中國商報/中國商網（記者 李遠方）日前，國務院印發了《關於授權和委託用地審批權的決定》（以下簡稱決定）。決定將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權省級人民政府批准，試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批准土地徵收審批事項委託部分省級人民政府批准。決定一經發布，即刻受到社會各界的高度關注，各種解讀紛至沓來。為此，自然資源部著重強調，國務院決定在下放審批權的同時也強調嚴格保護耕地、節約集約用地，土地嚴管並未放鬆。
資料圖。中國商網 付顥琬/攝
組合拳破解項目用地難
按照決定要求，自發布之日起，按照土地管理法第四十四條第三款規定，對國務院批准土地利用總體規劃的城市在建設用地規模範圍內，按土地利用年度計劃分批次將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，國務院授權各省、自治區、直轄市人民政府批准；按照土地管理法第四十四條第四款規定，對在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模範圍外，將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，國務院授權各省、自治區、直轄市人民政府批准。
自決定發布之日起，對土地管理法第四十四條第二款規定的永久基本農田轉為建設用地審批事項，以及第四十六條第一款規定的永久基本農田、永久基本農田以外的耕地超過三十五公頃的、其他土地超過七十公頃的土地徵收審批事項，國務院委託部分試點省、自治區、直轄市人民政府批准。首批試點省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點期限一年，具體實施方案由試點省份人民政府制訂並報自然資源部備案。
綜觀近些年我國土地改革的脈絡，針對地方化整為零批地造成建設用地失控、耕地大量減少的問題，我國1998年修訂土地管理法時，建立了土地用途管制制度，將農用地轉為建設用地等審批權限上收到國務院和省級政府，並強化了耕地占補平衡和基本農田保護。這些措施在起到積極作用的同時，也降低了審批效率。黨的十八大後，按照「放管服」和供給側結構性改革要求，土地審批改革力度加大，改革進一步深化，用地難的局面初步得到改善，但矛盾仍較突出，地方政府和企業反映審批效率低等意見仍然不少。同時，土地多頭管理、多規重疊衝突、審批層級偏高等體制因素也不可忽視。
從去年開始，國家相繼打出了系列改革組合拳。去年8月，我國修改土地管理法規定，按照是否占用永久基本農田來劃分國務院和省級政府的審批權限；同年9月，自然資源部提出以「多規合一」為基礎，推進規劃用地「多審合一、多證合一」；今年2月，自然資源部報國務院同意，明確不再採取因素法分解土地計劃指標，實行土地要素支撐跟著項目走；3月12日，國務院發布決定賦予省級政府更大用地自主權，將先行用地批准權委託給試點省份省級自然資源主管部門。至此，改革走出了最具實質意義的一步。
土地嚴管並未放鬆
從決定中可以看出，此次改革採取了差別化政策，八個省級政府被授權或被委託行使國務院的所有建設用地審批權，其餘省級政府被授權行使除永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批權。考慮到交通等線性工程大多要占用基本農田，因此改革賦權最大的是八個試點省份，包括四個直轄市和珠三角、長三角四個省；其次是國務院批准規劃的城市，其批次用地一般不占永久基本農田。試點城市都是我國發展程度最高、也是開發強度最大的地區，由其先行先試既可以促進經濟發展，又有利於深化探索示範。
值得注意的是，國務院決定在下放審批權的同時也強調嚴格保護耕地、節約集約用地，土地嚴管並未放鬆。按照決定要求，國務院將建立健全省級人民政府用地審批工作評價機制，根據各省、自治區、直轄市的土地管理水平綜合評估結果，對試點省份進行動態調整，對連續排名靠後或考核不合格的試點省份，國務院將收回委託。
決定同時強調，各省、自治區、直轄市人民政府要按照法律、行政法規和有關政策規定，嚴格審查把關，特別要嚴格審查涉及占用永久基本農田、生態保護紅線、自然保護區的用地，切實保護耕地，節約集約用地，盤活存量土地，維護被征地農民合法權益，確保相關用地審批權「放得下、接得住、管得好」。各省、自治區、直轄市人民政府不得將承接的用地審批權進一步授權或委託。
有分析認為，改革敢於大幅放權，從根本上說是得益於多年來堅持制度創新和加強能力建設，夯實了改革基礎，突出體現在機構改革、統一國土空間用途管制和生態保護修復上，形成了監管合力，推進「多規合一」形成了有效的空間規劃編制和傳導機制，加強科技創新特別是信息化建設提升了國土空間監測監管能力，而嚴格土地執法督察，樹立了管理權威。可以說，改革的信心和底氣正是源於制度的不斷完善。隨著自然資源治理體系和治理能力不斷提升，土地審批權全面下放省級政府應該為時不遠。
對土地供應量影響有限
按照自然資源部的解讀，「增效」並非「增量」，決定並未對建設用地規模鬆綁。決定對建設用地審批權的下放，是由於地區發展較快對土地審批速度要求提升，因而建設用地審批放權重在布局調整，目的是提高效率，而非建設用地規模增量，並未對建設用地規模鬆綁。
中國人民大學國家發展與戰略研究院執行院長、長江學者特聘教授嚴金明表示，部分媒體對決定的解讀頗多偏誤，誤認為決定「增加了各省及直轄市、省會城市等建設用地規模」「三大核心城市群、成渝都市圈建設用地指標數量增加」「土地供應將進入『大寬鬆』時代」等，這些觀點都是對決定內容的錯誤解讀。實際上，未來在各級國土空間規劃、土地供應計劃、空間用途管制的約束下，建設用地供應的關注重點仍然是挖存量，控增量，實現土地資源的可持續利用和社會經濟的可持續發展。
嚴金明認為，決定對相關審批權下放旨在增效。通過下放相關建設用地審批權，給省級地方政府更多的自主權，使其能夠因地制宜、因情施策，破解項目用地落地難、和落地慢問題，賦予地方政府更大的權利自主調整土地利用空間布局，從而提高審批效率、項目落地效率和土地利用效率，讓項目落地速度滿足社會經濟發展要求，進而滿足改善營商環境、服務產業發展、提高基礎設施保障等用地需求，同時也有利於解決農村建設項目落地、通過「增減掛鉤」倒逼解決農村土地利用低效浪費等問題，助推鄉村振興的進一步實現。
華泰證券認為，此次改革意在提高用地效率，優化核心城市供給結構，對土地供應量影響有限，不會引發土地供應大量釋放。因為建設用地總量的把控還在中央，而且中央還掌握著對各省級單位評價機制。改革的核心意義在於提高效率，解決各地基建、地產等項目用地由於審批效率、審批流程而造成的求地而不得的問題；優化土地結構，八大區域的重點一二線城市以及城市圈的基建、地產土地可以得到更有效率的匹配，解決過去經常性的土地供應計劃無法完成的問題，同時也為土地制度改革探路，為穩經濟出力。