國家-基層-社會的有機均衡何以重塑 | 社會科學報

面對紛繁複雜且充滿異質性的基層社會，如欲實現自上而下的國家政策、資源、規則等與自下而上的基層社會實際、訴求、偏好等的有效對接，作為基礎治理單元和重要轉換地帶的「基層」，尤其需要充分發揮其治理主體性，以更好實現國家與社會的高度適配與有機均衡。從當前基層治理實踐來看，基層幹部受治理事務和治理過程雙重擠壓明顯，各地存在不同程度的治理主體性消解危機。如何化解危機、扭轉局面、重塑均衡，愈發成為當前基層治理各要素良性運轉的重要挑戰。如欲充分激發基層治理主體性，重塑國家—基層—社會之間的有機均衡，筆者認為以下方面的調適尤為重要。

重建基層治理事務自主空間

嚴格落實（村）社區事務准入制度，切實有效為基層幹部減負。當前村社區一線治理中面臨的最大問題是工作內容繁雜、工作負擔沉重，問題表現在基層，根源卻在上不在下。為了有效解決這一問題，各地應嚴格落實社區事務准入制度，充分認識基層幹部保留靈活自主空間、開展群眾工作的重要性，嚴格控制下沉到村社區的行政事項，尤其是要想辦法減輕基層工作中的文牘負擔和指尖上的負擔，切實有效為基層幹部減負增效。唯有真正為基層幹部減負，才能為基層幹部騰出充分的群眾工作空間。

釋放基層治理過程自主空間

尊重重視一線治理過程自主性，充分激發基層幹部創造性。基層治理有效的靈魂和精髓在於資源支持和規範引導下的靈活自主。除了保有治理事務上的自主空間，治理過程中的彈性靈活同樣必不可少。當前基層治理中的監督泛化、規則剛性和過程擠壓是其重要挑戰，往往導致結果機械僵化。如欲有效緩解這一極端局面，需要基層以上各層級政府及各職能部門在具體治理過程中保持克制，充分尊重基層一線智慧和辦法，對具體過程要求不宜過於精細和嚴苛，尊重並釋放基層治理過程的自主空間。

激發基層治理主體積極性

基層治理的關鍵是人。沒有行之有效的基層幹部隊伍保障和激勵機制，便沒有充滿積極性和主動性的基層幹部隊伍，更不可能有基層治理主體性的充分發揮。鑒於當前基層幹部待遇不高、負擔沉重、工作壓力倒掛的普遍局面，在財政能力允許的情況下，迫切需要探索建立健全基層幹部隊伍工資待遇和福利保障體系，尤其是建立完善基層人、事、費掛鉤機制。在有效控制或規範村社區基層組織所承擔的自上而下的行政事務的前提下，各區縣應綜合考慮各地社會平均工資水平、物價水平、工作量、財政能力等因素，適度提高基層幹部工資待遇，將工資待遇與工作量相掛鉤，探索將人員待遇與基層位置相倒掛，切實調動基層幹部幹事創業積極性，避免產生工資待遇與工作內容不匹配的強烈心理落差。

此外，在尊重保障基層治理自主空間、有效降低工作負擔和適度提高工資待遇的情況下，在一線治理具體實踐中，尤其是作為鄉鎮（街道），應充分考慮村社區幹部實際工作困難、家庭特殊情況、個人心理訴求等，注重人文關懷，加強面向基層幹部群體的情感建設，積極探索幹部座談、幹部慰問、工作回應等有益形式，積極營造以人為本的工作氛圍，切莫讓廣大基層幹部寒心，爭取讓一線幹部感到組織暖心，以更加積極昂揚的精神狀態投入到紛繁複雜的基層工作當中。

基層治理有效，是基層治理現代化和鄉村振興戰略有效實施的重要內容與組織保障。治理有效離不開基層治理主體性的充分發揮。基於「治理事務—治理過程」的二維分析框架，同時結合筆者及所在研究團隊同仁近年來在各地基層的田野調查，研究表明：1.國家治理轉型時期，基層治理進入強國家時代，治理目標由低向高，治理規範化本身也成為基層治理現代化的重要內容。相比高度靈活的傳統維持型治理，邁向高度規範的現代發展型治理，成為基層治理現代化的基本目標和重要方向。2.在既有基層治理體制框架下，治理事務密集下沉，多工作任務格局明顯；基於監督下鄉、技術介入、制度優化、流程再造、組織重構等要素變化，治理規則日趨剛性化。3.面對紛繁複雜且異質性強的基層治理實踐，重塑國家—基層—社會之間的有機均衡，要求我們必須充分尊重基層治理事務自主空間，適度釋放基層治理過程自主性，同時通過減輕工作負擔、提高工資待遇、加強情感建設等多種途徑，更好地激發基層治理主體積極性，進而充分保障並極大調動基層治理主體性。

探索規範與高效相統一的基層治理路徑

當前，基層治理正規化成為基層治理現代化的普遍趨勢和重要方向。在正規治理理念下，治理事務標準化、治理過程規範化、基層組織行政化、村社區幹部專職化、辦公場所陣地化等成為其必要配置。本文無意否定基層治理規範化的發展方向，恰恰相反，筆者高度認同邁向高度規範的發展型治理這一基層治理現代化價值追求和目標導向，但問題在於：

一是國家治理轉型時期，各地發展並不均衡，甚至差異很大，尤其表現在各地經濟水平和地方政府財政支出能力上，而現代正規治理這一模式，姑且不論其治理是否有效，單就組織成本而言，恰恰需要並不低的組織成本與之相適配，各地是否支撐得起高度正規，但組織成本高昂的現代正規治理模式，尚需要更多的實證研究和比較研究做出回答。

二是就基層治理而言，主要是基層幹部與廣大群眾打交道，高度正規治理理念下，治理事務往往來自黨領導下的各級政府及各職能部門從上至下的轉移或下沉，治理要求和治理規則規定性強，自主空間不大，靈活性不高，這一治理模式是否與各地實際、群眾訴求、在地具體情景相適配，將是基層治理是否有效的長期挑戰。

三是就基層治理目標而言，「規範」當然是也應該是當前以及未來基層治理的基本價值追求，但除此之外，對國家治理而言，「高效」是其不可忽視，甚至更為重要的價值內核和根本追求。基於此，筆者認為，低效甚至失效且組織成本高昂的基層治理規範化意義不大，徒具形式，反而增加基層負擔，絕非基層治理現代化的方向；「規範」與「高效」高度相統一的基層治理現代化道路，仍需要各地持續探索。

文章為社會科學報「思想工坊」融媒體原創出品，原載於社會科學報第1868期第3版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

本期責編：宋獻琪

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