摘 要新時代以來，我國高等教育綜合改革持續推進，實現了由發展型改革向治理型改革的轉變，以治理型改革解決過往改革積存的突出問題，協調各種利益關係；實現了由管理向治理的轉變，完成了改革範式的重構，注重多元主體參與，在大學內、外部治理現代化改革中形成了上下相結合的協同體系。在新的歷史條件下，應當繼續深化高等教育綜合改革，完成從重點建設轉向建設高質量的高等教育體系的改革任務，為教育強國建設作出新的貢獻。
關鍵詞高等教育綜合改革；高等教育強國建設；發展型改革；治理型改革
習近平總書記指出，「黨的十八大以來，黨中央堅持把教育作為國之大計、黨之大計，作出加快教育現代化、建設教育強國的重大決策，推動新時代教育事業取得歷史性成就、發生格局性變化。」十年來，我國高等教育快速實現了由大眾化邁向普及化，建成了世界上規模最大的高等教育體系，高等教育現代化發展水平整體跨入了世界中上國家行列。據中國人民大學評價研究中心測算，全球高等教育強國指數呈現出「美國一枝獨秀、中國領跑第二方陣」的格局。十年改革實踐表明，中國特色高等教育發展新路具有強大的生命力，綜合改革是取得偉大成就的關鍵一環。當前我們已經進入到高等教育現代化建設新階段，回顧過去的改革歷程與改革經驗，分析當前的歷史方位和戰略機遇，展望未來的發展目標和改革任務，意義重大、影響深遠。
改革歷程：從「發展型改革」到「治理型改革」
改革開放以來，我國高等教育改革的基本路徑是「跟跑」經濟體制改革，遵循了從經濟基礎到上層建築的改革邏輯。正如我國經濟體制改革要處理好「發展與治理」兩大關係、「發展與穩定」兩個大局，我國高等教育體制改革可以梳理出發展型改革與治理型改革兩條主線。發展型改革的核心任務是提高人才培養規模、質量和學術創新水平，強調通過「先行先試」激發教育主體活力，旨在實現高等教育強國建設目標。治理型改革不是簡單取代發展型改革，而是強調在推進發展型改革的同時，必須同步推進高等教育治理體系和治理能力現代化，必須正視改革積存的突出問題並有效協調各種利益關係，為建設高等教育強國提供製度保障。如果說發展型改革是單兵突進性的改革，那麼治理型改革是綜合性改革。由此可見，新時期高等教育發展型改革必須以治理型改革為前提，在治理型改革相對滯後的情況下，發展型改革難以持續、難以取得應有的成效。
以黨的十八大為節點，我國高等教育改革可以分為發展型改革為主階段和治理型改革為主階段。改革開放初期，我國高等教育百廢待興，以發展型改革為主線，通過落實和擴大高校辦學自主權，充分激發高校辦學活力。為了解決改革開放初期人才斷層問題，1977年中共中央決定恢復「高考」、恢復正規高等教育體系。應該說，早期的改革都是在計劃經濟體制框架下以市場機制激發辦學活力。1984年，黨的十二屆三中全會確認我國社會主義經濟是在公有制基礎上的有計劃的商品經濟。1985年頒布的《中共中央關於教育體制改革的決定》，明確教育體制改革的根本目的是提高民族素質，多出人才、出好人才，聚焦改革高校招生計劃和畢業生分配製度，擴大高校辦學自主權。在「多出人才、出好人才」的旗幟下，市場機制被逐步引入高等教育領域。20世紀80年代，政府允許高校在完成國家招生計劃之外招收部分委培生，從而使學校獲得政府財政撥款之外的經費。隨後，國家又建立了自學考試製度，旨在擴大高級專門人才培養規模，在此基礎上興起了自學助考機構，這是我國民辦高校的前身。1993年，黨的十四屆三中全會審議通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，「建立社會主義市場經濟體制」。與此相呼應，《中國教育改革和發展綱要》明確提出，「擴大學校的辦學自主權，使學校真正成為面向社會自主辦學的法人單位」。2003年，黨的十六屆三中全會審議通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》強調，「更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用」。據此，教育領域選擇「效率優先、兼顧公平」的政策價值觀，進行學費調整，高校辦學經費從依賴政府撥款向依賴學校創收和學生學費轉變。在這個階段，基於市場機制，國家通過高校擴招、創辦獨立學院、創辦新高職等政策舉措，快速推進高等教育大眾化，希望「培養數以億計的高素質勞動者、數以千萬計的專門人才和一大批拔尖人才。」
