2023年11月30日，中國生物多樣性保護與綠色發展基金會控煙工作組組織召開「煙蒂海洋環境影響」主題討論會，進一步科普煙蒂危害，喚起公眾和政策制定者對於煙蒂海洋環境影響的重視；探索推動源頭控煙及《煙草控制框架公約》MPOWER措施有效落實的優化路徑。以下是中國海洋大學法學院教授梅宏的發言內容，綠會融媒整理如下，以饗讀者。
今天，我以《海洋環境保護法》第二次修訂案為視角，談談我對防治煙蒂海洋環境污染的幾點建議。
先來介紹剛剛修訂通過的《海洋環境保護法》，這一次《海洋環境保護法》的修訂新增了不少條文，有針對性地去保護海洋環境，其中尤為引人注意的就是在第五十六條第二款當中，強化了海洋垃圾污染的內容，原文為「禁止在岸灘棄置、堆放和處理固體廢物」；另外，《海洋環境保護法》第五十六條第一款也明確規定「採取有效措施防止固體廢物進入海洋」，我們還可以結合第五十七條內容對海洋垃圾處置做進一步了解，即「要求採取有效措施鼓勵、支持公眾參與海洋垃圾污染防治相關活動」「規定國務院生態環境、住房和城鄉建設、發展改革等部門按照職責分工加強海洋垃圾污染防治的監督指導和保障」。這次的修訂加強了對海灘污染物的監管，使我們日後對於海灘環境污染和生態破壞的法律規制，有了較為明確的法律依據，這樣就避免了過去在監管上存在的空白。
這次新增了建立海洋垃圾監測、攔截、收集、打撈、運輸處理體系並強化組織實施等規定。如果我們將海洋垃圾解釋為包括海陸交界地帶與海上的煙蒂，就可以適用於我們今天的會議主題了。
回到今天的會議主題，我想和大家分享一些感受——人海和諧，尤其是我生活在青島，經常去海濱，每一天開車都要經過海岸線，碰到天氣好的時候，就像今天上午陽光燦爛的天氣，還會偶爾駐車，在海灘上走一走；如果看到海灘上的煙蒂，是不大美妙也不和諧的現象。
現在，法律層面已經開始建立海洋垃圾的監測清理制度，也是對岸灘上堆放處理固體廢物作出了規定，它們都可以關聯到我們今天的會議主題—煙蒂垃圾。前面也有專家講到，他們在海南、在世界屋脊上對於垃圾，特別是煙蒂垃圾的管控舉措，我想在這個話題上，我們確實要加強全過程的管控，從世界屋脊到大海之濱。具體想法，我分三個方面提出一些建議。
一、加強對煙蒂垃圾的全過程管控
首先，建議從源頭上控制捲菸過濾嘴的生產，捲菸生產企業可以採用可降解的對環境損害較小的材料。
眾所周知，煙蒂中的香煙過濾嘴絕大部分是塑料製品，它本身不易降解，還會產生微塑料顆粒，對海洋生物及海洋生態環境造成嚴重損害。為這一問題提供法律依據，可以考慮在《循環經濟促進法》第十九條第一款以及該法的第四十二條和第四十四條具體措施中，建議政府設立專項基金，支持鼓勵可降解過濾嘴材料的開發研究，對使用可降解材料的煙企實施稅收優惠。
其次，建議在消費過程中開展煙蒂海洋污染防治。
（一）從煙草種植生產源頭走入市場消費環節，考慮通過相關的綠色包裝標誌制度來防治塑料過濾嘴的污染。根據我國《綠色食品標誌管理辦法》，綠色食品外包裝需要有綠色食品標誌。對此，縣級以上的政府及農業農村主管部門應當鼓勵和扶持綠色食品生產規定。那麼，在捲菸的包裝設計層面，應當制定相應的制度，使得消費者能夠區分哪些捲菸使用的是可降解材料，也就是說，為了能夠全過程地管控煙草產業，先從包裝標誌上給大家做相應示範。
（二）監管部門應當加強市場上流通的捲菸監管機制。對於使用不易降解的過濾嘴材料的生產廠商進行處罰。相應的法律依據可以參照《產品質量法》第四十三條內容。
（三）相關部門應當加強對吸煙者隨意棄置煙蒂的管控。在這裡，一項地方政府規章，比如《山東省城鎮容貌和環境衛生管理辦法》第五十條內容中就明確規定，如果有人亂扔煙蒂，主管部門可先進行勸導告誡，責令限期改正，逾期不改正的，可以按照有關法律法規的規定予以處罰，由此，也體現了法律強制性的效力。
再次，要開展煙蒂的回收利用。
海洋是一個「收納器」，如果它收納了大量的垃圾，它自身可能需要很漫長的時間來適應和降解，我們應該防範這種問題的出現，在回收利用的綜合機制下去推進資源的可持續利用。
在此，依據現行的法律規定，建議將捲菸列入強制回收名錄，生產捲菸的企業負有回收煙蒂的義務，消費者負有將煙蒂交給負責回收的生產者或者被委託回收的銷售者或其他組織的義務。
