建築垃圾違規堆放、非法經營海上餐飲、生活污水直排污染飲用水源、禽畜屠宰檢驗檢疫缺位……當這些涉及公眾利益的問題發生時，如果負有監督管理職責的行政機關不管理、不處罰、不修復，群眾除了投訴、舉報、自行曝光以外，是否有常態化手段維護公眾利益呢？
2017年6月，我國檢察公益訴訟制度正式確立，旨在由檢察機關作為公共利益的代表，推動解決生態環境、食品藥品安全、國有土地使用權出讓和國有財產保護等領域群眾關切的突出問題。兩年多來，公益訴訟檢察工作發揮了怎樣的作用，又面臨哪些需要突破的問題？近日，記者走訪了海南省多地，看檢察機關如何通過公益訴訟保障社會公共利益。
公益訴訟是保護生態環境的有效手段。圖為海南三亞大隆水庫美麗風光。新華社發
1 「傷傷和氣」
談到訴訟，常規的理解就是「打官司」，但公益訴訟的特別之處，在於始終貫徹「訴前實現保護公益目的是最佳司法狀態」的理念。《海南省公益訴訟檢察工作白皮書》顯示，2017年至2019年，全省檢察機關辦理訴前程序1605件，提起公益訴訟53件。由此可見，在絕大多數公益訴訟案件中，相關行政機關收到檢察建議後，都能積極採取措施，保護國家和社會公共利益，案件沒有進入法院就能畫上「休止符」。
而對於個別行政機關收到檢察建議後，仍沒有依法履行自身職責的，「檢察院就要和行政部門『傷傷和氣』了。」海南省人民檢察院第八檢察部主任劉本榮說。
牛路嶺水庫是海南瓊海、瓊中以及萬寧三地人民重要的生產、生活水源源頭，庫區周邊森林資源包括省級自然保護區。根據《海南省自然保護區條例》等規定，自然保護區和國家重點公益林地禁止改變用途。但由於檳榔的價格逐年增長，村民在自然保護區範圍內「套種」檳榔、橡膠等經濟林的面積在不斷增大，並且因採用環剝樹皮、鑽孔注射農藥等方式導致天然林樹木枯死。2018年統計數據顯示，自然保護區範圍內牛路嶺庫區周邊的林地面積中，43.48%為人工林，生態環境已遭到嚴重破壞。
瓊海市轄區林業主管部門原為市農林局，機構改革後變更為市自然資源和規劃局。多年來，作為轄區林業主管部門，瓊海市自然資源和規劃局對於這類違法行為疏於監管。針對其怠於履行職責的行為，瓊海市人民檢察院發出檢察建議，建議全面遏制庫區周邊破壞森林資源的違法行為，並制定綜合整治方案，逐步恢復被破壞的生態環境資源。
但時隔一年半，破壞行為並未得到有效制止。
在通過詢問筆錄、現場照片和視頻資料對事實加以認定後，檢察院認為自然資源和規劃局至今未全面落實檢察建議，怠於履行法定職責的行為明顯違法，選擇「對簿公堂」，於2019年12月2日向法院提起訴訟。
「公益訴訟中檢察建議是有法律效力的。如果行政機關收到檢察建議後仍然拒絕履行、拖延履行、不完全履行、不正確履行，我們就會起訴，通過法院判決督促行政機關履職。」劉本榮說。
2 鎖定更多違法行為人
除了對行政機關進行監督外，公益訴訟還使一些原先難以得到有效懲治的違法行為人得到了應有處罰。
在沒有公益訴訟職能之前，檢察機關只有對破壞程度夠得上刑事處罰標準的案件才會予以受理。因此，在一段時間內，對於侵犯公共利益的違法行為，只能靠利益相關的社會團體提起民事訴訟的方式來予以糾正。
但是，社會團體提起民事訴訟又面臨不少困難。以破壞環境生態的案件為例，劉本榮指出，「調查取證比較困難，鑑定損害後果耗費時間長、費用高，很多社會團體無法承擔。」
檢察公益訴訟帶來了破局良方。
近年來，隨著盜採河砂治理越來越嚴格，建築用砂價格一路飆升，不少人打起了海砂的主意。2018年吉某宇租用林某明登記為散貨船、運砂船的船舶非法開採海砂。2018年1月4日，海南省海洋與漁業監察總隊和中國海監東方大隊進行聯合巡航執法時發現，該船裝載海砂4000立方米；當月15日，對吉某宇做出行政處罰決定書，責令其停止海砂開採，處4.9萬元罰款，查獲的海砂被倒進海中。
