黃惠康：雙管齊下，破解涉外法治人才培養困局
學思平治
2023年11月8日，法治與改革高端論壇（2023）在杭州召開。此次論壇由中國法學會指導，浙江大學主辦，國家「2011計劃」·司法文明協同創新中心、浙江大學光華法學院、浙江大學社會科學研究院共同承辦。本次論壇主題為「新時代法學教育與法學理論研究」。聯合國國際法委員會委員、外交部國際法諮詢委員會主任委員、武漢大學國際法治研究院特聘教授黃惠康大使在本次論壇上作了主旨發言。
各位領導、學界各位同仁：
大家上午好。
首先，熱烈祝賀2023法治與改革高端論壇的召開。作為浙大之友，這是我第三次參加法治與改革高端論壇，感謝主辦方的邀請。
今年的論壇以「新時代法學教育與法學理論研究」為主題，很有現實意義。本人作為一位從事法學教育、法學研究和外交實務工作40餘年的法律學人和外交老兵，一方面，對改革開放以來我國法學教育所取得的巨大成就感到由衷的高興；另一方面，對當下法科畢業生就業難的嚴峻形勢感到深深的憂慮。
每年高考季，法科招生形勢好，生源質量好，社會期待值高；每年畢業季，應屆法科畢業生就業率低，學以致用率低，同質內卷嚴重，形成強烈反差。與此同時，涉外法治人才需求旺盛供不應求，這是明顯的結構性失衡。大批法科畢業生待業、失業、轉業，而巨大的涉外法治人才需求得不到滿足，這不但是教育資源的巨大浪費、家長學生投資的巨大損失，也是法學教育工作者的一種悲哀。法學教育改革勢在必行。
所以，今天我選擇「雙管齊下、破解涉外法治人才培養困局」作為我發言的主題。
一、形勢逼人
主要體現在以下五個方面：
第一，黨的二十大吹響了中國式現代化的號角，全面建成社會主義現代化強國，實現第二個百年奮鬥目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。
第二，全面依法治國是中國式現代化的必由之路。法治是近代人類政治文明進化的重要成果。法治興則國家興，法治衰則國家亂，現代化國家必須也必然是一個法治國家。在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家是中國式現代化的本質要求和必由之路，也是中國式現代化的重要保障。
第三，需要從戰略高度來認知涉外法治建設。「法者、治之端也」。涉外法治工作事關國家主權、安全、發展利益，是順利推進中國式現代化事業的重要保障，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支點。加快推進涉外法治建設具有重大戰略意義。通過涉外法治聯動國際法治，是我國積極拓展制度性權利的一條有效途徑。黨的十九屆四中全會決定，明確要求「加強涉外法治工作，建立涉外工作法務制度，加強國際法研究和應用，提高涉外工作法治化水平」。這是黨中央從國家治理角度對涉外法治工作所做出的戰略布局。
當前，全球治理體系和國際秩序變革進入關鍵期，涉外法治領域面臨的國際形勢嚴峻複雜。國際競爭越來越體現為制度、規則、法律之爭，外交法律戰尖銳激烈，「以法鬥法」任務繁重。干涉與反干涉、制裁與反制裁成為近一段時期我國與美西方外交法律鬥爭的主戰場。中國走向世界，以負責任大國參與國際實務，必須善於運用法治，在對外鬥爭中要拿起法律武器，占領法治制高點，敢於向破壞者、攪局者說不。習近平總書記如是說。
第四，涉外法治人才隊伍建設具有重大的戰略意義。世界之變，最終將體現為國際秩序、國際規則的演變。大國外交必重國際法。我國要實現綜合國力和國際影響力領先的強國目標，需要在更廣範圍、更深層次、更高水平運用國際法。
法學教育對法治建設具有基礎性、戰略性、先導性作用。涉外法治建設和外交法律鬥爭向法學教育提出了新的要求。培養、建立和擴大一支德才兼備、知行合一的高素質涉外法治人才隊伍，既是當務之急，也是長遠所需。
