對於中國這種大一統的國家，如何處理中央與地方（基層）的關係，會是一個永恆的話題。
相信很多人都聽過「皇權不下縣」的說法，意思是古代皇帝的權力最多延伸到縣一級，再往下就很難了。秦代開始實行郡縣制，在此之後的王朝的最基層行政單位就是縣。也就是說，沒有再對縣級以下的行政區域進行劃分，這也意味著國家權力基本到這一級就結束了。
秦始皇
我們都知道，古代中國是一個農業國家，大量人口幾乎都生活在縣級以下的農村，而且每一個皇帝都宣稱「普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣。」既然天下的一草一木都是皇帝的，那為什麼他不把權力伸向基層呢？
其實這個問題又包含了兩個方面：皇權是不願意下縣呢，還是想下縣但卻下不去呢？
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大秦帝國的「初代試驗」
公元前221年，秦國統一天下，秦始皇旋即與群臣商議：是實行分封制還是郡縣制？當時的廷尉李斯認為，周天子實行分封制，把皇室子弟都封到各個封國內,但他們因為從屬疏遠而相互攻伐，天子也不能禁止；如今天下統一，應當實行郡縣制，並用國家稅賦來賞賜諸王子功臣，這樣就可以「天下無異志」。秦始皇聽後深表贊同。
李斯浮雕
實行郡縣制的初衷就是加強中央集權，防止權力旁落導致國家分裂。我們都知道，古代的皇權是「弗遠無屆」的，每個皇帝都希望自己的命令能傳達到帝國的最底層，最好能百分百地執行，如臂使指。
但以古代的各種條件，想要實現這個目標幾乎是不可能的。
秦朝嘗試了一次。對於縣以下的基層組織，每三十戶設一位「里典」、一位「伍老」，鄉一級設「嗇夫」「三老」「游檄」。這些人屬於政府公務員，代表國家履行治安、徵稅、司法等職責，並由縣一級的官員對其進行管理。
看上去，皇帝的意志可以貫徹到帝國的最底層。但是，受限於當時的技術條件，信息的傳遞和審閱都十分耗費人力物力，導致中央不得不投入大量的資源。比如按照《史記》的記載，秦始皇每天批閱的奏章就超過一百二十斤，而這還是皇帝一個人的，整個國家的量就更別提了。
秦始皇兵馬俑
由此可見，這種管理模式成本太高了，但秦朝又是以法家思想立國的，對於基層的管制可謂空前絕後。面對這種局面，它的做法是把法律制定得十分細密、嚴苛，希望用嚴刑峻法使百姓畏懼，不生事端，以此減少管理成本。但實際效果卻恰恰相反：律法愈嚴，管理起來就愈麻煩，基層就越容易出現問題；基層問題一多，政府又不得不強化懲戒，反而讓成本更高。
如此一來二去，形成惡性循環，直到整個結構不堪重負。陳勝說的那句「天下苦秦久矣」正是這種情況的真實寫照。秦朝滅亡的原因有很多，其中過於執著地想把中央權力深入基層而忽視管理成本算得上一個深層次的原因。
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漢朝的妥協與問題
秦朝因為折騰得太厲害亡了國，到了漢高祖劉邦這裡，他就學乖了。西漢雖然繼承秦制，但在法律上「約法省禁，蠲削煩苛」。這也是「文景之治」的一個基礎。
影視劇中的劉邦
在對待基層權力的問題上，漢朝經歷了一個反覆的過程：
首先是中央的集權。西漢初年，許多異姓諸侯被封為王，他們在自己的封國內幾乎擁有同皇帝一樣的權力，而朝廷無權干涉。對此，劉邦在即位的第二年就開始剪除這些異姓王，同時以劉氏子弟代之。到了漢景帝時，他採用晁錯的計策，削減劉氏諸王的封地。武帝時，又頒布「推恩令」，收回諸侯王的鑄幣權，持續削減他們手中的權力。再到後來，諸侯國內的官員也均由中央委任，此時的諸侯國實際上已經跟郡沒什麼區別了。
