在2024年之前，我國依然執行的是養老保險「雙軌制」運行方式，黨政機關、事業單位人員執行的是「機關事業人員養老保險制度」，企業人員執行的是「企業人員養老保險制度」。由於住房公積金、績效工資占比等各方面的差異，導致企業人員養老金，比機關事業人員養老金差了許多，有的甚至差兩三倍，這就使得雙軌制飽受爭議，呼籲並軌運行的聲音越來越大。
對於機關事業單位的「非在編人員」如何繳納養老保險，早已有明確規定，就是執行「企業人員養老保險制度」。也就是說，對於同在機關事業單位上班的人員來講，即使是同一崗位、同一辦公室，由於一紙編制的區別，一個在編、一個非在編，雖然都是正式職工，但卻執行的是截然不同的兩種保險制度，一個是機關事業，一個是企業。這對於機關事業單位「非在編」的正式職工而言，完全是想不通的。自己同樣是正式職工，只是因為在調動過程中，或者控編減編過程中，因機構改革、政策變動等原因，或者因個人調動等原因，造成「暫時性」無編可用，將來一旦本單位編制空缺，還是可以使用的，為什麼就成了「企業人員」，要執行「企業養老保險制度」呢。因而這一政策雖然一直有，但卻沒有得到貫徹執行，機關事業人員在編、非在編，都執行的是「機關事業人員養老保險制度」。
現在，由於養老保險數據全國聯網運行，數據與其他政府部門共享，比如財政供養人員數據、人社系統工資發放數據、編辦機構編制實名制數據等，實現共通共享。非在編人員要想再和在編人員一樣，執行「機關事業人員養老保險制度」，顯然已經不可能。基層超編現象嚴重，實有人數遠遠大於在編人數，統計到高層，顯然這筆帳怎麼也算不過來。今年開始到明年，隨著數據的深度融合，相信這個問題會越來越突出、越來越尖銳。目前各地都採用一些投機取巧的辦法，比如頻繁調整編制使用，或者突擊入編等辦法，將這些非在編人員「暫時性」入編，以規避制度規定，但紙包不住火，這個辦法只能管一時而已。
唯一可以採取的正確措施，是將編制餘缺調劑，將空缺的編制調劑到超編單位，或者將超編人員調劑到有空缺編制的單位，這種辦法對於市級以上機構來講，非常實用。但對於超編現象已經十分嚴重的縣區基層來講，基本是行不通的。每個部門都超編，如何調劑？更何況編制配備是對應職能需要的，如果無原則頻繁調劑，也是機構編制部門嚴格監測的重點之一。因而對於「非在編人員」如果執行養老保險制度，還需要上級部門實地調研基層人編矛盾，制定出切實可行的辦法才行。