摘 要：新中國成立70年來,我國農業用地制度改革先後經歷以分地為特徵的土地改革階段、以合地為特徵的人民公社階段、以承包為特徵的家庭承包經營階段、以放活為特徵的承包地「三權分置」階段,有力保障了我國農業的提質增效和實力增強,積累了中國特色的農地改革經驗。同時也存在耕地保護壓力大、征地不規範、土地細碎不利於規模經營、農業土地增值收益投向農業不足等突出問題,嚴重影響國家糧食安全和現代農業發展的戰略大局。立足於新時代高質量發展的戰略目標,著眼於社會主義現代化建設的新要求,從穩定承包、農地徵用、耕地保護、土地流轉、要素下鄉等方面明確未來我國農業用地制度改革的方向和重點。
新中國成立70年來,我國農業用地制度經歷了多次重大變革,每次變革都對農業發展產生了重大影響。特別值得一提的是,我國改革開放首先是以農村土地主要是農業用地制度改革為起點而後逐步全面推開的。認真回顧和分析新中國成立70年以來農業用地制度的變革軌跡和階段性特徵,有助於總結農村土地制度變化規律,辯證地思考變革過程中出現的問題和教訓,為未來明確農業用地制度改革方向、不斷完善農村土地政策、探索新時代中國特色社會主義「三農」制度改革提供現實基礎和理論依據。
一、歷程與特徵
新中國成立70年來,我國農業用地制度改革大體經歷了土地改革階段、人民公社階段、家庭聯產承包責任制階段和「三權分置」改革階段[1],不同時期特徵不同對農業農村發展產生了不同影響。
(一)分地:土地改革階段(1949-1956年)
新中國成立初期,面對常年戰爭造成的農村百廢待興、民不聊生的局面,中國共產黨把占全國人口90%左右的農民階級作為重要團結對象,把解決農民的吃飯問題作為頭等大事來抓。這一階段,黨在農村的土地政策服務於繼續完成新民主主義的基本任務、鞏固新民主主義的勝利成果、鞏固新中國人民民主政權的需要,出發點就是通過土地改革讓農民獲得土地財產,突出表現為「分地」特徵。1950年,中央人民政府頒布了《中華人民共和國土地改革法》,廢除封建剝削的地主階級土地所有制[2],沒收地主的土地並分給無地或少地的農民,實行農民所有的土地所有制,保護農民對土地享有自由經營、買賣和租賃的權利。1953年初,全國基本上完成了土地改革,我國存在了兩千多年的封建土地所有制被徹底廢除。1954年頒布的《中華人民共和國憲法》是新中國第一部憲法,規定國家依照法律保護農民土地所有權。這場「分地」改革實現了黨對人民做出的「耕者有其田」的承諾,使勞動者和土地生產資料得到了更好的結合,提高了經濟效益,大大加速了農村經濟的恢復和發展。1949-1956年,農業總產值年均增長9.4%,棉花總產量年均增長18.3%,糧食總產量年均增長9.3%,每公頃的糧食產量由1030千克提高到1414千克(見圖1)。
(二)合地:人民公社階段(1957-1978年)
新中國成立初期為建立社會主義公有制,國家進行了社會主義改造,其中就包括農業社會主義改造,該階段變革主要突出「一大二公」,「大」就是人民公社規模大,一個公社幾千農戶、幾萬口人;「公」就是人民公社公有化程度高,主要是指生產資料公有化程度高,土地及農具、牲畜歸集體所有,集體使用。將分散的農民家庭經營變成集體的統一經營,實行農業走集體化道路(見表1)。1957年到改革開放前,我國土地政策主要體現了「合地」的特徵。1958年、1959年、1962年,中共中央先後發布了《關於在農村建立人民公社問題的決議》《關於人民公社的十八個問題》《農村人民公社工作條例(修正草案)》等一系列文件。這一系列中央文件主要精神是確立了人民公社的「三級」所有制,即人民公社所有制、生產大隊(原高級社)所有制和生產隊所有制,其中生產大隊所有制為主導、生產隊為基本核算單位[3]。同時規定生產隊所有的土地,包括少量的社員自留山、宅基地等,一律不准出租和買賣。農村土地經營、決定權由集體組織以所有者身份享有,最終決定權由政府通過計劃指令進行實際掌控,農民對土地不享有剩餘索取權。