中師案例分享：被徵收宅基地的補償對象

一審法院認為，依照《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱土地管理法實施條例）第二十六條的規定，土地補償費應當歸農村集體經濟組織所有，需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用。本案中，臨渭區政府對郭冬軍宅基地所在的臨渭區雙王辦槐衙村的部分集體土地進行徵收，對被征地村民由村委會統一實行小區安置，征地範圍內的土地所有權人為村組集體，臨渭區政府將征地款支付給該村，符合土地管理法實施條例的相關規定。因臨渭區政府對該村實施部分拆遷，被徵收的土地應包括耕地、宅基地等槐衙村轄區範圍內的土地，郭冬軍訴爭的宅基地應包含在內，臨渭區政府支付給該村的土地補償款亦包含宅基地補償款，郭冬軍稱應向其個人支付土地補償款的主張缺乏事實依據及法律依據，不能成立。另郭冬軍認為臨渭區政府制定的征地補償標準偏低，與本案不屬同一法律關係，本案不予涉及。臨渭區政府已對郭冬軍按照標準進行安置。據此，陝西省渭南市中級人民法院作出（2016）陝05行初94號判決，駁回郭冬軍的訴訟請求。郭冬軍不服，提出上訴。

二審法院認為，按照相關法律規定，徵收集體所有的土地，應當支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用。《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱土地管理法）第八條第二款規定：「宅基地和自留地、自留山，屬於農民集體所有。」土地管理法實施條例第二十六條規定：「土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。徵收土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者徵得被安置人員同意後用於支付被安置人員的保險費用。」據此，宅基地所有權歸村組集體所有，徵收集體土地應當支付的上述三大類費用中，土地補償費歸村組集體所有，地上附著物及青苗補償費歸所有者所有，安置補助費視安置具體情況而定。本案中，臨渭區政府《關於印發310國道改線臨渭段征地拆遷安置補償實施方案的通知》在補償標準中規定，征地補償採用土地綜合價格（含土地補償費、安置補助費）。臨渭區政府對雙王辦槐衙村的部分集體土地進行徵收，被征地村民由村委會統一實行小區安置。郭冬軍宅基地在徵收範圍內，因徵收範圍內的土地所有權人為村組集體，故臨渭區政府與被征地的村組集體簽訂協議，並向該村委會支付土地補償費符合法律規定。郭冬軍稱臨渭區政府未給其被征宅基地進行補償，應向其個人支付宅基地補償款的主張缺乏法律依據。郭冬軍與臨渭區政府簽訂的兩份協議，及臨渭區政府依協議給付郭冬軍的款項，均為依照法律規定應該對郭冬軍補償的其他各類費用，與土地補償費無關，郭冬軍據此認為這是臨渭區政府認可宅基地補償費應支付給其本人的理由不能成立。關於郭冬軍稱依據物權法第一百二十一條規定其應獲得補償問題，該條規定「因不動產或動產被徵收、徵用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依照本法第四十二條、第四十四條規定獲得相應補償。」第四十二條第二款規定：「徵收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用。」第四十四條是關於搶險、救災等緊急需要方面規定，與本案無關。據此，用益物權人享有的仍是上述三類補償費用中相應的補償，即其依法應該得到的部分，而非全部。按照特別法優於一般法的原則，土地管理法實施條例第二十六條對這三類費用的歸屬予以明確規定，其中土地補償費歸農村集體經濟組織所有，而非個人。

關於郭冬軍提出的補償標準問題。土地管理法實施條例第二十五條第三款規定：「對補償標準有爭議的，由縣級以上人民政府協調；協調不成的，由批准徵收土地的人民政府裁決。」最高人民法院《關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十條規定：「土地權利人對土地管理部門組織實施過程中確定的土地補償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應當告知土地權利人先申請行政機關裁決。」故對於郭冬軍認為補償標準低，應適用8.7萬元補償標準問題，其應按照土地管理法實施條例第二十五條第三款規定申請行政機關先行裁決。

關於郭冬軍主張臨渭區政府履行安置職責問題，根據本案事實，臨渭區政府已將安置房屋交付郭冬軍使用，郭冬軍雖認為房屋不符合質量要求，但未提供充分證據證明，故該理由不能成立。據此，陝西省高級人民法院作出（2016）陝行終467號行政判決，駁回上訴，維持原判。

