【裁判要點】
縣級人民政府，具有組織實施土地徵收補償安置的法定職責，其與被徵收人簽訂補償安置協議，行政主體適格。簽訂協議時省級人民政府已批覆涉案土地被徵收，不存在沒有依據等重大且明顯違法的情形。補償安置協議不屬於行政訴訟法規定的無效行政行為。補償安置協議是雙方當事人自願協商簽訂的，是其真實意思表示，不存在合同法第五十二條規定的情形，不屬於合同法規定的無效合同。
依照現行《中華人民共和國土地管理法》第四十八條規定，現行土地管理法對被徵收人的補償安置範圍要大於修改前土地管理法的規定。補償安置協議雖然簽訂在現行土地管理法生效之前，但是補償安置的範圍與現行土地管理法規定一致，安置補償內容公平合理。雖然省級人民政府的土地徵收批覆被撤銷，但並不影響補償安置協議的履行。
雖然省級人民政府的土地徵收批覆被撤銷不影響被徵收人的合同利益，但是影響縣級人民政府行政目的的實現。縣級人民政府應當採取補救措施，儘快完善征地手續。
土地徵收批覆不是簽訂安置協議的基礎和依據。縣級人民政府可以依據補償安置協議等相關材料，依照法定程序申請徵收涉案土地，實現行政目的。
【裁判文書】
河南省高級人民法院
行 政 判 決 書
（2020）豫行終1679號
戶軍政因與沈丘縣人民政府拆遷補償協議一案，不服周口市中級人民法院（2020）豫16行初96號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進行了審理。本案現已審理終結。
周口市中級人民法院一審查明：戶軍政系沈丘縣東城街道辦事處大於樓居委會大於樓自然村村民，在該村有房屋一處。2019年1月10日，河南省人民政府作出豫政土【2019】8號《河南省人民政府關於沈丘縣2018年度第一批城市建設用地的批覆》，同意沈丘縣徵收北城街道等3個街道（鎮）北馬莊居委會等5個農村集體經濟組織集體建設用地36.6504公頃（包括大於樓居委會16.9737公頃建設用地)，作為沈丘縣第一批城市建設用地。隨後，沈丘縣人民政府啟動高鐵片區(棚戶區)改造項目，戶軍政房屋被納入拆遷範圍。2019年4月1日戶軍政向棚戶區改造拆遷安置指揮部申請房屋騰空驗收並申請領取拆遷補助。同日，徵收人員進行了驗收。2019年4月3日，沈丘縣東城街道辦事處與戶軍政簽訂了《沈丘縣東城辦事處高鐵片區(棚戶區)改造拆遷與補償協議書》。戶軍政於同日選取安置房屋3套，面積360平方米，沈丘縣棚戶區改造拆遷安置指揮部為其出具了選房《證明》；沈丘縣東城街道辦事處向戶軍政銀行帳戶支付補償款4筆，分別為45000元、7452元、51840元、1920元。2019年6月18日，大於樓行政村村民潘峰等六人不服《河南省人民政府關於沈丘縣2018年度第一批城市建設用地的批覆》(豫政土【2019】8號)，向河南省人民政府申請行政複議。河南省人民政府於2019年9月3日作出豫政複決【2019】2538-2543號《行政複議決定書》，決定：撤銷《河南省人民政府關於沈丘縣2018年度第一批城市建設用地的批覆》(豫政土【2019】8號)批准徵收大於樓居委會16.9737公頃集體建設用地的行為。戶軍政遂提起本案訴訟，請求確認其與沈丘縣人民政府簽訂的《沈丘縣東城辦事處高鐵片區(棚戶區)改造拆遷與補償協議書》無效。
周口市中級人民法院一審認為：行政協議兼具行政性和合同性的雙重特徵。對於行政協議作出無效認定應當適用《中華人民共和國行政訴訟法》關於「無效行政行為」和《中華人民共和國合同法》關於「合同無效」的規定。案涉補償協議是雙方經過協商訂立，是雙方真實意思表示，並不存在上述法律規定的行政行為無效或合同無效的情形。並且協議簽訂後，戶軍政將房屋交付拆除，領取補償款並選取安置房，協議已經實際履行。關於其主張征地批覆被撤銷、協議自始無效問題，首先，從協議內容來看，河南省人民政府的征地批覆並不是雙方簽訂協議的依據，不能因征地批覆被撤銷而直接否定協議的效力，並且該協議簽訂時沈丘縣人民政府實際已取得河南省人民政府的征地批覆，雖然該批覆後來被撤銷，但依據現行土地管理法(2020年修訂）第四十七條規定，簽訂安置補償協議並不以取得征地批覆為前提條件，並且依據該條規定，申請徵收土地前要與擬徵收人土地所有權人、使用權人就補償、安置等簽訂協議，無論是依據協議簽訂時還是本案訴訟時的法律規定，均不存在違反法律強制性規定的情形，戶軍政以征地批覆被撤銷為由主張協議無效的理由明顯不能成立。綜合上述，戶軍政確認協議無效的訴訟請求不能成立，依法不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定，一審法院判決：駁回戶軍政的訴訟請求。