直到1978年啟動農村改革前,中國農村一直實行「三級所有,隊為基礎」的土地集體所有制度。事實證明,人民公社集體化的土地制度解決了農業為工業化提供積累無制度保障的問題,但農業本身的發展問題沒有得到解決,導致農民生產的積極性沒有被調動起來,出工不出力,生產效率低下,導致農業產量增長緩慢甚至下降。1958-1978年,農業勞動力人均糧食凈徵購量年均遞減1.09 %,食油收購量年均遞減2.69 %,棉花收購量年均遞減0.15 %,其中糧、油均使我國由合作化開始時的凈出口國變為凈進口國。全國29個省(市、區)中,11個省(市、區)由糧食調出省(市、區)變為調入省(市、區),到20世紀70年代末期,全國只有3個省能夠調出糧食。
(三)承包:家庭承包經營階段(1978-2012年)
1978年黨的十一屆三中全會召開,標誌著改革開放成為我國經濟發展的主旋律。經濟改革始於農村,核心就是土地制度改革。安徽省鳳陽縣梨園公社小崗村等一批村莊率先突破傳統體制,在村內開始搞「大包干」,即以「包產到戶,包干到戶」為主要內容的各種承包責任制。「大包干」形象的解釋就是「交夠國家的、留足集體的、剩下的都是自己的」,包產到戶、包干到戶,打破了大鍋飯,極大地調動了農民種地的積極性。對於各地農村掀起的家庭承包責任制高潮,中央在政策上給予了有力支持。1982-1986年,中央連續出台5個中央一號文件都強調要穩定和完善家庭聯產承包責任制。這期間中國農村土地制度是「由集體所有變為家庭聯產承包責任制和統分結合制」,這也是中國共產黨在農村的一項基本經濟制度。到1983年,我國農村90%以上的農戶簽訂了土地承包合同,90%以上的耕地實現了家庭承包,土地家庭承包已經在全國普及開來。1993年3月《中華人民共和國憲法》修正案正式把這一體制納入憲法。2008年召開的黨的十七屆三中全會強調,現有土地承包關係保持「長久不變」,並賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權,這些政策本質上是對個體農民和集體組織之間的土地關係進行的相應調整,凸顯黨中央對農村基本經營制度的認可和穩定農村土地承包關係的決心,賦予農民對土地的經營權力,極大釋放了農民耕種的積極性,農村經濟發展發生了翻天覆地的變化。1978-2012年,農業總產值從1118億元提高到61453億元,勞均糧食產量從1071千克提高到2168千克,勞均棉花產量從7.62千克提高到25.14千克,農村居民家庭人均純收入從134元提高到8389元(見圖2)。
(四)放活:「三權分置」改革階段(2012年至今)
黨的十八大以來,中國經濟發展步入新常態,伴隨著我國新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化快速發展,農業轉移人口大量湧向城鎮,發展農業土地適度規模經營的條件逐步具備(見圖3)。黨中央對深化農村土地制度改革做出了一系列重大決策部署,開展了農村土地承包經營權確權登記頒證,發展多種形式適度規模經營[4],其中具有代表性的就是實施農村承包土地「三權分置」改革。2013年的中央農村工作會議指出,農民土地承包經營權分為承包權和經營權,順應了農民土地承包權保留、土地經營權流轉的意願。承包權和經營權分置並行是我國農村改革的一次重大創新。黨的十八屆五中全會明確要求完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法,進一步規範和穩定農村承包土地「三權分置」改革。