第五，涉外法治人才需求旺盛。在國內層面，黨的十八大以來，涉外法律法規體系建設步伐進一步加快，構建開放型經濟新體制的法律體系穩步推進。截至2023年10月底，現行有效的298部法律中，有專門涉外法律53部，含有涉外法律條款的法律151部；在現行有效的601部行政法規中，也有專門涉外行政法規近90部。可以說，在憲法統領下，涉外法律法規體系的「四梁八柱」已基本鑄就。
在國際層面，中國特色大國外交進入了構建人類命運共同體的新時代。外交實踐中尊重國際法，堅持運用和發展國際法的特徵更加鮮明。中國的海外利益在全方位、多層次、高速度的拓展，「海外中國」加速形成。這就為涉外法治人才的需求提出了新的要求。
從以下關於出境人數、對外貿易、對外投資和對外經濟的依存度，尤其是共建「一帶一路」行穩致遠的幾組數據中，我們可以看到市場對於涉外法治人才旺盛的需求。
出境人數：1949年至1978年這30年間，全國因公因私累積出境總人數僅約30萬人次，2019年增加至1.55億人次；
對外貿易：2000年我國進出口貿易4743.1億美元，2022年增加至6.3096萬億美元，是140多個國家和地區的最大貿易夥伴；
對外投資：2022年，中國對外直接投資流量1631.2億美元；年末，對外直接投資存量2.75萬億美元，連續六年排名全球第三；中國境內投資者共在全球190個國家和地區設立境外企業4.7萬家，其中，在共建「一帶一路」國家設立境外企業1.6萬家。
經濟對外依存度：2022年進口原油5.08億噸，鐵礦石11.07億噸，糧食1.4687億噸。
隨著「一帶一路」高質量發展，法治保障建設在國際層面也在穩步推進。在締結有法律拘束力的條約和協定方面，中國與29個國家和地區簽署了22個自貿協定；與135個國家和地區簽署了雙邊投資協定；與114個國家和地區簽署了避免雙重徵稅協定；與104個國家簽署雙邊航空運輸協定，與57個國家實現空中直航；與20個國家簽署雙邊本幣互換協議，在17個國家建立了人民幣清算機制安排；與45個國家和地區簽署高等教育學歷學位互認協議；與80多個國家簽署政府間科技合作協定；與144個國家簽署文化和旅遊領域合作文件；與160多個國家和國際組織簽署衛生合作協議；與30多個國家及國際組織簽署環保合作協議；與70多個國家簽署司法協助、引渡和打擊「三股勢力」協定。
在簽署「軟法」性質的合作文件方面，中國與152個國家、32個國際組織簽署了200多份共建「一帶一路」合作文件，同時還簽署了一系列相關的合作文件。
法治是國家核心競爭力的重要內容。下一步，中方將率先在共建「一帶一路」的源頭，深化國際規則和標準的「軟聯通」，主動對照國際高標準經貿規則，穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放，同更多國家商簽自由貿易協定、投資保護協定，全面取消製造業領域外資准入限制措施，深入推進跨境服務貿易和投資高水平開放，擴大數字產品等市場准入，深化國有企業、數字經濟、智慧財產權、政府採購等領域改革；並將會同合作夥伴，建設廉潔之路，推出「一帶一路」廉潔建設高級原則，建立「一帶一路」企業廉潔合規評價體系，同國際組織合作開展「一帶一路」廉潔研究和培訓，鼓勵締結引渡條約、刑事司法協助條約和反腐敗合作協議，在追逃追贓、反腐敗、反洗錢等領域開展全面、高效的國際合作；加強多邊合作平台建設，完善國際合作機制，建立健全國際合作投資風險防範和爭議解決機制，為共建「一帶一路」提供完備的法治保障。
涉外法治建設、海外利益保護、共建「一帶一路」高質量發展，從人才市場的角度看，必然帶來涉外法治人才的旺盛需求。培養和造就一支龐大的高素質涉外法治人才隊伍，是時代的召喚，也是法學教育工作者的神聖使命。形勢喜人，也逼人。
二、困局所在
所謂困局，並非危言聳聽，我在開場發言時所指出的情況即是。概而言之，招生季眾多考生趨之若鶩，畢業季大批法科畢業生待業、失業、轉業，這就是當前我國法學教育面臨的最大困局。
