根據治理需求靈活調動和安排治理資源，在村集體的統籌下形成合力，從而能夠彌補治理資源不足（主要是人力資源）所帶來的治理困境，並提高基層治理績效。

（二）標準化的辦事流程

按照事務性質和緊急程度的不同，可以將村莊治理事務分為常規性事務和複雜性事務，X村針對不同的事務有不一樣的處理機制和辦事流程，其中常規性事務通過既有的條線完成，複雜性事務要具體問題具體分析。複雜性工作按照其來源又可以分為行政性複雜事務和內生性複雜事務，行政性複雜事務一般通過辦公室的OA平台自上而下傳達，首先按照需要開兩委會、黨員會和代表會達成決議，形成文件和處理辦法，然後再分流至各個部門具體完成。內生性複雜事務一般通過網格員、治安隊員、窗口辦事員等一線工作人員自下而上地進入組織處理渠道，其處理方法是，事務到了某個層級，能夠處理的就及時處理，沒有處理能力和處理權限的就逐級上報，最後通過部門間、層級間和系統間的聯動機制解決，基本上實現了「小事不出村」。包括村幹部在內的所有辦事人員都採用「辦事留痕」的方式，有健全的台帳制度、事務流水和工作日誌，既是免責機制和自我保護機制，又是基本的工作方法。

與標準化的辦事流程相配套的是事本主義的辦事邏輯，專業化的職能人員按照既定的法律、政策、規範完成事務處理，核心治理目標是把事情解決，以「事」為中心，而不是關於人與人之間關係的處理。這種嚴格按照規則辦事甚至積極追求規範化的治理邏輯的形成，不僅源於村莊治理事務本身具有復發性、規則性和相對獨立性，遵循「事本主義」原則有利於降低治理成本和治理風險，更在於村級組織是一個「權力的集束器」，治理資源和治理手段的豐富性使得村幹部即使遇到「釘子戶」也能硬的起來，違反村規民約和政策法規，最終受損的是「釘子戶」的個人利益，個體只有依託村集體才能獲得最好最長遠的發展。

（三）獎懲有度的動力機制

在鎮村共治的框架下，X村形成了體系化和制度化的村幹部獎懲考核機制，包括幹部工資發放辦法、考核辦法、日常考勤辦法三個方面。在幹部工資發放辦法方面，與別處村幹部的工資由政府財政包干不同的是，X村村幹部工資發放的主體有兩個：鎮政府和村集體，其中村集體是工資的實際發放主體（10個兩委成員中，只有1個非戶籍委員的工資由鎮財政負責，其餘幹部的工資都由村集體負責），鎮政府掌握考核審批權，在村財鎮管的框架下，村幹部必須同時對兩個主體負責。村幹部的工資由基本工資和考核工資兩部分組成，村兩委成員執行年薪制，基本工資有19萬/年，書記工資略高於普通幹部，與普通村民3000元/月左右的工資相比，村幹部算是一份既體面又高薪的工作，這使得村幹部和村委會工作崗位在村莊範圍內成為十分吃香的工作。在考核辦法方面，考核分為兩個部分，千分制和加分項，其中千分制主要針對既有的條線工作，與村莊內生事務高度相關，加分項主要針對政府額外行政任務，如各種創建活動。也就是說，政府額外行政任務不是減分項，主要以獎勵的方式而不是壓力的方式實行創建活動考核，這使得村幹部有將更多精力放在村莊內部事務上的空間。在日常考勤辦法方面，村幹部和工作人員嚴格實行坐班制、八小時工作制和雙休制，周末輪流安排人員值班。

在制度化的考核獎懲體系下，對於村幹部和普通工作人員來說，村委會上班的激勵是雙重的，一是正式身份帶來的體制性激勵，二是藉助於村委會的平台，與普通村民建立聯繫，在職責範圍內為他們提供服務帶來的社會性激勵。與此同時，村委會組織機構的繁複化，使得村兩委內部的晉升空間比較大，村莊普通工作人員距離村兩委成員、村主職幹部有一長段的距離，因而他們普遍有比較長遠的職業預期，基本沒有「一年看，二年干，三年未到往上竄」的現象，這也是他們工作動力的重要組成部分。