2013年中央農村工作會議確定的農民承包地權屬分置改革,對農戶承包權的穩定、土地經營權的放活找到了有效途徑,促進農戶家庭經營向合作與聯合經營方式轉變,不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式。2014年中央明確提出用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作[5]。2014年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於引導土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》,要求積極培育新型農業經營主體,發展多種形式的規模經營。2016年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》,對「三權分置」做出系統全面的制度安排[6]。黨的十九大明確提出,深化農村土地制度改革,完善承包地「三權分置」制度。保持土地承包關係長久不變,第二輪土地承包到期後再延長三十年。實行「三權分置」,保證了農民集體、承包農戶、新型農業經營主體共享土地權利,為合理配置農村要素資源、引導土地經營權流轉、發展多種形式適度規模經營奠定了制度基礎,使我國農村土地經營制度煥發出新的生機和活力[7]。
二、基本經驗
新中國成立70年特別是改革開放以來,伴隨我國農業用地制度改革的不斷深化,形成了不同時期適應「三農」發展需求的土地管理模式和政策體系,全國各地因地制宜積極探索農業用地制度改革的路徑,在實踐中積累了豐富鮮活的寶貴經驗,值得不斷繼承和弘揚。
(一)堅持頂層設計
農業用地制度是國家的基礎性制度,農業用地制度改革既涉及農村內部利益關係調整,又涉及工農、城鄉以及國民經濟部門之間利益格局調整,牽一髮而動全身,必須謀定而後動。把解決好「三農」問題作為全黨工作重中之重,是新中國成立70年來我國農業農村改革的重要成功經驗,也是農業用地制度改革的根本遵循。堅持樹立系統性思維,把土地制度改革放到黨和國家發展的全局中謀劃和推進,加強頂層設計,深刻認識農業用地制度改革和其他制度改革之間的關係,找准主要矛盾,明晰改革路線圖、時間表,注重提高農業用地制度改革的系統性、整體性、協調性[8]。
(二)堅持土地公有制性質不動搖
我國是社會主義國家,生產資料公有制是中國特色社會主義的根本經濟特徵。土地是寶貴的自然資源,同時也是最基本的生產資料,農村土地屬於農民集體所有,是我國農村最大的制度,是堅持農村基本經營制度的「魂」。我國將長期處於社會主義初級階段,實行公有制為基礎、多種所有制經濟共同發展是現階段和今後相當長時期我國的基本經濟制度。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立,土地的商品屬性日益顯現,我國修改後的憲法規定土地的使用權可以依法轉讓,在此背景下只有保障農民平等擁有土地,保障農民最基本的生存發展需要,實現共同富裕才有制度保障。新中國成立以來我國各個階段的農業農村土地制度改革,都旗幟鮮明地堅持土地公有制性質不動搖,堅決不能搞垮農村土地集體所有制,杜絕形形色色的土地私有化思潮。堅持健全城鄉發展一體化體制機制,維護農民土地權益、保障農民公平分享土地增值收益,不斷改革完善農業農村土地制度,為推進中國特色農業現代化和新型城鎮化提供實踐經驗。
(三)堅持農民根本利益不受損
我國作為農業大國,農業人口數量多、農業用地面積大是基本國情。新中國成立初期,農民占全國人口的90%左右,目前農業人口數量依然超過5億人,占全國人口的40%以上。重農固本是安民之基、治國之要,廣大農民在我國革命、建設、改革等各個歷史時期都做出了重大貢獻。新中國成立70年以來我國農業農村發展取得歷史性成就、發生歷史性變革,土地制度主要是農業用地制度經歷了不同的調整,但是都是緊緊圍繞為了讓廣大農民不斷得到實實在在的利益,充分調動廣大農民的積極性這一中心。土地作為農業經營的最基本生產資料,農民的收入問題始終與土地直接相連。農業用地制度改革關乎農民的現實利益、關乎農業現代化進程、關乎國家發展穩定大局。經驗教訓表明,無論何時何地,發展農村生產力,促進農村經濟增長,滿足農民群眾的利益需求,充分激發農民群眾勞動的積極性從來都是土地制度改革的第一目標。始終堅持以人民為中心的思想,把維護好、實現好、發展好農民土地權益作為農業用地制度改革的出發點和落腳點,保障農民利益不受損。