二、落實陸海統籌原則
陸海統籌，在《海洋環境保護法》第三條新增的基本原則中已經體現，陸海統籌已經作為國家戰略入法，它實際的影響力也很大，我在剛才介紹的論文當中，用專門的一個標題去談「陸海統籌原則」是如何貫穿於完整的法律制定當中。我也想結合今天會議的主題談陸海交界區域及海岸線兩側的海岸帶上也會有大量的煙蒂所造成的污染，因為吸煙行為並未明令禁止，更需要去開展陸海統籌治理，去防範煙蒂所造成的污染損害。在這個層面，我結合新修訂的《海洋環境保護法》第三條原則，來細化相應的內容，提出三點建議。
第一，加強對排水管道、入海排污口煙蒂垃圾的監測。根據《海洋環境保護法》修訂案的第五十九條第一款規定，以及該修正案的第四十七條的規定，在加強對排水管道、入海排污口監測的時候，可以考慮由國家建立入海排污口塑料垃圾含量等相關標準，各地也可根據實際情況，建立比國家標準更為嚴格的地方標準。
其次，推動「河長制」與入海排污口煙蒂管控的銜接。根據《關於全面推行河長制的意見》的主要任務（七）：加強水污染防治。基於這一任務的思考，我們要去考量是否要將入海排污口煙蒂的管控納入河長的工作範圍，我是持支持的態度，因為河長可以對入海排污口的煙蒂垃圾標準負責，對於沒有達到標準的河長，應當採取一定的懲罰措施，同時對嚴格落實更為嚴格的地方標準的河長採取獎勵措施，這樣獎懲分明，也體現出了法律規制的作用。
再次，建議加強對海灘煙蒂垃圾的管控。在此，我們先來看《中國海洋生態環境狀況公報》的監測結果，捲菸過濾嘴在海洋垃圾數量中占比較大，海灘區的旅遊業較為發達，應當加強對景區中遊客隨意丟棄煙蒂的管控。可以參照現有的環境保障制度規定，首先在景區里設立禁止亂丟煙蒂的警示標誌，增加煙蒂回收的設備設施。
旅遊監管部門應當加強對正在開發建設以及將要開發建設的海灘景區煙蒂回收設施建設的監督管理，並在建成之後監督煙蒂回收設施地有效使用。對於已經開發建設的海灘景區，增加煙蒂回收設施，對於不便設立煙蒂回收設施的區域，景區的工作人員應當及時對海灘上的煙蒂垃圾進行收集。
此外，執法中應加強個人在海灘區域亂扔煙蒂行為的監督管理，設立相應的處罰規則。在此，我想提出一個大致的思路，使得我們在統籌原則視角下的煙蒂管控，能夠真正落到實處。這也是對於我的上一條建議的又一個層面的展開闡述，也能回應前面幾位專家所介紹的在不同的區域中開展煙蒂回收遇到的問題，基於煙蒂垃圾的全過程防治，從來不應當以任何地域來劃界。
當然，陸海統籌原則的貫徹落實的確給環境法治提出了一個重要的任務，因為我國缺失海岸帶管理法，這就需要海洋環境保護法與現行的環境保護法銜接與呼應，以體現環境法治的整體性思維。
最後，就是公眾參與的制度。對於這個方面，我想結合很多實踐部門的一些業務情況來進行展開。
首先，生態環境行政部門應當及時準確地披露煙蒂垃圾對海洋環境污染的信息，並通過多個渠道進行公布，使公眾能夠及時便捷地獲得有關環境污染的信息，也能夠保障知情權的實現。此外，生態環境行政部門要建立起煙蒂垃圾污染的監控監測制度，統一監測方法，做到及時準確監測，以確保煙蒂環境污染信息的準確性與可靠性。
其次，加強公眾海洋環境保護教育，激發公眾的環保意識。這樣才能夠使法治由外向人的內心深處去不斷的滲入，也就是說，讓我們的外在行為的規制能夠再進一步地提升到對我們意識轉變的層面，這才是一個長治久安的方式。
最後，作為法律肯定要有強制性措施，這也是法律最能體現出來效力的原因。採取強制性的手段規制公民亂扔垃圾的行為，以及行政部門的不作為，這都需要有具體的制度加以保障。在這個層面，我們不僅要保障公民可以及時便捷地向執法部門舉報，讓公民實質性地參與干預防治煙蒂污染的行動，同時也要對於執法人員的不作為行為做出相應的一些行政責任的追究。
以上就是我針對今天會議主題的一些見解和建議分享，謝謝大家，感謝聆聽。
（以上內容根據會議錄音整理，綠會融媒獲授權發布。）
整理/Cherry 審/梅宏 編/angel
環保協同控煙
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