肖鋼牽頭重磅報告：打造地級市新引擎，助力經濟高質量發展

二是湧現出一大批發展勢頭強的地級市。目前已有29個地級市GDP總量突破5000億元，其中有6個突破萬億，已成為經濟發展的主力軍。一些地級市在基礎設施、公共服務、建設成本、人力資源、生態環境、住房價格等方面展現出獨特的比較優勢。

三是經濟結構和效益改善。地級市第二產業和第三產業增加值明顯上升。2019年國家發改委公布的66個戰略性新興產業集群示範城市中有15個地級市，科技部191個產業創新集群名單中有98個依託地級市。社會消費品零售總額穩定增長。財政收入較快增長。地級市一般公共預算收入從2012年的2.19萬億元增長到2022年的4.71萬億元。在全國一般公共預算收入中的比重，從2012年的41.9%增長至2022年的43.3%。

四是金融業穩定發展，主要金融業態具有相當規模。據可獲得的數據統計，2021年底254個地級市金融機構人民幣各項存款餘額從2011年的34萬億元增加到96.7萬億元，占全國比重達41.64%。各項貸款餘額從21.14萬億元增加到76.18萬億元，占全國比重39.54%。截至2023年3月，A股上市公司1810家，占全部比重35%。

（二）我國城市發展面臨的主要矛盾

快速發展的城鎮化推動了我國的工業化進程，但近年來中國快速城鎮化過程中隱藏的一些深層次矛盾逐步顯現，主要表現在以下方面。

第一，兩代農民工對融入城市生活需求的差異與大型城市容納能力之間的矛盾。當前，我國人口結構步入深度調整期，新生代農民工成為城鎮化的中堅力量，他們融入大城市意願更為強烈，對新型城鎮化提出了更高要求。與上一代農民工相比，新生代農民工具有更加鮮明的時代特徵，他們出生成長在中國經濟高速增長、社會加速轉型時期，價值觀念、消費模式等均與城市青年趨同，對農業農村逐漸疏遠，更加嚮往大城市高品質生活，具有更強烈的主動融入意願，渴望享受大城市高速發展所帶來的經濟紅利和現代城市文明，實現更加體面的勞動。目前我國部分超大、特大城市承載能力已經瀕臨甚至超越極限，土地、水、能源、環境等自然資源，以及住房、教育、醫療、交通等公共服務資源承載壓力持續加大，面臨轉變發展方式、破解「大城市病」的難題。

第二，常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化之間存在巨大缺口的矛盾。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視戶籍制度改革，將其作為我國新型城鎮化和現代化建設的重要組成部分。「十三五」時期，隨著戶籍制改革步入深水區，我國新一輪城鎮化建設取得顯著成效，但依然面臨著諸多問題亟需破解，如，超大城市戶籍制度改革進程較慢，剝離「戶籍福利」進程滯緩，部分城市的落戶門檻依然較高，導致戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距進一步拉大。「十三五」期間，我國常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率不降反升，充分反映了大量非戶籍人口充分融入城市生活的需求與大型城市公共服務供給能力不足之間的矛盾。2022年7月，國家發改委發布《「十四五」新型城鎮化實施方案》提出，到2025年，全國常住人口城鎮化率穩步提高，戶籍人口城鎮化率明顯提高，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距明顯縮小。

第三，人均國內生產總值快速增長與區域發展差距較大之間的矛盾。目前，我國已穩居上中等收入國家行列，即將跨入高收入國家。與此同時，經濟發展不平衡問題仍然突出，城鄉之間、區域之間發展差距較大。一是城鄉人均可支配收入差距依然較大，收斂程度並不明顯。二是城市群內部區域經濟發展不平衡。受體制機制、城市密度、人口密度、產業布局、資源稟賦等多重因素制約，超大城市規模擴張過快，城市空間壓力過大，功能過分聚集，生活成本高企，部分中小城市面臨經濟和人口規模減少、傳統產業轉型難，有的甚至出現產業空心化現象。