(四)堅持耕地保護紅線不突破
國家糧食安全是一個事關人民生存、社會穩定、國家安全的重大問題,特別是對於擁有近14億人的中國來說,更是至關重要,必須堅持將飯碗牢牢端在自己手上[9]。保障國家糧食安全的根本在耕地,作為不可再生資源,我國人均耕地面積不足世界平均水平的40%,特別是耕地的質量也不具備優勢。近年來,隨著城鎮化、工業化的快速發展,很多城市出現「攤大餅」式的外延擴張,大量耕地被用於城市開發建設,導致我國耕地持續減少,1996-2012年減少了近867萬公頃耕地,進一步加劇了人多地少的矛盾。為此,中央提出了「藏糧於地」的理念,劃定了1.2億公頃耕地保護紅線和永久基本農田保護紅線[10],實行耕地占補平衡、先補後占的重大舉措,要求倍加珍惜耕地資源,實行世界上最嚴格的耕地保護制度。如果耕地面積持續減少,糧食生產成了無本之木、無源之水,必將嚴重威脅糧食安全和國家長治久安。新中國成立以來特別是改革開放以來的農業用地制度改革,始終堅持守住耕地紅線不突破這條底線,保持耕地面積基本穩定,加強高標準農田建設,在面積只增不減的同時不斷提高耕地質量,從而確保主要農產品能夠總體自給,為農民增產增收、國家糧食安全提供有力保障。
(五)堅持頂層設計與基層創新並重
我國幅員遼闊,城鄉區域差別懸殊,西部地區土地廣袤但人口稀少,東部沿海人口稠密但國土面積相對較小,大中城市周邊的農村地區、傳統農業地區、偏遠地區的自然條件和人地關係千差萬別,這決定了我國農業用地制度變革模式並不限於一種,在農村土地集體所有制實現形式改革上不能採取全國統一的「一刀切」[11]。堅持自上而下的頂層設計和指導是農業用地制度改革的重要引擎和保障,中央政府根據國家和地方農業農村發展的客觀需求,準確把握農業用地改革的方向和趨勢,及時出台相關指導意見和戰略規劃,推動相關試點試驗先行先試。堅持自下而上的基層創新推廣應用是農業用地制度改革的重要動力和支撐。一些地方的自發實踐,特別是在制度設計和安排進行的局部探索、成功經驗,可以在更大範圍內推廣應用,從而為上升到國家一般規律、出台宏觀政策、修訂和完善國家法律奠定良好基礎。「包產到戶」「三權分置」、土地流轉等一系列探索,都是堅持自上而下與自下而上統籌協調互動,注重頂層設計與基層創新的有機結合[12],逐步實現制度變遷由量變到質變,有效推動農業用地制度改革穩步前行,滿足現代農業發展需求的。
(六)堅持穩妥推進和重點突破兼顧
農業用地制度改革事關農業發展、農民收入、農村穩定戰略大局,是一項需要長時期探索、多部門協同的系統工程,不能急於求成,因此鼓勵因時、因地制宜,努力探索農村土地集體所有制的多種實現形式,實行漸進化的制度創新。同時又不能消極懈怠、平均用力,要根據現代化農業發展和鄉村振興戰略實施的需求,選准當前和今後一段時期農業用地制度改革的重點領域和關鍵環節,實行可控的局部和重點突破戰略,劃定一定的領域和空間範圍邊界,大膽賦予配套的政策措施和資金項目等方面的先行先試特權,積極帶動農業用地制度改革的全面推進。堅持立足我國基本國情和發展階段,樹立問題導向和底線思維,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用,堅持循序漸進,既要有條件、按程序、分步驟審慎穩妥推進,又要明確關鍵領域、環節和地區大膽探索、重點突破,推動農業用地制度改革與時俱進。
三、面臨問題與成因
新中國成立以來我國農業用地制度改革在不斷探索豐富有效的經驗模式、保障我國農業生產和糧食安全、有力支撐工業化城鎮化土地供給的同時,也出現和積累形成了一些不利於「三農」持續穩定發展的深層次問題,從長遠看將制約新型工業化和城鎮化穩步推進,進而影響中國特色社會主義現代化建設進程。
