馬勇：建構社會組織參與生態環境損害賠償磋商制度的若干思考

之前環境公益訴訟，特別是環境民事公益訴訟，有符合訴訟主體資格的社會組織，還有法律規定的機關，尤其是檢察機關也是做了很多的工作。在最高人民法院公布的2022年環境公益訴訟的數量中，我們看到環境公益訴訟的案件是4582件審結的，一審審結的生態環境損害賠償案件的數量是153件，在這些環境公益訴訟的案件當中，絕大部分是以檢察機關為主體提起的環境公益訴訟。當然從總量上來講，檢察機關也有個數據，2022年檢察機關共辦理公益訴訟案件19.5萬件，生態環境和資源保護領域案件是9.5萬件，應該說占的比例還是相當大的。以上就是一個基本的生態環境損害賠償制度的進展和生態環境公益訴訟制度進展。

現在民法典實施之後，我們有一個大環境公益訴訟的架構，我們通常講的環境行政公益訴訟，環境民事公益訴訟，生態環境損害、賠償訴訟都屬於我們大環境公益訴訟的一部分。我提出這個議題就是社會組織要參與到生態環境損害賠償磋商的制度當中來，為什麼要提出這個？是因為目前存在這方面的一些問題，這個問題表現在：

第一，生態環境損害賠償磋商在實踐的過程當中，與公益訴訟出現了不協調甚至衝突的情況。剛才講我們是一個大環境公益訴訟的架構體系，由省、市人民政府為主體，各行政機關去開展的生態環境損害賠償磋商和訴訟，也有法律規定的檢察機關和符合條件的有關組織、環保組織去提起了很多的法定公益訴訟，但是在這些操作的過程當中，在部分地方現在出現的一些不好的苗頭，這個苗頭是什麼？社會組織去提起了環境公益訴訟，但是被告或者是當地的人民政府部門，通過積極的去啟動生態環境損害賠償訴訟，把社會組織提起的環境公益訴訟及時終止了，甚至在某些程度上遏制了法定公益訴訟的進展。給大家講的這個例子，是中國綠髮會訴山西臨汾市金谷煤業公司的水污染環境糾紛案，這個案件我們提起之後，被告立馬跟當地政府開展了行政磋商，而且行政磋商的最終環境損害賠償的數額是8萬多塊錢，但實際上以我們提起環境公益訴訟，讓他承擔的生態環境損失，包括還間接損失等相關的費用遠不止這8萬多塊錢，但是因為他已經跟地方人民政府有了一個生態環境損害賠償的數額，所以法院就認為這些訴求已經有生態環境損害賠償磋商涵蓋，他們提出讓我們撤訴，但是我們除了提出這些損害賠償的訴求之外，還有一個生態環境損害賠償訴訟或者賠償磋商解決不了的問題，就是懲罰性賠償的問題。這個案件目前還在進行過程當中，這個案件一審已經做出判決，我們現在不服，到了二審。另外一個案例是中國綠髮會訴陝西咸陽市的一個國有企業大氣污染公益訴訟案，在這個案件當中依然是社會組織提起了環境公益訴訟，但是被告快速地與地方人民政府，我在這個當中用文字標出來的，很快的與生態環境執法部門共同委託鑑定，出具了一個鑑定報告，鑑定報告有具體的賠付，數額不高，從生態環境損害賠償磋商制度的要求來講，作為生態環境部門要跟被告去磋商，包括後續的訴訟，是生態環境部門要出損害鑑定評估的，而不是和被告一起共同委託去做鑑定的，所以我們對鑑定提出異議。法院現在受理我們的異議，這個案件現在正在重新的進行鑑定過程當中。所以，第一個方面的問題是生態環境損害賠償的訴訟和公益訴訟出現了一些不協調的情況。

第二，行政部門執法加磋商和訴訟的監督約束制度不足。我們講生態環境損害賠償制度應該說賦予了行政部門很大的一個權力。除了直接的執法權之外，還有一個執法權就是磋商加訴權。在這樣的一個架構之下，我們目前制度的設計基本上是一個二元制的結構，有關行政部門代表省市人民政府直接與賠償義務人磋商，其他的力量是接觸不進去的。在這樣一個過程當中，信息不透明，也缺乏相應的監督機制，甚至我們講出現胡蘿蔔加大棒的這種情況，我執法可能不是很嚴格，但是我讓你賠付很多錢，這個錢又進入了地方財政，成了一個另類創收的情況，而且在這個過程當中就會出現自身執法懈怠和廉政風險的問題。

第三，生態環境損害賠償的規定，雖然規定了社會組織可以參加磋商，但是可操作性差。你看第31條有規定讓社會組織可以參與進來，但是參與的空間很有限，而且參與的先例在實踐當中操作是很少的，這是我們觀察到和感受到的實踐當中的問題。

針對這些問題，我們提出4個方面的建議：

第一，建議比照環境公益訴訟的設計，生態環境損害賠償磋商也應當向社會公告，這個公告，是讓屬地的社會組織或者其他組織，甚至包括我們檢察院知道有這麼一個磋商在進行，可能這個時候正在操作公益訴訟案件，根據法律的規定，如果你提起也是要中止，可能就不會提起，避免耗費大量的司法資源。

第二，建立生態環境損害賠償磋商的調解人制度。剛才講讓社會組織參與進來，怎麼參與？我想社會組織，因為他跟人民群眾的聯繫、跟政府的聯繫，它本身就是一個橋樑，比照調解的制度操作，我們讓社會組織進來，可以作為磋商調解的中間人，利用他的專業知識和他的一些基本的背景，來促進環境損害賠償磋商的順利進行。

第三，整個磋商完成之後的生態環境賠償磋商協議也應該向社會公開，跟我們環境公益訴訟的調解協議、包括我們最後的判決公開是一樣的，保證讓大家都能看得到，接受監督。

第四，社會組織在參與了整個磋商過程之後，還要參與到最後的生態環境損害修復的過程當中。既然已經磋商，已經賠償了，已經拿出這個資金了，這些資金落實到位了沒有？去做了修復，有沒有修復達到了治理恢復的目標？我想現在這一塊是要打問號的。

為了確保我們生態環境損害賠償制度，切實在推進整個生態文明過程當中發揮有效的作用，應該讓第三方社會組織參與進來，跟進修復進度。一個方面來促進我們公共利益的維護，同時也防止出現一些嚴重的制度缺陷，而且從另外一個方面也會保護一批幹部，使得大家在這個方面做的透明公開。這樣一來，使得我們整個生態環境損害賠償磋商制度能夠持續、健康地發展。

以上的這些內容請大家批評指正，謝謝。

（本文根據會場錄音整理，未經發言人核實，歡迎交流。）

拓展閱讀：

馬勇參加中國法學會環境資源法學研究會環境糾紛多元解決機制專委會2023年學術年會並做發言

h‍ttps://mp.weixin.qq.com/s/Bq2eAskEToECdPmyLG1l4w

整理/Yang 審/綠宣 編/angel

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