第四，城鎮化與產業聚集之間的矛盾。產業發展作為城市活力、經濟發展動力與就業吸納能力的重要載體，是推動新型城鎮化必不可少的先決條件。這不僅取決於產業的絕對規模，同時也取決於能否順利完成產業結構升級。目前一些地級市由於受空間布局、產業基礎、公共服務水平的限制，還難以吸收一些產業落地和實現轉型升級的需要。一些「無資源、無區位、周邊無中心城市」的城市面臨著招商引資難、產業發展滯緩等問題。

（三）加快地級市發展的重要意義

城市建設是貫徹落實新發展理念、推動高質量發展的重要載體，推動我國地級市高質量發展有利於促進以人為核心的新型城鎮化，緩解大型城市壓力，促進區域協調發展，促進周邊縣域經濟提質增效，促進城市產業升級和創新驅動，努力推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長，對助力實現中國式現代化具有重要現實意義。

第一，探索經濟發展新路徑。後發國家在追趕已開發國家的過程中，往往會面臨經濟結構二元化的問題，即由於不同制度、技術、機制的存在導致傳統產業與現代產業並存，或者說是自給自足的傳統農村農業部門與機械化、自動化社會大生產的現代城市工業部門並存。立足新發展階段，轉變經濟發展方式，破除二元經濟結構的困境事關共同富裕的實現與新發展格局的構建，而推動地級市高質量發展是必由之路。一是促進傳統產業的轉型升級。我國傳統產業是經濟的基礎，現在仍有很大的發展潛力和空間，需要繼續促進其發展。通過釐清地級市的資源稟賦、產業特色與區位優勢，通過技術創新、市場開拓、綠色低碳等方式，使傳統產業更好地適應市場需求與可持續發展的目標。二是挖掘出現代產業的發展潛力，使現代產業成為經濟增長的新引擎。抓住數位技術快速發展的紅利，將數位技術與現代工業發展深度融合，通過發展新興產業、推進科技創新等方式，打造新產業、新業態、新產品、新模式，利用「網際網路+」增強現代產業鏈韌性，建立科技含量高、產品附加值大、特色優勢明顯的地級市自主品牌，並發揮產業集群化優勢效應，培育地級市在都市圈和城市群中的重要功能地位。

第二，打造經濟增長新引擎。從支撐增長的因素和條件看，我國經濟已經或正在經歷不少重要變化，包括人口老齡化，勞動力低成本的優勢正在減弱，房地產等終端需求和鋼鐵、煤炭等重要工業品相繼出現歷史需求峰值，要素成本上升、出口基數增大以及國際市場環境變化，必然要求經濟從高速增長轉向高質量發展。2022年我國不變價GDP為1998年的26倍、2008年的4.3倍，高基數下保持中高速增長並不容易。中國是超大規模經濟體，單靠若干超大城市難以支撐發展重擔，超大城市的邊際帶動作用也在下降，這就必須加快轉變超大特大城市發展方式，做好「加減乘除」法，同時重視和支持地級市經濟發展，提升製造業和科技創新的承接能級，加快新舊動能轉換，形成新的具備足夠體量的增長引擎，進一步促進都市圈和城市群提升整體效能。

第三，架起協調發展新橋樑。區域協調是經濟高質量發展的內在要求，也是構建新發展格局的重要途徑。一方面，不少地級市經過多年發展，基礎條件與發展水平已顯著改善，競爭能力增強，有潛力、有空間，可以發揮更大作用，成為促進區域協調發展、提升增長潛力的重要基礎。一些地級市通過建設人才飛地、設置高端科研平台、加強創新創業服務等增強城市對於人才、技術、資本的吸引力，成為區域經濟中心城市。另一方面，地級市發展能夠促進周邊縣域經濟提速升級。有利於推進以縣城為重要載體的城鎮化，促進城市建設資源下移，對周邊縣域產生技術、知識的正向溢出，有利於塑造以城帶縣，以縣帶鄉，城鄉融合新發展格局，提高資源配置能力和生產效率，激發周邊縣域經濟內生動力。

