【裁判要點】
無論是徵收集體土地還是徵收國有土地上的房屋，均應在完成補償安置工作的情況下由行政機關申請人民法院強制執行，在獲得法院的准許強制執行裁定前，行政機關沒有直接強制拆除被徵收房屋的權力。即使在被徵收人已經依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償的情況下，徵收機關若要實現強制搬遷和拆除，也必須按照法定程序申請人民法院強制執行。本案渭濱區政府，既沒有依法作出責令交出土地決定，也沒有依法申請人民法院強制執行，且在沒有完成安置補償工作的情況下，直接對涉案房屋實施了強制拆除行為，違反法律規定，原審法院判決確認該拆除行為違法並無不當。
房屋徵收補償的過渡條款是房屋被拆除之後獲得實際安置之前，雙方當事人關於過渡方式、過渡期限和過渡費用的具體安排，不同於作為徵收補償主要內容的補償方式、補償金額、安置地點和面積等主要條款，過渡條款並不能從根本上保障被徵收人的安置補償權益，僅有過渡條款的過渡協議不能替代整體的安置補償協議，過渡協議中約定的將房屋交由徵收機關拆除的內容，必須與明確約定徵收補償主要條款的安置補償協議結合後，方可作為徵收機關拆除被徵收房屋的合法依據，僅就過渡問題簽訂的過渡協議，即使協議中約定拆除房屋的內容，在徵收機關完成安置補償工作之前，也不能作為拆除被徵收房屋的合法依據。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行申4148號
再審申請人陝西省寶雞市渭濱區人民政府（以下簡稱渭濱區政府）因張國棟訴渭濱區政府行政強制拆除一案，不服陝西省高級人民法院（2017）陝行終691號行政判決，向本院申請再審。本院受理後，依法組成合議庭，對本案進行了審查。現已審查終結。
渭濱區政府申請再審稱，1.根據渭濱區政府與張國棟簽訂的《拆遷過渡協議》約定，張國棟領取了拆遷過渡費和獎勵金，將房屋交付給渭濱區政府後，即喪失了房屋所有權，張國棟以房屋被拆毀為由提起訴訟不具有原告主體資格；2.涉案《拆遷過渡協議》已經明確約定對張國棟安置補償標準、程序和途徑，不存在未進行安置補償的情形；3.渭濱區政府雖為訴爭範圍內征遷補償安置工作的責任主體和實施主體，但事實上主導拆除行為的是陝西省寶雞市渭濱區神農鎮陳家村村民委員會（以下簡稱陳家村村委會），渭濱區政府沒有組織、安排實施強拆行為，原審法院認定渭濱區政府強拆行為違法沒有事實依據。請求撤銷原判，依法再審。
本院認為，針對渭濱區政府申請再審的事由，結合原審判決主要內容，本案應審查的焦點問題是：1.渭濱區政府是否為本案適格被告；2.強制拆除行為是否違法;3.渭濱區政府提出依據涉案《拆遷過渡協議》約定，張國棟應當將房屋交由其實施拆遷的理由能否成立。
關於渭濱區政府是否為本案適格被告的問題。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第五款規定：「行政機關委託的組織所作的行政行為，委託的行政機關是被告。」《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第二十四條第二款規定：「當事人對村民委員會、居民委員會受行政機關委託作出的行為不服提起訴訟的，以委託的行政機關為被告。」上述規定明確了在行政委託中，被委託方以委託方的名義代行委託方的職權，所實施行為的法律責任由委託方承擔，如當事人對受委託方作出的行為不服提起行政訴訟，應當以委託方為被告。本案中，渭濱區政府作為涉案房屋所在區域內的法定征地實施主體，具有依法組織實施徵收行為的法定職權。渭濱區政府下設的陝西省寶雞市渭濱區神農鎮陳家村城中村改造指揮部辦公室（以下簡稱陳家村城改辦）與陳家村村委會簽訂了《寶雞市渭濱區神農鎮陳家村城中村改造項目開發建設協議》，約定由陳家村村委會協助陳家村城改辦做好改造區域內被拆遷戶房屋和附屬物的拆除及垃圾清運工作。陳家村城改辦系由陝西省寶雞市渭濱區舊城改造領導小組發文設立，陝西省寶雞市渭濱區舊城改造領導小組屬於渭濱區政府的內設機構，故陳家村城改辦與陳家村村委會簽訂協議的法律後果應當由渭濱區政府承擔。據此，渭濱區政府與陳家村村委會之間構成行政委託關係,陳家村村委會組織實施強制拆除張國棟房屋的行為系代渭濱區政府實施的受委託行為，相應的法律責任依法應當由渭濱區政府承擔，張國棟以渭濱區政府為被告提起本案訴訟並無不當。
關於強制拆除行為是否違法的問題。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條規定：「違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設徵收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。」《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十四條第一款第三項規定：「縣級以上人民政府土地管理部門根據土地管理法實施條例第四十五條的規定，申請人民法院執行其作出的責令交出土地決定的，應當符合下列條件：……（三）被徵收土地所有權人、使用人已經依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償，且拒不交出土地，已經影響到徵收工作的正常進行……」《國有土地上房屋徵收與補償條例》第二十八條第一款規定：「被徵收人在法定期限內不申請行政複議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。」