（四）穩定有序的幹部再生產機制

村幹部隊伍建設是村幹部職業化的一個重要組成部分，與職業化之前的村民直選村幹部，一些沒有任何村莊工作經驗的社會精英和經濟精英，能夠通過選舉一舉進入村兩委並成為主職幹部不同的是，當前X村的幹部再生產機制包括幹部的進入機制、培養機制和退出機制三個方面。穩定有序的幹部進入機制、培養機制和退出機制形成了幹部再生產穩定有序的局面，村幹部隊伍呈現出科學的梯度分布，村兩委成員與各分管領導、各辦公室主任、普通工作人員之間既是領導與被領導的關係，也是前輩與後輩的關係。

首先在進入機制方面，不同於中西部空心化村莊出現無人當村幹部困境，東莞的村幹部是一個穩定而有長遠預期的職業，特別是村兩委成員不僅工作穩定、沒有市場風險，而且工資高、社會地位高，村幹部成為一個理想的職業。即使沒有進入村兩委，但是進入村委會工作，從普通工作人員做起，藉助於這個平台在政府和村民之間進行貫通，也能增加政治資本，所以村級組織吸納了大量的村莊社會精英，不少年輕人大學畢業後選擇進入村委會工作。當前X村村兩委成員的遴選比較規範，除了要求經過村民選舉之外，還要通過鎮政府全方位的資格審查，工作能力、群眾基礎、組織認同三者缺一不可。

其次在培養機制方面，東莞市形成了成熟的後備幹部制度，不僅對於村主職幹部有明確的後備幹部人選，得到政府組織部門和村莊內部的全方位培養，而且普通村幹部也有較為清晰的後備人選，主要從各辦公室主任中進行選拔。對於後備幹部來說，從選拔到最終通過選舉，要經過長時段的培養、考核和再篩選過程，只有那些通過重重考核的人才有進入村兩委的希望。實行後備幹部制度後，村幹部的再生產過程進一步穩定化和有序化，有助於村治格局的穩定，同時，組織意圖的貫徹力度也逐步加強。

最後在村幹部的退出機制方面，一方面村幹部遵循通行的退休制，男性60歲，女性55歲就從崗位上退下來，另一方面針對那些特別有能力的村幹部，特別是主職幹部，政府有意識地為他們安排工作，例如安排到鎮辦企業或機構當領導，以X村為例，前任書記還沒有到退休年齡便被在鎮政府的安排下進入鎮集體企業當副職幹部了。

四、村幹部職業化的治理績效

林毅夫從供給與需求關係框架出發，將制度變遷劃分為誘致型變遷與強制型變遷兩種，指出「誘致型制度變遷指的是一群（個）人在響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發性變遷；強制型制度變遷指的是由政府法令引起的變遷」[17](p374）。根據中西部農業型村莊與東部工業型村莊村幹部職業化不同的轉型路徑和動力來源，可以將前者定義為政府強制型制度變遷，將後者定義為需求誘致型制度變遷。在需求誘致的框架下，村幹部職業化的主要面向是回應村莊發展的需求，在「大村治理」格局下，職業化為推動高效率的自治提供了可能性，形成了「強代理人」與積極行政、「強當家人」與高度自治並存的治理績效。

（一）「強當家人」與高度自治

與中西部村莊村幹部職業化是為了應對稅費改革以來村莊治理能力和治理動力不足的問題不同的是，東莞村幹部職業化是為了回應當地發展中的村莊整體需求，在鎮村關係中，由於治理資源在村，治理事務在村，村級組織具有較強的公共品供給能力和秩序維持能力，這使得村集體具有較強的自主性，能夠相對獨立於基層政府獲得一定的發展空間。職業化的村幹部表現出「強當家人」的面向。

從事務處理系統來看，大致有三種類型的事務，一是自上而下的行政事務，涉及到鎮村關係，包括兩個層級之間的條塊互動；二是組織系統內部的事務，人員和組織架構的複雜性，衍生許多為保證基層組織本身的運轉的事務；三是村莊內生事務，相對狹小範圍內龐大的人口基數造就了當地不同性質、不同主體間的複雜的內生事務。相對而言，三種事務中，村莊內生事務構成了村莊事務的絕對主導，村幹部將很大一部分精力放置在為村民提供全方位的服務之上。圍繞著村級組織還有小組長、黨員、積極分子等一套有效的治理結構和體系，具有很強的群眾動員能力和資源動員能力，能夠降低交易成本和提高行政運作效率。

