日本江戶幕府統治時期，可以算是個承平無事，安居樂業的時代，沒有戰事，武士的作用不大，稅吏的價值就凸顯了出來。代官，作為幕府的中下層官僚，身兼稅收、建設、治安等多方面的職責，他們工作在社會管理的第一線，左耳聞將軍的訓令，右耳聽民間的呼聲，無疑成了幕府和百姓之間最重要的紐帶，甚至可以說，幕府統治穩不穩定，就在於代官制度運轉是否有效。

幕府的將軍早就覺察到了代官的重要性，於是設計了一套限制代官權力的制度：代官作為中級文官，必須聽命於直屬幕府的勘定所，自己除了收取稅金、修橋補路等執行權力外，沒有任何決策權，甚至連維護治安的權限也很小，沒有調查和審判的權限。

那麼，在這樣一套制度下，數量不算少的代官是否能兢兢業業，恪守本分的工作？

事實上，不管制度最初設計的多麼天衣無縫，隨著時間的推移，環境的變化，總會有不法之徒找到鑽空子的機會，代官制度運行到江戶幕府第五代將軍德川綱吉掌權的時候，已經出現了崩壞的跡象，一些代官蔑視法律，肆意欺上瞞下、貪贓枉法、魚肉百姓，鬧得滿城風雨，民怨沸騰。

德川綱吉看在眼中，急在心裡，這位34歲開始統治日本的將軍酷愛儒學，自小就將「民乃國之本也」的信條當做座右銘，他無法忽視代官跟百姓之間爆發的矛盾，於是著眼於代官制度暴露出的問題，開始了自己的整治計劃。

代官制度暴露的問題

出身低微，眼界惟錢。

德川綱吉在位的時代，江戶幕府和平了八十年，日子安逸，一切都按照幾十年前的制度運行，然而制度就如同機器，時間久了難免會出現故障，要麼是螺絲鬆了，要麼是關節需要潤滑，江戶時代日本的大儒荻生徂徠一眼就發現了幕府這台機器的「故障」所在——代官。

他在自己的文章《政談》中評價了代官制度，荻生徂徠先是肯定了代官的重要性，說「代官之職乃重要之職務」，然而話鋒一轉，指出代管制度的問題「然今時則接受勘定奉行之支配，並命小身之人擔任。」

荻生徂徠的意思是，代官都是由俸祿很少的幕臣擔任，他們的手下也是一些出身較低的小民，這些人缺乏理想，沒有遠大抱負，對除了收稅之外的任何事都漠不關心。因為他們沒有顯赫的身世，故而知道升遷無望，一輩子只能當個小吏，於是在代官的職位上瘋狂權力尋租，仗著幕府稅吏的身份胡作非為、假公濟私、中飽私囊，這就是代官制度暴露的第一個問題：出身低微，眼界惟錢。

世襲造成的盤根錯節

代官作為幕府低級幕臣的飯碗，將軍們給了他們一項特權，就是可以子承父職，這也是荻生徂徠等人對代官制度不滿的第二個原因。從江戶時代前期開始，低級幕臣就壟斷了代官的職位，大部分代官都是子承父職，於是地方上就容易出現勢力強大的代官家族，不同的代官家族也會互相照顧，彼此提攜，因此在各地都出現了關係盤根錯節的代官勢力集團，雖然說代官權力不大，無法利用職權掀起大浪，但因為他們人數多且內部十分團結，仍然是一股無法忽視的豪強力量。這就是代官制度暴露的第二個問題：世襲造成的盤根錯節

德川綱吉的整治措施

江戶幕府的第四代將軍德川家綱壯年逝世，德川綱吉作為德川家綱的異母弟，臨危受命成為幕府將軍，他一上台就面對財力匱乏的局面，結合自己少時的經歷，他認為造成幕府財政窘境的部分原因，在於代官制度的沉珂頑疾，不解決這個問題，幕府就無法恢復正常，於是他從理想培養和強化管理兩個方面對代官制度進行了整治。

理想培養：完善職務訓令

德川綱吉篤信儒家學說，尤其對於孟子的學說深信不疑，在孟子「民本」思想的影響下，他對如何管理國家有一套自己的宏觀圖繪。他認為國家想要安定，必須如儒家學說為主，建立了一個以民為本，與民同樂的大同社會。所以在他看來，代官制度出現的問題首先就是理想的缺失，於是他完善了代官的七條「職務訓令」，其中第一條開宗明義地指出了「民乃國之本也」，言明了百姓的重要性，由於百姓重要，所以「代官須能體察民之辛苦」，命令代官要體察民情，體民所苦，最終達到「不使百姓受饑寒等之愁苦」的目的。

從完善代官的職務訓令能看出，德川綱吉理想中的官僚體系，建立在官民互敬互愛的基礎上，這改變了數百年來代官只為主人收稅而不過問民間疾苦的觀念。當然，德川綱吉並非一個天真的理想主義者，他明白完善職務訓令的作用有限，只是讓代官們建立起新的觀念，要想完全革除舊制度的弊端，還得靠強化管理。

強化管理：實施賞罰制度

德川綱吉既信奉儒家的理想，同時還秉持著務實的精神，他知道心中理想的社會不能僅靠儒家教化來實現，理想只能讓有道德的君子自律，對於冥頑不靈的無德之人，德川綱吉也重視律法。所以，他整治代官制度的第二條措施，就是「賞罰嚴明策」。

天和元年（公元1681年），也就是德川綱吉就任將軍後第二年，他下了一道命令，要求勘定所分出專門的官僚負責監查各地代官，不光糾察代官是否有行為不端的行為，還要審計代官呈報的帳目是否存在問題。符合標準的代官有賞，考核不合格的代官要重罰。

德川綱吉雷厲風行地整飭代官制度，仿佛向一潭死水中擲入巨石，立刻激起了波浪。大量兩手不幹凈的代官被依法處理，僅德川綱吉在位前十年，被法辦的代官就有29人。

在日本的時代劇（古裝電視劇）中，大名或者高官處理違法的代官，一般都就地正法，但那只是導演快意恩仇的幻想。德川吉宗整治代官制度的目的不在於處死代官，而是讓他們體民所苦，遵紀守法，從而盡職盡責的為幕府工作。

德川綱吉整治代官制度的意義

經過德川綱吉的整治，在「體民所苦」的理念下，代官們紛紛改變了工作態度和作風，社會形象有所好轉，另外，由於受到幕府勘定所的監察，很多代官不敢知法犯法，變得規規矩矩，在德川綱吉統治幕府的最後十年中，因貪贓枉法或者瀆職而遭法辦的代官人數急劇減少，換句話說，德川綱吉針對代官制度所做的整治起到了效果，江戶幕府的吏治有一定程度的改善。

德川綱吉對代官制度的整治，讓人們意識到，理想跟現實其實並不衝突，儒家觀念與賞罰規則可以共存。當然，作為理想主義者和務實政治家，德川綱吉對幕府代官制度最大的貢獻還在於他建立了代官的監察制度及審計制度，也正是在他打下的基礎上，後來的第八代幕府將軍德川吉宗才能進行「享保改革」，實現了江戶幕府的中興，從這方面來說，德川綱吉算是一個合格的幕府將軍。