該條雖然是針對國有土地上房屋徵收強制執行程序的規定，但對因集體土地徵收而引起的房屋及附著物的強制拆除問題，亦可參照。據此，無論是徵收集體土地還是徵收國有土地上的房屋，均應在完成補償安置工作的情況下由行政機關申請人民法院強制執行，在獲得法院的准許強制執行裁定前，行政機關沒有直接強制拆除被徵收房屋的權力。即使在被徵收人已經依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償的情況下，徵收機關若要實現強制搬遷和拆除，也必須按照法定程序申請人民法院強制執行。本案渭濱區政府，既沒有依法作出責令交出土地決定，也沒有依法申請人民法院強制執行，且在沒有完成安置補償工作的情況下，直接對涉案房屋實施了強制拆除行為，違反法律規定，原審法院判決確認該拆除行為違法並無不當。
關於渭濱區政府提出依據涉案《拆遷過渡協議》約定，張國棟應當將房屋交由其拆除，拆除行為並不違法的理由能否成立的問題。《中華人民共和國物權法》第二十八條規定：「因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的徵收決定等，導致物權設立、變更、轉讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的徵收決定等生效時發生效力。」據此，政府徵收作為物權變動的特殊形式，因徵收決定的作出而直接導致物權變動。但需要特別注意的是，在徵收補償工作完成前，仍應保障被徵收人對被徵收房屋或者土地的合法占有權益，被徵收人未獲得安置補償前，不能予以強制執行。即徵收土地和房屋除應當遵循「無補償則無徵收」的原則外，還應當遵循「先補償、後拆遷（執行）」的原則，否則，被徵收人有權拒絕搬遷，徵收機關也不能強制執行。該原則不僅體現在相關法律的原則性規定中，還細化在國務院相關規定和司法解釋中，如《國務院辦公廳關於進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》第二條規定，征地涉及拆遷農民住房的，必須先安置後拆遷，妥善解決好被征地農戶的居住問題。切實做到被征地拆遷農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障；《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十四條明確，土地管理部門申請人民法院強制執行責令交出土地決定的,應符合被徵收土地所有權人、使用人已經依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償等條件；《最高人民法院關於辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋徵收補償決定案件若干問題的規定》第六條規定，徵收補償決定明顯不符合公平補償原則，嚴重損害被執行人合法權益，或者使被執行人基本生活、生產經營條件沒有保障的，人民法院應當裁定不准予執行。之所以明確「先補償、後拆遷（執行）」原則，根本目的在於保障被徵收人在土地或房屋被徵收後，獲得安置補償前的基本生活或生產經營條件。一般而言，被徵收人獲得安置補償包含兩種情況：一是徵收機關與被徵收人就安置補償達成一致並簽訂安置補償協議，徵收機關開始按照安置補償協議主動履行相關義務；二是在與被徵收人達不成協議的情況下，徵收機關依據征地補償安置方案依法作出補償決定或補償行為，即安置地點和面積已經明確，補償款已經支付或者專戶儲存。實踐中存在徵收機關與被徵收人達成安置補償協議後，被徵收人主動將土地或房屋交徵收機關處理，徵收機關據此採取的拆除行為不屬於強制拆除範疇，該拆除行為的合法性和正當性是基於被徵收人認可安置補償後的自願處分行為。本案中，渭濱區政府和張國棟簽訂的涉案《拆遷過渡協議》約定了過渡費、搬遷費和獎勵金，但沒有關於被徵收土地和房屋的安置補償條款，渭濱區政府此後亦未對張國棟作出明確安置地點、支付或提存補償款的安置補償行為。在此情況下，雙方約定被徵收人將房屋交徵收機關拆除的內容，能否作為徵收機關實施拆除行為的合法性基礎?房屋徵收補償的過渡條款是房屋被拆除之後獲得實際安置之前，雙方當事人關於過渡方式、過渡期限和過渡費用的具體安排，不同於作為徵收補償主要內容的補償方式、補償金額、安置地點和面積等主要條款，過渡條款並不能從根本上保障被徵收人的安置補償權益，僅有過渡條款的過渡協議不能替代整體的安置補償協議，過渡協議中約定的將房屋交由徵收機關拆除的內容，必須與明確約定徵收補償主要條款的安置補償協議結合後，方可作為徵收機關拆除被徵收房屋的合法依據，僅就過渡問題簽訂的過渡協議，即使協議中約定拆除房屋的內容，在徵收機關完成安置補償工作之前，也不能作為拆除被徵收房屋的合法依據。因此，本案渭濱區政府僅依據《拆遷過渡協議》主張張國棟應按照約定將房屋交由其實施拆除的抗辯理由不能成立。
綜上，渭濱區政府的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回陝西省寶雞市渭濱區人民政府的再審申請。