案例2：非戶籍委員李某主管宣傳工作，她對底下的工作人員要求十分嚴格，目標是將很多事情做在前頭。在組織社區活動的時候，主動收集群眾的意見和建議，做好從活動策劃到實施最後到總結的每一步工作，她說：「這些文字資料是有好處的，一方面上面來檢查的時候不至於手忙腳亂，更重要的是下次我們再舉辦活動就有更加充分的準備了，這樣才能做好服務工作，把活動分細了，後面的工作就沒有那麼難了。例如在上次中秋節鄰里情活動中，我們準備了多種遊戲，最後發現拋圈最受歡迎，那我們就要記錄下來，下次再舉辦活動的時候，增加拋圈的場次，滿足群眾的需求。並且有的群眾反映，希望獎品裡面有毛絨玩具，這樣老人和小孩都開心，那我們當然要考慮到啊，這些都是我們不斷完善工作的方向，做好痕跡管理是十分有必要的，做文創工作的就要走整理工作常態化的路子，這才是專業的做法，並不單單是從應對上級檢查考慮。其實我們的很多工作都是這樣，並不是說單單為了完成鎮里的任務或者為村民提供服務，二者在很多情況下是完全不衝突的。」

（二）「強代理人」與積極行政

村級組織的目標除了公共品供給和基本秩序維持之外，還有集體經濟的發展，並且只有集體經濟的持續發展才能為公共品供給能力和秩序維持能力提供切實保障。如果說在公共品供給和基本秩序維持方面村級組織具有較強的獨立性，自治的面向突出，那麼在集體經濟發展方面，鎮村合作發展的面向越來越突出。珠三角絕大多數集體經濟來源都是物業出租，集體經營實業的比較少，集體經濟發展的核心就是土地價值的上升，而土地價值的上升依賴於勞動力、資本等市場要素的集聚，所以營商環境的打造對村集體經濟來說就至關重要，為外地客商提供服務，營造融洽的土客關係等都服務於集體經濟的發展。在產業轉型升級的市場迫力下，單獨依靠村集體很難實現營商環境的打造和升級，必須藉助於鎮政府甚至是市政府的強統合力量。以土地開發為起點，D鎮各村莊建立了廣泛的鎮村合作開發模式，在此基礎上，鎮村合作型治理模式在多個層面建立起來，村莊治理表現出「強當家人」與高度自治面向，同時兼具「強代理人」和積極行政的面向。通過村幹部職業化，用科層組織的辦法考核和激勵內部工作人員，能夠充分調動他們的積極性，具有較高的內部動員能力，「科層體系能夠集中力量解決比較複雜的事和重大的事，對社會進行精細化管理」[18]，村級治理體現出行政化的一面。村莊治理「類政府化」的現象突出，典型的表現就是村委會各辦公室在設置上與鎮政府高度重合，大部分的常規性工作，不需要經過村級組織的塊塊運作，直接以條線的方式實現政府部門與村級對應辦公室的上傳下達。

以社會治安管理為例，X村形成了兩套系統：治安隊和網格辦，其中治安隊員由三部分構成：由鎮財政發放工資的30來個有半正式編制的輔警、村集體聘請的20來個本地治安隊員，村集體聘請的20來個外地治安隊員，從治安隊員的組成情況便可看出，除了村莊自治的面向比較明顯之外，鎮政府在村級治理中也發揮著重要作用，鎮綜治辦的很多治安性行政任務就主要由輔警負責，其他治安隊員協助完成。網格辦以市網格中心為總統籌單位，鎮網格辦為二級統籌單位，村網格辦具體負責信息收集和處理工作。對於村莊治理來說，網格辦的作用主要在於能夠掌握全面且最新的基礎資料，包括人口、房屋、店鋪等，除此之外，針對大部分的村莊小事，村幹部能夠通過比網格治理更加有效率的方式進行處理。但是村級組織在網格治理方面仍然高度配合政府工作，一方面源於面臨考核壓力，另一方面源於網格治理作為一種技術治理手段，能夠實現治理的精準性，在鎮村共治的框架下，藉助於網格化治理，村莊治理從事後補救式治理，走向了事前預防式治理。