第四，強化民生福祉新支撐。中國式現代化是人口規模巨大的現代化。我國十四億多人口整體邁進現代化社會，規模超過現有已開發國家人口的總和，艱巨性和複雜性前所未有，發展途徑和推進方式也必然具有自己的特點。人口規模巨大導致未來城鄉、城與城之間的流動是巨大的，這個背景下，地級市的作用尤為重要。作為城鎮化推進的中間環節，地級市高質量發展能夠提升潛在人口吸納能力、促進適應於人口規模的公共服務邊際增長以及改善社會福利狀況，實現城市發展由注重規模增加到注重質量提升的內涵式轉變，從傳統社會向現代文明轉變，為城鎮居民創造更好的就業機會、更優質的生活環境，增強人民的獲得感、幸福感、安全感。

二、深入分析地級市高質量發展的挑戰

（一）現狀分析

1. 占經濟比重

我國的地級市數量從2012年的256個增長至2022年的261個，總數基本穩定、略有增長，地級市占全國GDP的比重從2012年的68.5%下降到2022年的57.5%。

圖2.1地級市經濟總量變化情況

數據來源：相關年度統計年鑑、政府網站

2. 財政收入比重

自2012年以來，我國地級市一般公共預算收入取得了較快增長，從2.19萬億元增長到2022年的4.71萬億元。分階段看，2012—2017年，地級市占全國一般公共預算收入的比重增長較快，從2012年的41.9%漲至2017年的43.2%。2017—2022年地級市比重上升趨勢放緩，五年來只漲了0.1個百分點。

圖2.2 地級市財政收入變化情況

數據來源：相關年度統計年鑑、政府網站

從財政收入來看，無論是全國還是地級市，近五年的增速明顯低於前面五年。並且，財政收入占GDP的比重，無論是全國還是地級市，近五年都在明顯下降，這與我國近年來採取了較多的減稅降費措施相關。

圖2.3 財政收入占GDP比重變化圖（%）

數據來源：相關年度統計年鑑、政府網站

3. 占人口比重

2012年，我國地級市人口101,623.6萬人，占全國總人口的75.3%。2017年為103,798萬人，占全國總人口的74.6%。2022年為95,095.68萬人，占全國總人口的67.4%。10年來地級市人口減少超過6千萬人，占全國人口的比重也下降了7.9個百分點。分階段看，2012—2017年，地級市GDP上升趨勢明顯，人口流入超兩千萬人；2017—2022年，地級市GDP上升放緩，8700餘萬人離開地級市。

圖2.4 地級市人口變化情況

數據來源：相關年度統計年鑑、政府網站

（二）發展不足

1. 發展不平衡

2022年，按地級市國內生產總值排名，最高與最低之間相差100餘倍，人均地區生產總值最高與最低值相差10餘倍。

2. 集聚力不足

城市對發展要素的集聚能力是城市規模擴大並形成核心競爭力的關鍵因素。大多數地級市經濟總量相對較小，經濟發展環境和政策吸引力仍有較大的提升空間。在科技創新能力上，原創性和成果轉化不夠，特別是在人工智慧、信息技術和先進位造業等方面差距較大，物流、資金流、信息流和技術流等要素資源集聚能力不足，人才流失。

表2.1 2022年我國人口總量變化最顯著的城市地區

數據來源：相關年度統計年鑑、政府網站

據統計，2022年人口增長最多的城市中，主要是省會以上城市，其中增長前20名的城市中，僅有蘇州、滁州、蕪湖、曲靖、玉溪等5個地級市。而人口減少最多的城市中，除了北京、上海和天津外，其他的都是地級市。