之後則是對地方的妥協。在地方官員的選拔任用上，實行「察舉制」，使地方上的大族掌握了很大話語權，給後來士族的崛起提供了政治條件；其次是對豪族隱匿人口、土地的行為採取半放任的態度，這使得地方逐漸坐大，中央的命令只能執行到州郡一級。這一點又與察舉制相結合，使得豪族（經濟上）逐漸向士族（政治上）轉化，最終在東漢末年開啟了魏晉南北朝數百年「門閥政治」的先聲。
在基層官員的選拔上對地方妥協，把很多權力讓渡給地方上的大族。漢代的地方豪強、強宗之所以那麼強大，本質上是中央和地方在管理上達成微妙平衡的結果。
3
明朝：「把切蛋糕的刀分給更多的人」
此後的歷代王朝都吸取了秦朝的教訓，中央政權為了減少管理成本。行政力量一般只延伸到縣一級，再往下，官府只控制地方上的財稅、軍隊和意識形態等大事，把一部分較瑣碎的事務管理權交給地方自決。
這種讓渡管理可以保證統治效率，使朝廷不必在細枝末節上耗費太多資源。但這也會產生一個問題：讓地方坐大，形成對抗皇權的利益集團，他們會為了自身利益，對來自中央的指令進行「選擇性」執行。到了明朝，這個問題變得格外嚴重。因為元朝對基礎行政的管理十分粗放，地方上存在著各種利益小圈子。中央的命令下達到地方，執行難度很高。
明朝的開國皇帝朱元璋處理這個難題的辦法是，既然皇權深入不了基層，那就把基層「打散」：
朱元璋
對於縣以下的組織以一百戶為一個單位，其中每十戶編成一「甲」，從中選出一戶為「甲首」，作為管理者；再設置一名「里長」，負責管理十個「甲首」，並直接向縣衙彙報。他們的主要職責就是代表政府征繳稅糧。
接下來就到了最關鍵的部分：無論是「甲首」還是「里長」，都不是上級官府指派，也不是由基層選出，而是實行輪換制。在一百戶人家中，按照富裕程度（主要是人口和收成）排出次序，前十名的人家輪流擔任「里長」，每戶任期一年；第十一到二十名的人家輪流擔任「甲首」，任期也是一年。
原來催交稅賦等庶務是由當地的富戶、鄉紳來完成，這樣就容易使某個家族坐大，產生「土皇帝」。
但現在是「皇帝輪流做，明年到我家」，人人有機會掌握這個權力，小小的一個鄉可謂「諸侯蜂起」，自然可以避免尾大不掉。
明朝設計的這個制度很巧妙：既然皇權無法下縣，那就把原本掌握在少數人手中的權力切割，分散給更多的人。
明代官員
這就好比切蛋糕，原來刀掌握在一個人手裡，大家都得聽他的，他的權力自然最大。現在是好幾個人手裡都有刀，每個人都有機會切一下，原來切蛋糕的人自然權威喪盡。
這個制度的精髓在於，將政府讓渡給基層的權力做了進一步的細分，保證權力不集中在少數人手中。這招看似讓基層更分散，但實際上因為「群龍無首」，基層組織對中央的「抵抗力」便被進一步削弱，反而增強了中央的權威。
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「少花錢」與「多辦事」的權衡
回到文章開頭的那個問題：「皇權不下縣」並不是說皇權管不到基層，而是說皇權有沒有必要管到基層，或者說，值不值得。
為什麼這麼說呢？因為如果把皇權延伸到基層的每一個角落，勢必會產生巨大的管理成本，以古代中國這種體量的國家，當政者必須考慮一個「成本和收益」的問題；再者，代表皇權實施權力的官吏難免與本土勢力產生勾連，形成對抗中央的利益集團。這方面的一個典型例子就是漢代監察制度的演變。
所以，「皇權不下縣」這個問題，不能簡單以「下縣」或者「不下」而論。它不是一個「是與否」的問題，而是一個程度問題：它探討的是中央讓渡給了地方多少自治和管理權。在這一點上，歷朝歷代的程度各有不同：讓渡少的，會使中央付出巨大的管理成本，基層也在皇權的威勢下疲於奔命，比如秦朝；讓渡多的，則容易使地方坐大，形成對抗皇權的利益集團，比如漢朝。
也許，對於中國這種大一統的國家，如何處理中央與地方（基層）的關係，會是一個永恆的話題。