【裁判要點】
法律規定起訴期限的目的，是督促當事人及時提起訴訟，儘早解決行政糾紛，儘快穩定社會關係。當事人因法律救濟期限屆滿等原因，不能通過訴訟途徑請求撤銷或廢止行政行為，轉而請求行政機關進入複議程序，進而對複議決定和原行政行為一併提起訴訟，實質上是通過申請複議達到規避起訴期限的目的，人民法院對此應當不予立案或者駁回起訴。根據《中華人民共和國行政複議法》第二條的規定，行政機關受理行政複議申請、作出行政複議決定，應當以行政複議法為依據。《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十七條、《中華人民共和國行政複議法》第十七條則規定，複議機關受理行政複議申請的條件之一就是在法定申請期限內提出，對不符合規定的行政複議申請，則應當決定不予受理。也就是說，行政機關受理當事人的複議申請不能採取意思自治原則，應當受到法律規定的期限等條件的約束，其效力應當接受司法審查。複議機關受理超出法定期限的複議申請並作出相應複議決定的行為，不符合法律規定。當然，對此情況也要進行區分並作出不同的處理。如果複議機關對於超出申請期限的複議申請予以受理，並作出維持原行政行為的複議決定，實質上是對當事人對原行政行為申訴的重複處理行為，對申請人的權利義務不會產生實際影響。申請人對複議決定提起行政訴訟，人民法院應當裁定不予立案或者駁回起訴。如果複議機關受理超出法定期限的複議申請後，認為原行政行為根據的事實或法律狀態發生變化，或者出現了足以推翻原行政行為的新證據，進而作出複議決定自行撤銷或廢止原行政行為，此時屬於行政機關自行糾錯的行為，人民法院應當予以尊重並可以對該糾錯行為進行實體審查。當然，行政機關採用這種糾錯方式必須做到足夠的審慎。
《中華人民共和國行政複議法》第九條雖然規定了行政複議的申請期限，但行政複議法和行政複議法實施條例均未規定申請行政複議的最長期限。參照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款「因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理」的規定，因不動產申請行政複議的，自行政行為作出之日起超過二十年，行政機關應決定不予受理。二十年申請期限的起算點是「行政行為作出之日起」，該期限為不變期間，無論申請人何時知道行政行為的內容，或者因其他原因耽誤申請，從行政行為作出之日起超過二十年，即喪失申請複議的權利，不能再通過複議的方式尋求救濟。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行申528號
再審申請人王雲、王立華、王曉華、王凌雲、王曉瓊因訴被申請人全州縣人民政府（以下簡稱全州縣政府）、桂林市人民政府（以下簡稱桂林市政府）及第三人唐國華土地行政登記及行政複議一案，不服廣西壯族自治區高級人民法院於2017年8月31日作出的（2017）桂行終125號行政裁定，向本院申請再審。本院於2018年1月25日立案，依法組成合議庭進行審查。案件現已審查終結。
王雲等人訴稱，全州縣政府為唐國華辦理全國用（1995）字等010301164號國有土地使用證（以下簡稱1995年國土證）的行政行為違法，該證沒有經相鄰人及王雲等人的簽字認可其四至界線，該證土地範圍包含了王雲等人房屋的西邊牆體及留有的宅基地。全州縣政府在沒有查清土地來源，將王雲等人的宅基地辦在唐國華的國有土地證里，嚴重侵犯王雲等人的合法權益。王雲等人於2015年12月25日向桂林市政府提出行政複議申請，桂林市政府於2016年2月5日作出維持全州縣政府行政行為的市政複議字（2016）34號行政複議決定（以下簡稱34號複議決定）。2016年4月13日，王雲等人提起行政訴訟，請求撤銷唐國華持有的1995年國土證及桂林市政府作出的34號複議決定。
廣西壯族自治區桂林市中級人民法院經審查認定，全州縣政府為唐國華辦理1995年國土證的時間為1995年8月。