上個世紀80年代以來，中國農村建立了「鄉政村治」的治理體系，鄉鎮一級承擔國家基層政權的角色，村莊踐行村民自治，形成「政務」與「村務」有別的格局，同時無論是「政務」還是「村務」最終都必須落實到村民，也即都需要在村級組織得到貫徹，「政務」和「村務」在實際治理過程中又是高度重疊的。那麼村幹部眼睛是向上還是向下就成為一個問題，一方面是政府政務的貫徹力度，另一方面是村民意見的落實程度，村幹部的雙重角色也意味著其承擔著來自兩個方向的壓力。通過對比東中西不同類型村莊制度的運行狀況，可以發現，一大批政策由東部工業型村莊根據內生需求創製出來，形成示範，然後經過政府和區域之間的交流，形成文件，再到其它地去以政策的方式進行推廣，典型的如發源於廣東南海的政經分離、發源於浙江的「清潔家園，美麗鄉村建設」等現已在全國多數農村推行。也就是說，經濟先行和社會發展更有可能伴隨著現代化治理經驗自下而上地創製路徑。

很難說村幹部職業化最先起源於哪裡，但結合實際考察可以發現，東莞的村幹部職業化與中西部農業型村莊的村幹部職業化在基礎、運行機制和治理績效方面存在顯著差異，其核心是回應內生需求的自我制度創製，在此基礎上，政務與村務實現了有效結合。正如王金豹所說，「村幹部職業化的本意是參照國家公務員的管理模式，對村幹部進行定崗定職定酬，科學考核，嚴格管理，建立能上能下、能進能出、充滿活力的管理機制，使村幹部確立正確的『職業觀』。村幹部職業化只是要求擔任村幹部職務的人比以前更加專職一些，並不是完全改變農村的管理模式，特別是村民自治這一精神」[13]。東莞農村的村幹部職業化並沒有帶來「行政消解自治」的後果，「鄉政村治」的基本體制依然運行良好，與治理成本上升相伴隨的是治理效率的大幅度提高，形成了「強行政—強自治」的治理格局。

五、總結與討論

東莞的治理經驗提醒我們，村幹部職業化和村級治理行政化之間並不能絕對等同。村級治理行政化是一個綜合的框架，包括鄉村關係行政科層化、村級事務行政化、村級規範化行政、技術治理等廣泛的運作機制，[19]而村幹部職業化只是一種幹部制度。首先，村幹部職業化並一定通向村級治理行政化；其次，在中西部地區，雖然村幹部職業化能夠與村級治理行政化之間建立直接聯繫，但是村幹部職業化只是導致村級治理行政化的眾多要素之一。由此觀之，村幹部既不是洪水猛獸也不是靈丹妙藥，正確的處理方法是從實踐出發，具體問題具體分析。另外，村級治理行政化也不一定必然帶來村民自治的弱化，村民自治的關鍵是解決如何將農民組織起來的問題以及如何貫徹群眾路線的問題，村級治理行政化的條件下，民主管理、民主決策和民主監督的作用通過一定的組織和制度創建也能得到發揮。總之，村幹部職業化、村級治理行政化、村民自治弱化三者之間的關係具有複雜性，不能完全等同。

通過對X村村幹部職業化實踐情況的考察可以發現，村幹部職業化的穩健運行有其條件，具體表現在強大的村集體經濟實力、內生型事務密集和政府的強監控力度三個方面，其中村集體經濟實力和內生型事務密集具有極強的區位獨特性。在廣大中西部農業型村莊，一方面，集體經濟基本處於「空殼」狀態，甚至很多集體背負著巨額的歷史債務，只能依靠政府轉移支付保證基本秩序的維持，另一方面，隨著人財物的外流，村莊「空心化」明顯，村莊事務具有突發性、季節性、偶然性和整體性的特徵，職業化的村幹部很難對接這些以「小事」的形式存在的治理事務。在這些地方，政府制度化的監督考核機制反倒在一定程度上成為村幹部的負擔，坐班制和「辦事留痕」的規定，使得村幹部的治理成本上升，特別是針對那些只有在田間地頭、房前屋後現場化解決的事務。所以，筆者在貴州、河南、湖北、陝西、安徽等地調研時發現，為了完成治理任務，村幹部大多以應付的態度對待坐班制和考勤制，尤其是那些需要經常與群眾打交道的幹部，如書記、主任等主職幹部、負責糾紛調解的條線幹部。由此觀之，村幹部職業化在推進過程中，要注意結合具體情況進行具體分析，不能簡單地將東部發達地區的先進經驗「複製粘貼」至中西部農業型村莊。

作者簡介： 黃麗芬（1991-），女，湖北黃石人，華中科技大學人文學院博士生，華中科技大學國家治理研究院博士生，主要研究方向為基層治理現代化、馬克思主義中國化。;

基金： 國家社科基金青年項目「鄉村振興背景下農村『三治』協同機制研究」（18CZZ037）;

來源：中共寧波市委黨校學報 2020年01期