涉外法律人才培養方面起步較晚，能力建設存在不平衡、不充分問題，「供給側」與「需求側」失衡的結構性矛盾較為突出，理論與實踐、培養與使用脫節的情況也較為嚴重；現有涉外法治人才的數量和質量都難以適應我國日益走近世界舞台中央的歷史進程，遠遠不能夠滿足新時代對外開放和涉外法治建設的實際需要；用好「兩個市場」「兩種資源」「兩種規則」的涉外法治能力還不夠強；涉外法律人才比例極低，熟悉國內國際法律、通曉至少一門外國語的涉外律師尤其匱乏；涉外法律服務業欠發達，中國律師業的國際化步伐，總體上滯後於中國企業「走出去」的步伐；在應對國際爭議「司法化」風險方面，相關應對準備嚴重不足；運用國際法的意識也存在較大差距。這些是法學教育困局的外在表象。
深層次的原因則是：法學教育的發展不平衡；人才培養體系落後；法科畢業生能力不足；國際法學學科建設嚴重滯後；以及加強新時代法學教育的宏達方案落地難。
改革開放以來，我國造就了世界上最大規模的高等法科教育。目前，中國共有658所高校開設法學類本科專業，本科在校生39萬人。「十一五」期間，中國高校法學教育累計培養法學類專業本科畢業生36萬多人，但短板弱項明顯，合格的涉外法律人才比例極低。全國律師總數已接近70萬人，專職涉外律師只有萬餘人，且多集中在北上廣深等一線城市。2018年4月以來，司法部開始實施涉外律師人才庫建設，編印全國涉外律師人才名冊，但入庫涉外律師僅千餘人，精通國際組織法律事務的涉外法律人才更是鳳毛麟角。
教育部在2011年就提出了「要培養一批具有國際視野、通曉國際規則，能夠參與國際法律事務和維護國家利益的涉外法律人才」的目標，然而人才培養與使用脫節的問題仍較為嚴重。目前，全國範圍內法學專業人才培養同質化的現象十分普遍，課程和教材建設嚴重滯後，各院校的培養計劃和教學內容、方式方法等基本上是一個模式，法學專業畢業生千人一面，同質內卷現象嚴重。近年來由中央政法委和教育部聯合組織實施的「卓越法律人才教育培養計劃」規模不小，但坦率地說，多數流於形式，成效有限。涉外法律實務部門與相關教育機構和智庫缺乏交流，學界對涉外法律工作的智力支持未能得到充分發揮，人才培養未能充分對接。
特別是，在法學教育中，國際法學的學科地位呈現弱化現象。自上世紀90年代以來，「國際法學」僅作為一個二級學科，在法學學科體系中的比重和分量大幅下降。由此導致在整個法治人才培養體系中，不可避免地導致脫離國際法發展實踐，國際法課程壓縮，也忽視了學科交叉融合，降低了涉外法治人才培養質量。近年來，儘管國際法學界呼聲強烈，但恢復國際法一級學科的努力阻力重重。
為儘快彌補現階段涉外法治人才隊伍相對匱乏的短板，中央「兩辦」於2023年2月印發《關於加強新時代法學教育和法學理論研究的意見》，明確提出要加快培養具有國際視野，精通國際法、國別法的涉外法治緊缺人才。教育部編制了《加快高校涉外法治人才培養工作方案》，針對涉外法治人才總體數量短缺、人才結構不盡合理等突出問題，提出要深化法學教育重要領域和關鍵環節改革，帶動涉外法治人才培養能力整體提升；特彆強調要支持國際法學相關學科專業建設，擴大國際法學相關學科專業在校生規模，提高涉外法治教學與課程質量，加快培養一批具有國際視野、通曉國際規則，能夠參與國際法律事務、善於維護國家利益、勇於推動全球治理體系變革的高層次涉外法治人才，服務人類命運共同體構建、「一帶一路」建設和涉外法治實踐。坦率的說，教育部的工作方案確實不錯，從指導思想、基本原則、主要目標、重點舉措，到工作保障，洋洋洒洒，一應俱全，但法學教育界普遍反應是，雷聲大、雨點小、落地難、進展慢。
三、破局之道
建設高素質涉外法律人才隊伍，是一項具有戰略意義的世紀工程，也是實現中華民族偉大復興的一道必答題。