3. 財政壓力大

最近十年來，地級市財政壓力問題日益突出，特別是區縣財政更為困難，在當前房地產市場供求關係發生重大變化的新形勢下，土地出讓金大幅下降，加上財政減收增支因素增多，致使保基層運轉都很困難。近年來，許多地級市債務已超過預警線，法定債務和隱性債務積累過多，還本付息壓力很大。

4. 科技教育資源少

我國112所「211」工程大學，絕大部分在省會以上城市，僅有7所大學在地級市。地級市由於科教資源不足，導致經濟社會發展所需要的人才缺乏，即使在長三角和珠三角等發達地區，地級市要進行產業創新也難以吸引到相關人才。

（三）原因分析

1. 時代發展邏輯：未緊貼時代步伐，一步慢步步慢

改革開放以來，我國經濟社會發展經歷了三個重要發展階段：出口拉動（工業化生產）—城建帶動（空間再生產）—創新驅動（勞動力再生產）。一般而言，沿海經濟發達城市主要是按照這樣的節奏和路徑發展的。他們走在時代的前列，在我國改革開放的每一個階段，都是先行者、探索者，通過對外開放、利用外資，發展高科技企業和先進位造業，建設科學城，構建國家大科學裝置、國家重要實驗室、世界科學家和世界前沿產業四大集群。實踐證明，發展好的地級市很大程度上是與其歷史文化傳統關係密切，這些城市大都有上百年的製造業積澱，有著厚重的商業文化底蘊，崇尚實業，尊重工匠，敢為人先。

2. 空間發展邏輯：新城新區鋪攤子，空間過剩與債務高企

隨著中國城市化水平的不斷提高，地級市用地規模也逐漸擴張，由於土地利用規劃的不完善，一些城市建設帶有一定的盲目性。有些地級市房地產空置率較高。在預算軟約束與官員GDP政績考核激勵下，有的地級市採用各種手段舉債，導致政府債務規模不斷擴大，拖欠增多，債務風險累積。

3. 創新發展邏輯：產業、體制機制創新與政策連貫性不足

產業創新是地級市經濟高質量發展的驅動力。一些地級市通過大力引進創新資源，將知識、技術、資本等創新要素進行整合，促進創新要素的流動和深度融合，促進了當地的產業升級。創新是風險極高的活動，需要創新主體進行長周期的投入，對於政策的連貫性和持續性要求極高。一些地級市政府出現「一個班子一套思路，一屆政府一個政策」的現象，政策變更的隨意性較大，政策執行尺度不一，這些都限制了產業創新發展。

4. 功能發展邏輯：功能定位不清，難以體現在城市群中的節點功能地位

現階段，我國區域格局調整逐漸從以「傳統行政區形態型格局」為主向「現代都市圈功能型格局」方向轉變，都市圈呈快速發展態勢。為充分發揮都市圈對經濟和社會發展的重要支撐作用，必須注重提升都市圈內地級市功能。都市圈內地級市功能的提升需要建立在增強核心城市的溢出效應、合理建立城際交通網絡、提高中小城市承接力的基礎上。這就要求地級市結合本地資源稟賦、功能、歷史和交通區位優勢，進行地區專業化功能定位，並以此為基礎推動發展。

5. 人才流動邏輯：對科技和人才流動規律認識不夠，吸引能力和措施不足

集聚和吸引人才是地級市之間競爭的焦點之一。伴隨著我國社會流動性的迅速增強，以及社會運行、社會變化的加速性、高複雜性和不確定性，勞動力資源的流動訴求及流動特徵呈現出很大變化。因此，地級市應當針對各類人才的不同流動規律，根據地區定位發展產業資源，制定不同的人才發展戰略，適時布局，精準施策。

來源 |中國財富管理50人論壇

排版 | 葉嘯天

編輯丨張明玉

責編丨周文佳

審核丨李元真