戶軍政不服一審判決，向本院上訴稱：1.補償協議並非戶軍政自願簽署，並非戶軍政真實意思表示，且是戶軍政及其家人在遭受嚴重脅迫情況下形成的，根據《中華人民共和國合同法》第五十二條規定，案涉補償協議應屬無效合同。2.案涉補償協議存在違反法律行政法規的強制性規定的情形，屬於無效合同。合法的農用地轉用審批手續是簽訂拆遷補償協議的前提，違法的(豫政土【2019】8號)征地批覆被撤銷，其法律效力自始無效，後期簽訂的拆遷補償協議違反了《中華人民共和國土地管理法》對農用地轉為建設用地的強制性規定，屬於重大且明顯違法情形，屬《中華人民共和國合同法》第五十二條第(五）項所規定的違反法律、行政法規的強制性規定的無效情形。3.一審判決援引現行《中華人民共和國土地管理法》屬於法律適用錯誤。一審判決書以現行土地管理法第四十七規定，簽訂安置補償協議不以取得征地批覆行為為前提條件，但是修訂後的現行土地管理法是2020年1月1日起實施，本案的補償協議是2019年4月簽訂，因此不能適用現行土地管理法的規定，一審判決書適用法律錯誤。綜上，一審判決認定事實不清、適用法律錯誤，故請求撤銷一審判決，改判支持戶軍政的一審訴訟請求。
本院經審理查明的事實與一審法院查明事實一致。
本院認為，（一）被訴行政協議有效。《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條規定:「行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形,原告申請確認行政行為無效的,人民法院判決確認無效。」本案中，沈丘縣人民政府是縣級人民政府，具有組織實施土地徵收補償安置的法定職責，其與戶軍政簽訂補償協議，行政主體適格。簽訂協議時河南省人民政府已批覆涉案土地被徵收，不存在沒有依據等重大且明顯違法的情形。被訴行政協議不屬於行政訴訟法規定的無效行政行為。《中華人民共和國合同法》第五十二條規定:「有下列情形之一的,合同無效:（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會公共利益；（五）違反法律、行政法規的強制性規定」。被訴行政協議是雙方當事人自願協商簽訂的，是其真實意思表示，不存在上述法律規定的情形，不屬於合同法規定的無效合同。被訴行政協議合法有效。
（二）被訴行政協議安置補償內容公平合理，並不損害戶軍政的合法權益。依照現行《中華人民共和國土地管理法》第四十八條規定，現行土地管理法對被徵收人的補償安置範圍要大於修改前土地管理法的規定。被訴行政協議雖然簽訂在現行土地管理法生效之前，但是補償安置的範圍與現行土地管理法規定一致，安置補償內容公平合理。雖然河南省人民政府的土地徵收批覆被撤銷，但並不影響被訴行政協議的履行。事實上，戶軍政原有房屋已經拆除，補償款已經領取，安置房已選定且已建設，被訴行政協議雙方正在逐步履行，戶軍政的合同利益並未受到損失。基於相同事實沈丘縣人民政府已經與眾多被徵收人簽訂了類似的行政協議，如果被訴行政協議被撤銷或者確認無效，勢必造成社會財富浪費、公共利益損失和社會秩序混亂的局面。
（三）雖然河南省人民政府的土地徵收批覆被撤銷不影響戶軍政的合同利益，但是影響沈丘縣人民政府行政目的的實現。沈丘縣人民政府應當採取補救措施，儘快完善征地手續。現行土地管理法第四十七條第四款、第五款規定，擬徵收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持不動產權屬證明材料辦理補償登記。縣級以上地方人民政府應當組織有關部門測算並落實有關費用，保證足額到位，與擬徵收土地的所有權人、使用權人就補償、安置等簽訂協議；個別確實難以達成協議的，應當在申請徵收土地時如實說明。相關前期工作完成後，縣級以上地方人民政府方可申請徵收土地。依照上述法律規定，土地徵收批覆不是簽訂安置協議的基礎和依據。沈丘縣人民政府可以依據被訴行政協議等相關材料，依照法定程序申請徵收涉案土地，實現行政目的。
綜上，戶軍政以征地批覆被撤銷為由主張被訴行政協議無效的理由不成立，其訴訟請求應當依法駁回。一審法院行政判決認定事實清楚、適用法律法規正確，戶軍政的上訴理由不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費50元，由上訴人戶軍政負擔。
本判決為終審判決。