2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》明確提出，「全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。」據此，有學者指出治理型改革已成為當前的主導範式。《決定》提出，「經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。」反映到教育領域，深化綜合改革成為中心論題。《決定》明確提出，「深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構。」在這種背景下，「統籌推進」成為高等教育領域改革關鍵詞。作為中央部署全面深化改革的重大舉措之一，《國務院關於深化考試招生制度改革的實施意見》啟動了新高考改革，提出對考試評價制度和招生錄取制度進行系統設計，推進綜合改革，旨在建立起分類考試、綜合評價、多元錄取，具有中國特色的現代考試招生制度。2015年，國務院印發了《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，提出「以一流為目標」「以學科為基礎」「以績效為槓桿」「以改革為動力」的基本原則，加快建成一批世界一流大學和一流學科。為了配合「雙一流」建設，2017年，《教育部等五部門關於深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》提出，「堅持社會主義辦學方向，完善中國特色現代大學制度，破除束縛高等教育改革發展的體制機制障礙，進一步向地方和高校放權」。2020年，中共中央、國務院發布《深化新時代教育評價改革總體方案》，以推動教育治理現代化為目的，圍繞黨委和政府、學校、用人單位、教師、學生，做到政策系統集成、舉措破立結合。應該說，發展型改革向治理型改革轉移是教育改革進入深水區的戰略選擇。正如習近平總書記所言，「新時代改革開放具有許多新的內涵和特點，其中很重要的一點就是制度建設分量更重，改革更多面對的是深層次體制機制問題，對改革頂層設計的要求更高，對改革的系統性、整體性、協同性要求更強，相應地建章立制、構建體系的任務更重」。
改革經驗：從「管理」到「治理」
治理型改革的核心內容是從「管理」到「治理」，推進高等教育治理體系和治理能力現代化。黨的十八屆三中全會公報用「治理」代替了「管理」，一字之差彰顯了治國方略的轉型、改革範式的重構。管理強調發揮一元主體作用，是「自上而下」的單向控制；治理重視多元主體的參與，是「自上而下」與「自下而上」相結合的協同體系。高等教育治理現代化包括兩個層次，一個是宏觀層面的大學外部治理現代化，另一個是微觀層面的大學內部治理現代化。
1.大學外部治理現代化改革
大學外部治理主要有三個主體，即政府、社會與大學。大學外部治理的核心是處理好政府與大學之間的關係。這種改革主要在三個維度展開：第一個維度是超越科層治理模式和市場治理模式，建立以參與為特徵的網絡治理模式。科層治理模式遵循行政邏輯，依靠層級系統和自上而下的權力線來協調高等教育體系。市場式治理遵循市場邏輯，依靠市場機制和權力的非中心化來協調高等教育體系。科層式治理的「政府失靈」與市場式治理的「市場失靈」為網絡式治理興起提供了空間。網絡式模式遵循多元參與邏輯，強調政府和社會組織在公共治理過程中形成一種相對穩定的關係形態， 既不同於傳統的政府計劃干預， 也不同於自由市場的資源配置。網絡式治理整合了科層治理模式和市場治理模式，是一種綜合治理模式。