(一)耕地占用較快較多面臨保護巨大壓力
新中國成立以來隨著我國工業化城鎮化進程的推進,我國耕地面積總體呈不斷下降態勢,在不同階段下降的快慢有所區別。耕地減少相對較大的年份如1985年耕地面積凈減少100.7萬公頃;耕地減少相對較小的年份如1991年,耕地凈減少22.1萬公頃。1949-2017年,我國人均耕地面積從0.260公頃下降到0.097公頃,僅相當於世界平均水平的一半左右。新中國成立初期的社會主義改造、人民公社化、大煉鋼鐵等生產和建設運動,伴隨著耕地的再造和減少、浪費及低效使用。改革開放以來的鄉鎮企業、產業園區快速發展,導致耕地甚至基本農田過快減少,影響農業生產和糧食安全。儘管國家陸續出台加強耕地保護的相關政策和法規,耕地面積減少過快的勢頭得到一定遏制,但是不少地方仍然存在耕地先占後批、邊占邊批、先占後補、占優補劣、化整為零、逃避審批等違法違規問題,耕地供給指標難以滿足地方發展產生的建設用地需求,耕地保護仍然面臨嚴峻的形勢。究其原因,根子在於我國快速工業化和城鎮化產生的用地需求與可用的土地供給之間矛盾突出,全國各地節約集約用地的意識不強、辦法不多、管制不嚴,造成耕地占用仍居高不下。
(二)征地權過寬過大損害「三農」發展利益
我國大規模工業化、城市化過程也是農村農民不斷失地的過程,特別是改革開放以來隨著地方競相設立各類產業園區、新城新區,大量農村集體土地被徵用,嚴重損害農村集體利益。長期以來我國實行建設用地必須徵收為國有土地後才能入市,城市化進程中只要城市建設需要,無論經營性建設用地還是公益性建設用地,政府都動用征地權對農村集體土地實施徵收。由於徵收方和被徵收方權力的嚴重不對等,在缺乏第三方有效監督的情況下,農民處於絕對弱勢,往往導致征地範圍過寬,對農民的補償標準明顯偏低。一些城市快速發展的同時,被征地的農民不但沒有享受到相應的發展紅利,反而由於補償安置標準過低出現生活水平下降、長遠生計無保障,成為利益絕對受損的一方(見表2)。改革土地徵收制度,就是回歸《中華人民共和國憲法》規定的「國家為了公共利益的需要」才動用征地權這一基本原則,嚴格界定公益性和經營性建設用地,對符合規劃的經營性建設用地不再實施徵收,農村集體土地可以直接進入一級市場,防止以擴大城鎮非農建設用地來源為目的,強行徵收耕地甚至基本農田,損害農民利益和糧食安全的現象發生。出現這一問題的原因根本在於「重城輕鄉」的發展觀念、城鄉土地二元分割的結構特徵,造成「三農」土地等要素流失,今後隨著土地管理法最新修訂後明確界定征地公共利益標準、規範征地程序、提高徵收補償標準等的相繼落實,征地對「三農」產生的損害有望得到有效控制。
(三)土地細碎化和規模經營之間矛盾突出
新中國成立以來,我國的農業生產方式從農業合作社集體化大生產轉變為家庭聯產承包責任制下的小塊土地分散種植[13],一片土地被分成很多小塊,每戶的耕地都散落在不同的地塊上,加之我國地貌、地質、水文等自然條件的影響,土地細碎化的特徵就更為明顯。特別是在耕地資源短缺的西部地區,集中連片的農業用地相對較少,再加上水土流失、泥石流等自然災害頻發,進一步加大土地碎片化的程度。農村土地細碎化造成耕作成本高、產出效益低,嚴重製約現代農業發展、農民增產增收,也越來越不適應農業規模化經營的新要求[14]。儘管我國通過實行土地流轉,加大土地平整力度,推動土地集中連片,消除過多的溝渠、路網和分割,一定程度上增加大規模種植面積,提高了土地利用效率。截至2017年底,全國家庭承包耕地流轉面積3415.2萬公頃,流轉面積僅占家庭承包經營耕地面積的37%,土地細碎化和規模經營之間的矛盾依然明顯(見表3)。導致這一矛盾的原因,既有我國耕地資源短缺、分布不合理、空間結構分散的先天原因,也有家庭承包、分戶經營帶來分割的體制模式原因,今後需要尋求適度規模經營的新模式。
(四)農業土地增值收益投向「三農」明顯不足