行政處罰結束之後，檢察機關發現這條船並沒有那麼簡單。承辦檢察官、海南省人民檢察院第二分院第五檢察部副主任王幫元解釋，這條船由船務公司委託林某明全權管理後，兩個月內就受到了3次行政處罰，其中兩次罰款由林某明代繳。由於林某明經常將船交與不同人員，因此每次受處罰的人都不相同，查獲的違法所得均未超過10萬元，無法通過刑事訴訟的方式追究林某明的刑事責任。
非法盜採海砂對於海洋生物、海底環境等影響嚴重，怎樣讓實際獲益人付出應有代價，並賠償生態環境修復費用？檢察院經過調查後認定，船務公司明知該船未經審批擅自裝設采砂設備參與非法采砂，委託管理人林某明明知租船人意圖利用船上設備非法采砂謀利，仍將船舶出租並指示公司配備的船員直接參與非法采砂，因此將船務公司列為吉某宇非法采砂共同行為人，於2019年11月14日提起民事訴訟，請求法院判令兩被告賠償生態環境損害造成的損失50餘萬元。
3 生態環境損失的鑑定難題
這個案件中，最讓檢察官頭疼的地方，是如何確定賠償數額。生態環境的損失如何鑑定，也是檢察機關面臨的共同難題。
在海南省2017年至2019年的公益訴訟案件中，生態環境資源類案件占比達到82.04%，檢察機關與包括海南省農業科學院、海南省海洋與漁業科學院、海南大學等在內的有資質的14家鑑定機構都進行了合作。但是鑑定工作並不容易。
海南省檢察機關幹警在公益訴訟「凈空行動」專項整治活動中，赴瓊海市調查土法煙燻檳榔加工點。林明師攝/光
參與此案鑑定工作的中國熱帶農業科學院農業環境研究室主任武春媛解釋，這個案件中需要鑑定的損害方面涉及污染物排放、海洋生物、礦產資源等多個方面，海南省沒有一家鑑定機構能夠獨立承擔委託鑑定的工作，即使分別出具鑑定意見，每一方面都耗時較長。「以海洋生物為例，水生生物專家需要現場採樣，鑑定現在的生物種類和密度，再去同一區域未受破壞的地方採樣，進行比對。如果盜採時間比較長，我們還需要分春夏秋冬進行採樣。做一次鑑定，相當於做一個課題，有時需要一兩年才能出鑑定結論，需要幾十萬元。」她說。
還有一些方面屬於無法鑑定的情況，「比如海床受損情況，必須通過縱向橫向比較才能得出結論，目前掌握的基礎數據不夠。」劉本榮補充。
「有時不同研究領域的專家會得出不同的結論，比如盜採1000立方米的海砂會對海底環境造成多大面積的影響，海洋生物學專家認為遠不止1000立方米，而地質方面的專家認為最小理想面積是700立方米。」王幫元說。
在上述盜採海砂的案件中，主要考慮了對海洋生物的影響，以專家意見的方式確定了賠償數額。「希望國家能儘快出台一套公益訴訟的技術框架、可操作的技術標準，供專家與法官參照。」劉本榮建議。
4 跟進配套措施
除此之外，公益訴訟還面臨著一個現實困境。
近年來，隨著城市建設步伐加快，海南省昌江黎族自治縣（以下簡稱昌江縣）城區內非法傾倒、隨意堆放建築垃圾現象嚴重。僅在石碌鎮學校附近，就在未經縣城市管理局（現部分職能劃歸縣綜合執法局）核准情況下，擅自接納和處置了高約5米，面積達4700平方米的建築垃圾，並摻雜了大量生活垃圾。
昌江縣人民檢察院於2018年4月向縣城管局發出檢察建議，要求採取措施制止非法堆放建築垃圾的行為，對違法行為人進行處罰，並對損害後果進行治理、恢復。但在2018年9月、10月的兩次現場調查和走訪中，都發現相關堆放處不僅未進行治理，而且越堆越多。最終於2018年11月，由海南省人民檢察院第二分院對縣城管局、縣綜合執法局提起公益訴訟。
儘管2019年4月法院判決支持了檢察院的訴訟請求，但記者注意到，昌江縣並沒有建築垃圾消納場，也沒有經過核准的建築垃圾臨時堆放場所，產生的建築垃圾究竟應該傾倒於何處？
海南省人民檢察院第二分院副檢察長張遠南對記者表示，按照目前的城市建設情況，至少每兩三個縣應該有一個消納場，但是現在這類配套設施跟不上。目前垃圾消納場納入了昌江縣建設規劃，已進行了選址、申請，但還沒有批覆下來。目前的解決辦法，是兩三個鄉鎮設立一個臨時的消納場，主要為採礦留下的礦坑，「我們通過行政公益訴訟解決垃圾無序亂堆問題，但是最終的解決方法還是需要配套的設施跟上。」
作者：記者 陳慧娟
來源：《光明日報》