在2021年全國政協關於「涉外法律服務人才隊伍建設」的雙周座談會上，我曾提出了加強頂層設計，雙管齊下，「供給側」和「需求側」同時發力的「1+2」工作思路及10項具體建議。謹供參考。
首先要加強國家層面的頂層設計和法學教育內部的統籌協調，完善相關的體制機制，將涉外法治人才隊伍建設納入法學教育改革發展的總盤子，分類管理，精準施策，特事特辦，政策傾斜。建立健全涉外法治人才培養、使用、管理、保障的全流程體制，努力實現本國涉外法治人才培養「供給側」與涉外法治人才「需求側」之間的結構平衡。
在「供給側」方面，要下大力抓好人才培養質量，提升國際競爭力。這是涉外法治人才隊伍建設的前提和基礎。可採取的政策措施包括：
強化涉外法治人才基礎教育培養。充分發揮高校法科教育的資源優勢，有效整合學科資源，加強現有重點基地建設，提高涉外法治師資教學水平，搭建跨學科、國際化培養平台，為共建「一帶一路」提供完備的法治保障。
完善涉外法治人才培養體系。堅持問題導向和市場牽引，圍繞涉外法治人才的核心培養目標「具有國際視野、通曉國際規則、善於處理國際事務」，在課程設置、教材建設、教師資源、教學方法、實踐實習等方面均要與一般法治人才培養不同的制度設計，強化外國語和涉外法律實務教學，提高人才培養的方向性、針對性和國際化，鼓勵更多優秀法科學生將學業投向涉外法治方向。
定向打造高端涉外法治人才。建設好重點涉外法治人才教育培養基地，推進法學與涉外領域學科專業交叉融合。
有針對性地著力培養國際司法機構和國際組織關鍵崗位所需高端法律人才，選派得力人選競聘主要國際組織關鍵法律崗位。
加強國際組織法律人才培養推送工作。壯大人才儲備，在中央相關部委設立定向培養基地和「蓄水池」。
設立專項基金，資助後備人才到國際組織實習；打通人才流動「旋轉門」，有計劃安排後備人才到業務部門掛職鍛鍊，增加閱歷，提升國際競爭力。
在「需求側」方面，著力打造有利於涉外法治人才成長的需求環境。可採取的政策措施包括：
堅持全面依法治國基本方略，統籌推進國內法治和涉外法治，持續強化法治意識，打造法治國家、法治政府、法治社會，提高對外工作法治化水平。
重構法學教育學科體系，將國際法學由二級學科升格為一級學科，從根本上扭轉長期以來國際法學科弱化的現狀，建構符合國際法特點的完整的學科專業體系，在高校開設國際法學本科專業，設立國際公法、國際私法、國際經濟法等碩士、博士學位授權點，並考慮在法學「雙一流」高校增設涉外法律服務碩士項目和博士項目，為涉外法治人才提供堅實的學科支撐。
大力發展涉外法律服務，完善行業政策，規範服務市場，穩步推進法律服務業對外開放，壯大以律師事務所為核心，公證、會計、稅務、審計、翻譯、海關、智慧財產權、司法鑑定、法律查明、爭議解決等配套齊全的一條龍全鏈條涉外法律服務產業，提高我國涉外法律服務的國際競爭力。
加強多邊合作平台建設，完善國際合作機制，建立「一帶一路」企業廉潔合規評價體系，建立健全與共商共建共享性質相匹配的國際合作投資風險防範和爭議解決機制。
設立重大專項，對可能涉我重大國際法維權案件進行實戰預研，建設一支高素質國際訴訟律師隊伍；進一步加強和完善中央和地方各相關部門和駐外使領館法律顧問制度。充分挖掘和利用主場優勢，增加中國籍職員在上海合作組織、亞投行、國際竹藤組織等總部設在中國的國際機構中的影響和權重。
謝謝！
【黃惠康：長安街讀書會成員、聯合國國際法委員會委員】
註：授權發布，本文已擇優收錄至「長安街讀書會」理論學習平台（人民日報、人民政協報、北京日報、重慶日報、新華網、央視頻、全國黨媒信息公共平台、視界、北京時間、澎湃政務、鳳凰新聞客戶端「長安街讀書會」專欄同步），轉載須統一註明「長安街讀書會」理論學習平台出處和作者。
責編：馬嘉均；初審：程子茜、陳佳妮；複審：李雨凡
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