新中國成立以來特別是改革開放以來,我國發揮土地制度特有優勢,實行農村土地徵收後通過劃撥、協議出讓、招拍掛等多種形式供地,有力推動了工業化城鎮化進程[15]。但土地要素長期單向由農業和農村流入工業和城市,土地增值收益用於「三農」不足、建設用地安排「重城輕鄉」等造成農村嚴重「失血」,農民土地財產性收入實現不充分,成為制約農業發展、農民增收、鄉村振興要迫切解決的問題[16]。2001年以來,全國土地出讓收入累計超過30萬億元,土地增值收益真正用到農村農民頭上的不到30%。《2014年全國土地出讓收支情況》顯示,2014年全國土地出讓收入用於城市建設支出4063.02億元,占非成本性支出的56%;用於農業農村支出2435.49億元,占非成本性支出的33.6%。農村土地增值收益投向「三農」持續不足,不利於激發農民的積極性和主動性,不利於優化土地資源配置,不利於實現鄉村振興。存在這一問題的原因在於過多偏重城市地區的發展,扶持「三農」的市場化、法制化保障體系不健全,「三農」要素流失缺少有效調控和反饋。目前我國已經到了「工業反哺農業,城市帶動農村」的城鄉融合發展階段,亟需建立農業農村土地增值收益持續加大回流的機制模式。
四、未來前景與方向
黨的十九大指明了深化農業用地制度改革的根本方向,明確提出進一步落實農村土地集體所有權,穩定農戶承包權,放活土地經營權。2020年後我國將開啟全面建設中國特色社會主義現代化的新征程,高質量發展和現代化經濟體系建設為城鄉融合發展提供戰略機遇和挑戰,現代農業發展和鄉村振興戰略實施進一步對農業用地制度改革提出新要求,迫切需要建立繼承與創新融合、開發與保護並重的新時代農業用地制度體系。
(一)夯實農村土地承包關係保持穩定並長久不變的基礎
黨的十九大提出:「第二輪土地承包到期後再延長三十年」,意味著在第二輪土地承包到期後的30年內,土地集體所有、家庭承包經營的基本制度不會改變。2019年中央一號文件也強調,要堅持保障農民土地權益、不得以退出承包地和宅基地作為農民進城落戶條件,從而為農民留下後路,給農民吃下了「定心丸」。「確實權、頒鐵證」以後,農戶和集體之間包括承包地塊、面積等在內的承包關係都不會再發生變化,「增人不增地、減人不減地」將會在全國範圍內變成現實。農業承包地保持長久穩定,有利於激發農民群眾增加農業投入、發展生產的積極性,有利於形成農村土地所有權、承包權、經營權「三權分置」格局[17],促進土地經營權合理流轉,發揮新型經營主體引領作用。今後在基本完成承包地確權登記頒證工作基礎上,妥善化解各類遺留問題,將土地承包經營權證書發放至農戶手中,不斷完善相關法律法規,研究出台配套政策,指導各地明確第二輪土地承包到期後延包的具體辦法,確保政策銜接平穩過渡,保障農民對承包地占有、使用、收益、流轉和土地經營權抵押、擔保等權利。
(二)強化土地徵收和補償方式、標準的法制化、規範化保障
嚴格執行落實新修訂的土地管理法關於征地改革的新要求,加快改革征地流程和補償辦法,縮小徵收範圍,規範土地徵收程序,合理提高農民個人收益。在縮小征地範圍方面,因軍事外交、政府組織實施的基礎設施建設、公益事業、扶貧搬遷和保障性安居工程以及成片開發建設六種確實需要征地的情況,可以依法實施徵收,採用概括與列舉相結合的方式制定土地徵收目錄,依法有序保障城鎮化的發展空間和土地供應。在規範土地徵收程序方面,從依法公平維護和保障被征地農民合法權益出發,建立征前、征中、征後等環節風險評估、民主協商、補償安置、糾紛調處、後續監管等程序,強化征地前與農民的民主協商、聽證公示、協議簽署等環節的落實監管[18]。在完善土地徵收補償標準、探索多元保障機制方面,推行以區片綜合地價取代原來的土地年產值倍數法,加快構建由土地補償費、安置補助費、地上附著物以及住宅補償和社會保障費構成的保障體系。調整完善土地出讓收入使用範圍,加大對農業農村的投入力度,重點用於農村人居環境整治、村莊基礎設施建設和高標準農田建設。
(三)構建最嚴格的耕地和基本農田保護制度體系