第二個維度是超越問責性評價和市場性評價，建立了以大學自我評價為特徵的協商性評價。問責性評價是政府對大學實施的以懲罰為後盾的兜底性評價，評價者和被評價者之間的關係是一種不對等的行政隸屬關係。市場性評價是商業機構對大學實施的以計量化為特徵的聲譽性評價，評價者與被評價者之間的關係是一種對等主體的交易關係。問責性評價的「問責恐懼症」與市場性評價的「五唯頑瘴痼疾」呼喚協商性評價。協商性評價以大學自我評價為核心，尊重大學質量主體地位，主張外部評價要與內部評價相結合且以內部評價為基礎。協商性評價強調評價者與被評價者共同確定評價標準、評價方式以及評價結果的使用。應該說，在協商性評價中，評價者與被評價者之間的關係是真正的合作關係。第三個維度是超越了國家中心模式和市場導向模式，建立以「有為政府、有效市場」為特徵的大學經費配置模式。國家中心模式強調大學的辦學經費由政府管理，辦學經費以計劃配置為主，大學實施面向政府辦學的資源獲取戰略。市場導向模式強調大學的辦學經費控制在無數消費者的手中，辦學經費以市場配置為主，大學實施同型競爭戰略和錯位競爭戰略。國家中心模式的「跑部錢進」和市場導向模式的「大學產業化」引發了人們探索新的大學經費配置模式。「有為政府、有效市場」的辦學經費配置模式綜合「計劃」和「市場」兩種手段，既強調政府在大學辦學經費配置中發揮主導作用，以引導大學服務國家和區域戰略；又強調充分發揮市場在大學辦學經費配置中的作用，以引導大學立足自身辦學特色和水平。
2.大學內部治理現代化改革
大學內部治理也有三個主體，即行政人員、教師與學生。大學內部治理的核心是處理好行政權力與學術權力之間的關係。這種改革主要在三個方面展開：
完善黨委領導下的校長負責制。黨的十八大以來，堅持和加強黨對高校的全面領導成為推進大學內部治理現代化的核心內容。2021年，中共中央印發了修訂後的《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》，進一步完善了黨委領導下的校長負責制，對大學治理機制進行詳細闡釋。一是強調高校黨委實行民主集中制，健全集體領導和個人分工負責相結合的制度。凡屬重大問題都應按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則。二是強調依法落實黨委領導下的校長負責制。在高校黨委全面領導高校工作的前提下，支持校長按照《中華人民共和國高等教育法》的規定積極主動、積極負責地開展工作，保證教學、科研、行政管理等各項任務的完成。三是強調拓寬民主參與的制度渠道。高校黨委研究工會、共青團、婦女組織等群團組織和學生會（研究生會）、學術組織工作中重大問題，支持教職工代表大會正確行使職權，在參與學校民主管理和民主監督等方面發揮積極作用。此外，依據文件精神，應把建立學術決策機製作為探索教授治學的有效途徑。要充分發揮學術委員會作用，支持學術委員會統籌行使學術事務的決策、審議、評定和諮詢等職權。
建立健全校院兩級運行機制。協調學術權力和行政權力關係是大學內部治理改革的主要抓手。隨著大學由傳統的行會組織向現代科層組織的轉變，現在大學內部出現了兩種管理體系並行的格局，一種是新引入的以「行政管理系統」為基礎的科層管理，另一種是傳統的以「院系學術管理」 為基礎的專業組織管理。前者以行政權力為核心，實行科層式管理；後者以學術權力為核心，實行行會式管理。在現代大學治理中，學校層面以行政權力為主，學院層面以學術權力為主。因此，協調學術權力和行政權力的關鍵是處理好學校層面和院系層面的權力配置。為此，我國大學普遍實施了降低管理重心、建立校院兩級運行機制的改革。這項改革主要包括兩個方面：一是組織結構扁平化改革。大學是底部沉重的組織，必須建立學校宏觀管理、學院自主運行的兩級體制。在校部層面，要精簡機構，實施大部制，提升校部機關謀劃運作、組織協調、監督管理及綜合服務能力。