郭冬軍申請再審稱：1、宅基地補償款應當支付給再審申請人。從被申請人在一審中提交的證據2014年簽訂的拆遷戶安置協議書以及付款憑證，再結合被申請人的辯稱可以看出，被申請人已經認可了宅基地的補償應當支付給再審申請人。一審判決認為被申請人支付給該村的土地補償款亦應包含再審申請人宅基地的補償款，二審判決認為土地補償費歸農村集體經濟組織所有，而非個人，明顯錯誤。人均5.5萬元的補償費用無法證實是針對宅基地的補償。2、被申請人未依法、公平、合理地對再審申請人進行補償。人均5.5萬元的補償標準無法律依據。本案應當按照人均8.7萬元的標準支付補償款。根據解放路擴項目指揮部發布的通告可以看出，解放路擴項目宅基地面積351餘畝，仍然包含了此前已經被徵收的宅基地。再審申請人應當在解放路擴征地範圍內，應當適用解放路擴的補償標準同地同價進行補償。被申請人2014年先後作出國道310改線項目補償標準、解放路擴項目補償標準，兩個地塊緊緊相鄰，補償標準卻相差3.2萬元，不符合同地同價的補償原則。3、被申請人未提供經驗收合格的符合質量標準的安置房屋，未依法履行其對再審申請人的安置職責。渭南市住房和城鄉建設局向再審申請人作出的信息公開告知函明確表示，渭南市住房和城鄉建設局沒有委託任何機關對安置小區項目實施監督管理，該小區項目為非法工程。證明被申請人提供的宣化馨城安置小區項目手續不完善，不符合竣工驗收的標準。請求：撤銷一、二審判決，指令陝西省渭南市中級人民法院重新審理。

臨渭區政府答辯稱：1、再審申請人主張臨渭區政府未依法對其被徵收宅基地進行補償，應向其個人支付土地補償款的觀點無法律依據和事實依據。因國道310改線項目，臨渭區雙王辦槐衙村的涉案土地被徵收，包括耕地、宅基地、道路交通用地等，再審申請人的宅基地包括在內。因再審申請人不具有訴稱宅基地的所有權，故答辯人依照土地管理法實施條例第二十六條規定，與槐衙村村委會及相關村民小組簽訂征地協議，並將包含涉征宅基地在內的土地補償款支付給槐衙村村委會的行為是依法行政，再審申請人訴請將被征宅基地補償費直接支付給其沒有法律依據。臨渭區政府在2009年和2014年分別與再審申請人簽訂拆遷安置協議書，除對再審申請人的房屋按照評估價給予補償外，還對再審申請人戶按照農業人口人均65平方米低於成本價進行房屋安置並按照人均5.5萬元進行貨幣補償，再審申請人已經按照協議領取補償費並得到房屋安置。故再審申請人再次向臨渭區政府主張宅基地補償款沒有法律依據。2、再審申請人主張的「臨渭區政府以人均5.5萬元的標準給予補償無法律依據，本案應當按照人均8.7萬元的標準支付補償款」的再審申請理由不屬於人民法院審查範圍。首先，該主張與再審申請人一審的訴訟請求「臨渭區政府未給其宅基地進行補償且至今未依法對其進行安置」不同，分別屬於「撤銷行政補償方案」的案由和「不履行法定安置補償職責」的案由，顯然屬於兩個法律關係。因此一審法院認為兩者不屬於同一法律關係，不予涉及的裁判結論正確。其次，二審法院認為該主張根據土地管理法實施條例第二十五條規定，應當先申請行政機關裁決的裁判結論正確。3、再審申請人稱「臨渭區政府沒有依法履行對其安置職責，未提供經驗收合格的符合質量標準的安置房屋」。首先，臨渭區政府與再審申請人先後在2009年和2014年簽訂拆遷安置協議，再審申請人按照2009年協議領取了房屋補償費、過渡費、搬家補助費及各項獎勵，也已經享受了2014年協議約定的「人均補償5.5萬元及農業人口人均65平方米的安置房等各項新的安置補償政策」。其次，臨渭區政府提供的安置房所在的臨渭區宣化馨城芳草園安置工程項目已經驗收合格並獲得《陝西省工程竣工驗收報告》，臨渭區建築工程質量安全監督站作出《陝西省建設工程質量監督報告》，單位工程評定等級為合格，顯然屬於符合質量標準並驗收合格的安置房屋，且臨渭區政府在2015年10月已經將安置房屋交付再審申請人使用。

本院認為，本案的主要爭議焦點是：（一）被徵收宅基地的補償對象問題；（二）被徵收宅基地的補償標準問題；（三）臨渭區政府是否履行了安置職責的問題。

（一）關於被徵收宅基地的補償對象問題。

農村宅基地的徵收補償對象是被征地農民還是農村集體經濟組織或者二者皆是的問題，是本案爭議的核心問題。這一問題涉及兩個方面，一是補償的對象，即補給誰；二是補償的內容，即補什麼，解決的前提是明確界定徵收對象中所包含的權益內容和所屬主體，權益所屬的主體決定補償對象，權益的具體內容決定補償內容。