廣西壯族自治區桂林市中級人民法院（2016）桂03行初95號行政裁定認為，本案系因宅基地不動產權屬登記引起的行政糾紛，全州縣政府頒發給唐國華的1995年國土證的時間是1995年8月。王雲等人向桂林市政府提出行政複議申請的時間是2015年12月25日，向法院提起行政訴訟時間為2016年4月，其起訴已經超過《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條規定的20年最長起訴期限。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條、《最高人民法院關於適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》第三條第二項之規定，裁定駁回王雲等人的起訴。王雲等人不服一審判決，提起上訴。
廣西壯族自治區高級人民法院（2017）桂行終125號行政裁定認為，本案被訴行政行為系全州縣政府向唐國華頒發1995年國土證的行為。1995年國土證首頁加蓋「廣西壯族自治區全州縣人民政府土地證專用章」處記載的落款時間為「1995年8月」，該時間與該宗地土地登記審批材料中「縣級以上人民政府審批意見」欄中籤章時間「1995年8月28日」相吻合。王雲等人在一審庭審中質證稱被訴頒證行為屬於先頒證後審批，全州縣政府篡改審批時間，在上訴陳訴中進一步堅持應對上訴審批材料記載的審核時間進行筆跡鑑定，並主張審核時間應為1997年10月，但對上述1995年土地證首頁記載內容並沒有提出質疑，且未能提供證據證實否定被訴行政行為作出時間為「1995年8月」。故一審認定被訴行政行為作出時間為1995年8月有證據證實，予以確認。自1995年8月被訴頒證行為作出之時起，至王雲等人2015年12月25日向桂林市政府申請複議、2016年4月13日提起本案訴訟時止，均已超過二十年。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款的規定，一審裁定駁回王雲等五人的起訴正確。二十年是提起行政訴訟的最長起訴期限，不適用行政訴訟法關於扣除、延長的規定，王雲等人主張其請求沒有超過二十年，缺乏法律依據，不予支持。至於被訴頒證行為合法性審查範疇，不屬於本程序案件審理範圍，不予審查。此外，本案屬程序駁回王雲等人的起訴，未涉及實體權利義務，唐國華是否參與訴訟，對本案的處理結果沒有實質性影響，且本案亦無相關證據證實唐國華死亡的事實，故對此不予評判。綜上，一審駁回王雲等人的起訴正確，予以維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。
王雲等人向本院申請再審稱：原審行政裁定認定事實不清。王雲等人的父親王滋暉曾向全州縣國土資源局申請過土地使用證登記，但該局以其與唐國華相鄰之間的宅基地界線有異議，暫不准兩家丈量登記，待土地糾紛處理後方可進行。2000年期間，唐國華因欠債務等其它原因，宅基地被全州縣人民法院拍賣。王雲等人得知唐國華持有的國有土地使用證上占有屬於王雲等人所使用的宅基地50多平方米麵積，向全州縣人民法院提出異議，後又向全州縣國土局反映並要求查閱唐國華土地登記的檔案資料，均遭拒絕。2015年12月24日，王雲等人才在全州縣國土資源局查看到唐國華的土地登記檔案，並抄寫國有土地使用證編號和土地登記審批表的時間和內容。王雲等人次日即申請行政複議，在複議決定下發後又在法定期限內提起行政訴訟。一審法院受理本案後，王雲等人在領取唐國華的土地登記檔案等資料後才發現《土地登記審批表》上時間進行了篡改，即：1997年10月21日、1997年10月28日篡改為1995年8月21日、1995年8月28日。在一審庭審質證時，王雲等人要求進行司法筆跡鑑定，均未被採納，故該審批表不能作為合法的證據採信。王雲等人對全州縣國土資源局何時頒證這一事實不知情且一直向政府反映，2015年12月提出行政複議申請，2016年4月提起行政訴訟，均沒有超過二十年的訴訟時效。行政訴訟法第四十六條第二款規定是指從知道或者應當知道權利被侵害時開始計算。請求撤銷一、二審裁定，裁定重新審理本案。