在學院層面，要尊重學術自主權，以學科群落設置系所，搭建扁平化的組織結構，探索PI制和學科交叉融合機制。二是管理重心下移改革。校院兩級管理實質上是一種縱向分權，要突出權責相稱，即管理重心下移要求權力下移，同時要求職責下移。值得注意的是，為了推進學院治理現代化，校部層面的部分行政權力也應該轉移到學院，由此提出了行政權力在校院兩級分配的問題。一般來說，學校層面配置的行政權力應側重於宏觀管理、目標規劃、政策制定、資源配置、監督檢查、指導服務等方面；學院層面配置的行政權力主要是履行教學、科研、學生管理、學科建設、專業建設等所必需的權力。
建立「五位一體」的學院治理結構。隨著學術權力回歸基層學術組織，學院治理成為了改革的重點和難點。「五位一體」的學院治理結構包括以下幾個方面：一是黨委會議。為了加強黨的領導，學院實行黨委決策前置制度，即凡提交黨政聯席會議的決策事項，首先必須通過黨委會議審議和把關。二是黨政聯席會議。作為學院的最高決策機構，黨政聯席會議只能就黨委會議通過的議題進行決策。黨政聯席會議根據議題性質由院長或書記主持，或者院長書記交替主持。三是學術委員會。學術委員會是學院的最高學術決策機構，統籌行使學院學術事務的決策、審議、評定和諮詢權，學院黨委書記列席學術委員會。四是教師代表大會。作為教師參與學院治理的平台，教師代表大會接受學院黨委的領導。五是學生代表大會。作為學生民主參與學院治理的平台，學生代表大會接受學院黨委的領導。
改革任務：從「重點建設」到「建設高質量高等教育體系」
當前改革又到了一個新的歷史關頭，高等教育改革與發展處於新的歷史方位。這一歷史方位可以概括為「兩個大局」和「兩個中心建設」。第一個大局是中華民族偉大復興的戰略全局。黨的二十大報告提出，「從現在起，中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮鬥目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。」教育強國建設是中華民族偉大復興的基礎工程。第二個大局是世界百年未有之大變局。大變局源於東西方力量對比的巨大變化，以美國為代表的西方發達經濟體力量相對下降，以中國為代表的新興經濟體力量相對上升，世界發展的動力歷史性地轉向東方。大變局加劇了外部環境的不確定性，我國面臨經濟脫鉤、科技脫鉤、學術脫鉤的嚴峻挑戰。為了破局和開新局，習近平總書記提出了「兩個中心建設」。第一個中心是成為「世界主要科學中心和創新高地」，第二個中心是成為「世界重要人才中心和創新高地」。科學依靠人才、人才依靠教育，因此必須堅持教育、科技、人才一體化推進。世界科學中心和人才中心建設要求建設世界教育中心。在這種背景下，習近平總書記強調，「建設教育強國，龍頭是高等教育」。建設高等教育強國必須處理好發展和穩定兩大核心任務，由此要統籌推進發展型改革和治理型改革，為高等教育現代化建設提供製度保障。
鑒於高等教育強國建設任務的艱巨複雜，高等教育綜合改革必須堅持馬克思主義的世界觀和方法論，總結和運用新時代全面深化改革的寶貴經驗。一是堅持黨的全面領導。堅定維護黨中央權威和集中統一領導，發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，把黨的領導貫穿高等教育綜合改革各方面和全過程，確保改革始終沿著正確政治方向前進。二是堅持以人民為中心。高等教育是重要民生工程，高等教育綜合改革要尊重人民主體地位和首創精神，堅持人民有所呼、改革有所應，做到改革為了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享。三是堅持守正創新。高等教育綜合改革應當明確我們要繼承什麼、要拋棄什麼、要改變什麼。我們要堅持中國特色社會主義不動搖，同時我們必須緊跟時代潮流，順應實踐發展，突出問題導向，在新的起點上推進改革創新。四是堅持制度建設主線。高等教育綜合改革以治理型改革為主，旨在為高等教育強國建設提供製度保障。改革必須堅持破立並舉、先立後破，築牢根本制度，完善基本制度，創新重要制度。要堅持改革與法治相統一，重大改革於法有據、及時把改革成果上升為法律制度。五是堅持系統觀念。高等教育綜合改革是一個複雜系統，必須樹立整體觀念、系統思維。要加強頂層設計、總體謀劃，處理好改革與穩定、政府與市場、公平與效率、公平與質量、活力與秩序等重要關係，增強改革的系統性、整體性、協同性。