我國堅持「穀物基本自給,口糧絕對安全」的糧食生產方針,這就必然要求我國確保1.2億公頃耕地紅線不能被觸碰,繼續加強實行世界上最嚴格的耕地保護制度。但同時我國仍處於工業化城鎮化中後期階段,建設用地的需求仍然居高不下,必須保障一定規模和速度的建設用地供給來支撐城市和產業發展,這對對於耕地及基本農田的保護提出了嚴峻挑戰。充分利用全國各級政府編制國土空間規劃的戰略機遇,嚴格保護劃定的農業生產空間和永久性基本農田保護紅線,加強對耕地保有量約束性指標的考核,築牢耕地和基本農田保護的空間框架結構。嚴格履行耕地和基本農田徵用的法律審批程序,高標準實施耕地占補平衡,堅決杜絕先占後補、占優補劣、快占慢補等變相耕地占用,加大高科技手段應用和高成本懲治並舉,扎牢違法違規亂占耕地的制度籠子。開闢荒山、荒地等未利用土地整治利用潛力,加大易地搬遷、生態移民、礦產採空區等土地復墾力度,合理控制退耕還林還草等生態占用耕地強度,形成來源多樣、增減協同、動態優化的耕地保護格局。
(四)推動農業土地流轉和適度規模經營穩步發展
伴隨我國新型城鎮化和農業現代化的雙輪驅動作用,我國鄉村人口會延續向大中城市和小城鎮轉移,單純的農業人口數量會繼續減少,同時城市資金、技術等要素回流鄉村、人才返鄉等趨勢日益明顯,鄉村人地關係發生深刻轉變,這對發展適度規模經營提出新的要求。未來農村土地制度改革要順應這些新趨勢,鼓勵農戶依法採取轉包、出租、互換、互讓、入股等方式流轉承包地,引導使用權、經營權有序流轉,促進「農地經營適度規模化、村莊適度集中化」[19]。支持農民以土地、資金、勞動、技術、產品為紐帶,開展多種形式的合作與聯合,適度擴大經營規模。健全土地流轉規範管理制度,加強土地流轉的法律保障,嚴格流轉土地的用途管制[20],支持承包土地的經營權開展抵押擔保融資,發展多種形式的農業適度規模經營。同時也要清醒地看到,土地規模經營不是越大越好,應把握好適度原則,從我國將長期面對人多地少的實際出發,從各地農村情況千差萬別的實際出發,優先選擇東北平原、黃淮海平原、長江中下游平原、四川盆地等農業主產區,積極穩妥地推進土地流轉和適度規模經營。
(五)引導城市資本、技術、人員合理有序進入農業農村
我國總體上正在進入「城市反哺農村,工業支持農業」的新階段,以「資本下鄉」帶動技術、人力等先進生產要素進入農村,是構建新型農業經營方式的有益嘗試,有益於提高農業勞動生產率,改善農民生活水平,推動農業現代化和鄉村振興進程。認真吸取中國歷史上許多朝代由於封建地主大搞土地兼并,最後引起社會動盪垮台的深刻教訓,穩步探索多種城鄉要素流動置換的路徑模式,真正引導資本、技術和人力通過有序「下鄉」造福農民。注重發揮政府資本進入農業農村的槓桿撬動功能,擴大本地農民存款投入本地的規模,加快提升資本投入規模和使用效益。積極吸引城市各類社會資本進入農業農村建設領域,保障合法權益,給予配套政策支持,杜絕一些企業變相圈地、「炒房炒地」。著重防範一些地方政府受「土地財政」利益驅使,打著加快城鎮化和鄉村振興的旗號,盲目攀比引進城市各類資本、技術,不顧農民意願和合法權益,暗地裡改變土地性質和用途,侵占農業用地,造成農民「無地可耕」,激化社會矛盾。因地制宜選擇適合的技術和業態引入農業生產經營,加大對農村農業生產經營、市場營銷等各類人才的技能培訓力度,廣泛吸引本地農民工返鄉創業,吸引城市外來人員特別是青壯年勞動力的回流,營造商氣、人氣相互促進、聚集的氛圍。
作者簡介： 高國力,經濟學博士,國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所所長、研究員,研究方向:區域經濟、區域政策;;王繼源,經濟學博士,國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所助理研究員,研究方向:區域經濟、區域產業發展。;
來源：經濟問題2019年11期