本院經審查認為，法律規定起訴期限的目的，是督促當事人及時提起訴訟，儘早解決行政糾紛，儘快穩定社會關係。當事人因法律救濟期限屆滿等原因，不能通過訴訟途徑請求撤銷或廢止行政行為，轉而請求行政機關進入複議程序，進而對複議決定和原行政行為一併提起訴訟，實質上是通過申請複議達到規避起訴期限的目的，人民法院對此應當不予立案或者駁回起訴。根據《中華人民共和國行政複議法》第二條的規定，行政機關受理行政複議申請、作出行政複議決定，應當以行政複議法為依據。《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十七條、《中華人民共和國行政複議法》第十七條則規定，複議機關受理行政複議申請的條件之一就是在法定申請期限內提出，對不符合規定的行政複議申請，則應當決定不予受理。也就是說，行政機關受理當事人的複議申請不能採取意思自治原則，應當受到法律規定的期限等條件的約束，其效力應當接受司法審查。複議機關受理超出法定期限的複議申請並作出相應複議決定的行為，不符合法律規定。當然，對此情況也要進行區分並作出不同的處理。如果複議機關對於超出申請期限的複議申請予以受理，並作出維持原行政行為的複議決定，實質上是對當事人對原行政行為申訴的重複處理行為，對申請人的權利義務不會產生實際影響。申請人對複議決定提起行政訴訟，人民法院應當裁定不予立案或者駁回起訴。如果複議機關受理超出法定期限的複議申請後，認為原行政行為根據的事實或法律狀態發生變化，或者出現了足以推翻原行政行為的新證據，進而作出複議決定自行撤銷或廢止原行政行為，此時屬於行政機關自行糾錯的行為，人民法院應當予以尊重並可以對該糾錯行為進行實體審查。當然，行政機關採用這種糾錯方式必須做到足夠的審慎。
《中華人民共和國行政複議法》第九條雖然規定了行政複議的申請期限，但行政複議法和行政複議法實施條例均未規定申請行政複議的最長期限。參照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款「因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理」的規定，因不動產申請行政複議的，自行政行為作出之日起超過二十年，行政機關應決定不予受理。二十年申請期限的起算點是「行政行為作出之日起」，該期限為不變期間，無論申請人何時知道行政行為的內容，或者因其他原因耽誤申請，從行政行為作出之日起超過二十年，即喪失申請複議的權利，不能再通過複議的方式尋求救濟。本案中，全州縣政府於1995年8月向唐國華頒發土地證，未告知王雲等人申請複議的權利和申請期限，王雲等人的申請期限應當從其知道或者應當知道案涉土地證內容之日起計算，但最長不得超過該行為作出之日起二十年。王雲等人至2015年12月申請行政複議，顯然超過二十年的最長期限。王雲等人主張行政訴訟法第四十六條第二款規定是指從知道或者應當知道權利被侵害時開始計算，系其對於法律的錯誤理解，本院對其該項主張不予支持。同理，王雲等人提起行政訴訟亦已超過法定的起訴期限。一、二審裁定駁回王雲等人的起訴，認定事實清楚，適用法律正確，處理結果並無不當，本院予以支持。王雲等人主張《土地登記審批表》登記發證時間和《國有土地使用證》頒證時間不一致，全州縣政府對《土地登記審批表》進行了篡改。一審業已查明，1995年土地證首頁加蓋「廣西壯族自治區全州縣人民政府土地證專用章」處記載的落款時間為「1995年8月」，該時間與該宗地土地登記審批材料中「縣級以上人民政府審批意見」欄中籤章時間「1995年8月28日」相吻合。王雲等人並未提供任何證據證明其主張，其主張缺乏事實根據，本院不予採信。
綜上，王雲等人的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一、三、四項規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：
駁回申請人王雲、王立華、王曉華、王凌雲、王曉瓊的再審申請。