改革的主要任務從重點建設轉向建設高質量的高等教育體系。新中國成立以來，我國高等教育改革的基本經驗之一是重點建設，從1954年建設6所全國重點大學到20世紀80年代的重點建設15校，從「211工程」到「985工程」，從「2011計劃 」到「雙一流」建設，政府行為、重點建設貫徹始終。展望未來，高等教育綜合改革以教育強國建設為核心，改革的主要任務是建設高質量高等教育體系。高質量高等教育體系有兩個重要標誌，一是全面提高人才自主培養質量，造就拔尖創新人才；二是協調有組織科研和自由探索科研，實現高水平科技自立自強，這是發展型改革的兩大主要任務。實現這兩大改革任務，需要依靠高等教育治理體系和治理能力現代化，這則是治理型改革的主要任務。全面深化高等教育綜合改革必須堅持和創新發展型改革和治理型改革兩條主線，重點推進以下改革任務。
第一，全面提升高等教育綜合實力。一是分類推進高校發展，建立橫向分化、縱向分層的多樣性高等教育體系。二是優化高校結構布局，有序推進高等教育布局依據由人口標準向經濟標準轉變。三是持續擴大優質高等教育資源供給，在全面提升「雙一流」建設高校辦學水平的同時，做大做強其他非「雙一流」建設高校，使各級各類高校均追求卓越。四是強化拔尖創新人才選育機制，要深化新高考改革，建立拔尖創新人才差異化選拔辦法，構建拔尖創新人才「自我生長」的生態系統。
第二，全力打造高水平研究型大學。高水平研究型大學是國家戰略科技力量的重要組成部分。不同於國家科研機構、國家實驗室和科技領軍企業等其他國家戰略科技力量，高水平研究型大學很好地協調了知識創新和拔尖創新人才培養。打造高水平研究型大學，一是強化基礎學科、新興學科、交叉學科建設，在科教融匯、產教融合、學科交叉融合中培養新質人才，服務新質生產力發展。二是發揮新型舉國體制優勢，綜合運用國家戰略和市場機制引導高校科研「面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求、面向人民生命健康」，增強高校有組織科研的造血機能。三是激活國家、大學、科技園等產學研平台，加強大學與產業界的聯繫，以國家、大學、科技園為依託，加快推進高校科技成果轉移轉化。四是建構哲學社會科學自主知識體系，鼓勵高校以中國為關照、以世界為關照，積極回答中國之問、世界之問、時代之問、人民之問，使中國哲學社會科學屹立於世界學術之林。
第三，全速推進高等教育治理現代化。人才培養和科研改革以制度建設為前提，要跳出教育看教育。激發高等教育發展活力需要推動深層次系統性的綜合改革。一是要進一步深化教育評價改革。要堅決推進破「五唯」改革，扭轉不科學的教育評價導向，樹立以立德樹人成效為核心的評價標準。二是要進一步深化大學經費配置改革，統籌國家中心模式和市場導向模式，建立多元化資金籌集渠道。三是要加強高等教育與社會發展的聯繫，優化調整高校學科專業設置，完善人才培養與經濟社會發展需求適配機制。四是健全教育科技人才一體化推進機制，以大教育觀為引領，建立在科技創新中培養人才、在人才培養中提升創新能力的人才培養新模式。
總之，在新的歷史方位下需要推進的改革還有很多，比如教師隊伍建設、高等教育國際化、職業教育等，但都可以歸為發展型改革和治理型改革。高等教育綜合改革必須基於中國國情，將目標導向與問題導向相結合，堅持守正創新，明確改革的主要任務，為高等教育強國建設提供製度保障。
【作者：中國人民大學教育學院院長、吳玉章講席教授】
（原載2024年第13/14期《中國高等教育》）
作者：周光禮