根據法律規定，農村宅基地的權益構成分為三個基本部分：一是根據土地管理法第八條關於宅基地屬於農民集體所有的規定，農村集體經濟組織享有宅基地所占土地的土地所有者權益；二是根據物權法第一百五十二條、第一百五十三條、第一百五十四條關於宅基地使用權的規定，宅基地使用權人享有宅基地使用者權益；三是根據物權法第三十九條、第一百五十二條關於不動產所有權的規定，宅基地上房屋所有人享有的房屋所有者權益。政府徵收農村宅基地時應當依法針對不同權益主體補償其因徵收所受到的損失。農村宅基地屬於集體土地，對農村宅基地及地上房屋的徵收安置補償一般伴隨農村集體土地徵收。土地管理法第四十七條規定，徵收土地的，按照被徵收土地的原用途給予補償；徵收土地的主要補償內容包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。土地管理法實施條例第二十六條規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有；安置補助費因安置職責的歸屬主體不同分別支付給農村集體經濟組織、安置單位、被安置人員個人。就宅基地的徵收補償而言，土地管理法雖然沒有明確具體的規定，但需要特別考慮的是宅基地不同於農用地和建設用地的特殊用途──居住功能，徵收補償除包括一般的土地補償和地上房屋補償外，應當體現出對被徵收宅基地使用權承載的居住權益的特殊安排。結合土地管理法和物權法關於宅基地所包含權益和歸屬主體的規定，宅基地的徵收補償，應當針對不同的權益主體給予不同的補償。作為宅基地所有者的農村集體經濟組織，應當獲得剝離了宅基地使用權價值的一般土地價值的補償費用；作為宅基地使用權人的農民個人，應當獲得宅基地使用價值──居住功能的相應補償或者安置；作為宅基地上房屋所有人的農民個人，應當獲得地上房屋價值的相應補償。

本案中，對於剝離了宅基地使用權價值的一般土地價值的補償費用，即土地補償費，臨渭區政府與被征地村組集體經濟組織簽訂了補償協議，並向該村委會支付土地補償費，符合法律規定。郭冬軍房屋被徵收後，臨渭區政府按照人、地、房結合宅基地補償原則，制定了「涉征宅基地內土地人均補償款55000元」的後續安置補償政策,郭冬軍與臨渭區政府簽訂了徵收安置補償協議，獲得了家庭成員人均5.5萬元的補償款以及在宣化馨城芳草園小區的安置房，該安置補償包含了對郭冬軍宅基地使用權價值的補償。因此，本案爭議的土地補償費實際上是對去除了宅基地使用權價值後的土地所有權的補償，該款項依法應當直接支付給土地所有權人即農村集體經濟組織，郭冬軍提出該土地補償費應當直接支付給其個人於法無據。

（二）關於被徵收宅基地的補償標準問題。

郭冬軍的宅基地屬於310國道改線項目征遷範圍，不在解放路擴項目征遷範圍內。310國道改線項目征遷在2009年即已經啟動，郭冬軍當年就與臨渭區政府簽訂了拆遷協議，領取了被拆除房屋補償款，2014年臨渭區政府為提高被征遷農民的補償待遇，就310國道改線項目補充制定了後續安置補償政策，郭冬軍再次與臨渭區政府簽訂了安置協議，接受了提高後的安置補償標準，其實際獲得的安置補償足以彌補因該項目征遷造成的損失。涉案解放路擴項目征遷在2014年啟動，該項目的安置補償標準高於5年前就已經啟動的310國道改線項目亦符合當地經濟社會發展的實際情況。郭冬軍提出應當按照解放路擴項目人均8.7萬元補償標準進行補償的理據不足。

（三）關於臨渭區政府是否履行安置職責的問題。

臨渭區政府提供的安置房所屬的臨渭區宣化馨城芳草園安置工程項目已經驗收合格並獲得《陝西省工程竣工驗收報告》，臨渭區建築工程質量安全監督站作出《陝西省建設工程質量監督報告》，單位工程評定等級為合格，屬於符合質量標準並驗收合格的安置房屋，且臨渭區政府在2015年10月已經將安置房屋交付郭冬軍。故郭冬軍關於臨渭區政府未提供經驗收合格的符合質量標準的安置房屋，未依法履行安置職責的理由不能成立。

綜上，郭冬軍的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條的規定，裁定如下：

駁回郭冬軍的再審申請。