同一徵收程序中不能既徵收國有土地上的房屋又徵收集體土地

孟偉以太谷縣政府作出的徵收決定違法，嚴重侵害其知情權和參與權為由，向山西省晉中市中級人民法院起訴，請求撤銷太谷縣政府於2012年6月10日作出的徵收公告（以下簡稱被訴徵收公告），並判令太谷縣政府立即停止違法徵收行為。

山西省晉中市中級人民法院一審查明：2012年1月6日，太谷縣政府與晉中田森房地產開發有限公司（以下簡稱田森公司）簽訂《太谷縣城南片區城中村綜合改造項目合作協議書》，採取政府主導、市場運作、統一規劃綜合開發的方式，由政府出台太谷城南片區綜合改造房屋徵收補償方案，依法徵收地上房屋及附屬物，並公開掛牌出讓土地，田森公司先期墊付房屋徵收補償等費用，並可介入徵收補償等與資金有關的工作監督資金的使用。同年4月5日，太谷縣房屋拆遷辦公室作出《太谷城南片區綜合改造房屋徵收補償方案（徵求意見稿）》。4月27日，太谷縣第十五屆人民代表大會第二次會議批准了太谷縣2012國民經濟和社會發展計劃，該計劃第六項提到要穩步推進南城村改造。5月7日，太谷縣國土資源局作出兩份情況說明，載明改造項目占地範圍內的土地權屬狀況為混合類型，存在城市居民和村民混合居住並登記領證現象，明確太谷城南片區綜合改造工程項目用地符合太谷縣土地利用總體規劃（2006-2020）。5月11日，太谷縣規劃局作出太谷城南片區城中村改造符合相關規劃要求的意見。5月16日，太谷縣政府召開常務會議討論城南片區徵收補償方案，原則同意城南片區城中村改造中的房屋徵收按補償方案執行。經徵求相關行政村及群眾意見等程序後，有關部門對徵收補償方案進行了修改完善，經分管領導審核、報縣長同意後向社會公布實施。6月9日，太谷縣房屋徵收辦公室（以下簡稱太谷縣徵收辦）作出《太谷城南區綜合改造房屋徵收社會穩定風險評估報告》，該評估報告由太谷縣房屋拆遷辦公室代章。同年6月10日，太谷縣政府發布被訴徵收公告，決定對城南片區的建築物和土地實施分期、分片徵收，並告知了徵收實施單位、徵收範圍、徵收期限等其他內容。孟偉的房屋位於徵收範圍內。同日，太谷縣徵收辦作出《補償方案》。此後，太谷縣徵收辦又多次作出公告及《補充方案》，對徵收補償方案進行補充。

山西省晉中市中級人民法院一審認為：被訴徵收公告雖是一種告知行為，但該公告將孟偉的房屋列入徵收範圍，對其權利義務產生實際影響，且根據太谷縣政府陳述，該公告同時也是政府徵收決定的載體，故該公告具有可訴性。太谷城南片區綜合改造工程項目是太谷縣政府為改善太谷城南片區人居環境，徹底改變城南片區基礎設施落後的狀況，提高城南片區居民生活質量實施的舊城區改建工程。根據太谷縣政府相關職能部門提供的材料，其建設活動經過相關部門審批，符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用規劃及城鄉規劃。徵收決定作出前，房屋徵收部門對被徵收房屋進行了調查摸底，政府亦組織了由被徵收人代表參加的聽證會，並就擬定的補償方案徵求了城南片區公眾的意見，已按照相關規定進行了社會穩定風險評估，且補償費用到位，符合《國有土地上房屋徵收及補償條例》的相關規定。當然，被訴徵收公告將建築物和土地一併徵收的表述不符合相關規定，應確認違法；孟偉的其他訴訟請求於法無據，應予駁回。該院依照《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第一款、第五十八條、第五十六條第四項的規定，判決如下：一、確認被訴徵收公告的主要內容合法；二、確認被訴徵收公告中涉及集體土地的內容違反《中華人民共和國土地管理法》的相關規定；三、駁回孟偉的其他訴訟請求。

【二審】

孟偉不服一審判決，向山西省高級人民法院上訴，請求撤銷一審判決，改判支持其一審提出的訴訟請求。

對於一審查明的事實，山西省高級人民法院予以確認。該院以基本相同的理由，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一項的規定，判決駁回上訴、維持一審判決。

【再審理由和請求】

孟偉不服原審判決，向本院申請再審，請求撤銷原審判決，依法再審本案，改判支持其一審提出的訴訟請求，主要事實和理由為：一、案涉項目並非為了社會公共利益，而是為了商業開發，不符合徵收的條件；二、案涉項目作為「城中村改造」，並未履行徵收集體土地所需履行的審批手續，也未對相關人員進行安置；三、案涉項目中涉及徵收國有土地上房屋的部分，也沒有徵求公眾意見，程序違法。

【被申請人辯稱】

太谷縣政府提交意見稱：原審認定事實清楚，適用法律正確，請求依法駁回孟偉的再審申請。

【再審裁判理由和結果】

本院認為：國有土地上房屋的徵收與集體土地的徵收，在徵收對象、徵收主體、徵收程序以及所適用的法律等方面均存在明顯區別，不能在同一徵收程序中既徵收國有土地上的房屋，又徵收集體土地。二者的區別表現在以下幾個方面：其一，從徵收對象看，前者的徵收對象是國有土地上的房屋，國有土地使用權與房屋一起徵收；後者的徵收對象是集體土地，地上的房屋則隨著集體土地一併徵收。其二，從徵收主體及實施主體看，國有土地上房屋的徵收，由市、縣級人民政府根據法定程序作出征收決定，由市、縣級人民政府確定的房屋徵收部門組織實施具體的徵收與補償工作；而徵收集體土地，需要省、自治區、直轄市人民政府甚至是國務院批准，由市、縣級以上人民政府予以公告並組織實施。其三，從徵收程序看，由於涉及土地用途的變更以及耕地保護等問題，在徵收集體土地時，在辦理征地審批手續之前，原則上應當先行辦理農用地轉用審批，國務院或者省、自治區、直轄市人民政府批准農用地轉用的，同時辦理征地審批手續。而國有土地上房屋的徵收，因本身就屬於國有土地，不存在農用地轉用及審批的問題。其四，從法律依據看，前者主要依據《國有土地上房屋徵收與補償條例》進行，而後者的法律依據則是《中華人民共和國土地管理法》。可見，確定徵收的對象是國有土地上的房屋還是集體土地，具有重要意義。本案中，從被訴徵收公告確定的徵收對象看，既有國有土地上的房屋，也有集體土地，但太谷縣政府卻統一根據《國有土地上房屋徵收與補償條例》的相關規定作出征收決定，並組織實施徵收行為。根據前述分析，其中涉及集體土地部分的徵收，太谷縣政府既無作出征收決定的法定職權，亦違反了《中華人民共和國土地管理法》規定的諸如農用地轉用審批等法定程序，還存在適用法律錯誤等問題，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條之規定，理應予以撤銷。但考慮到被訴徵收公告涉及面廣，在孟偉未能舉證證明多數被徵收人不同意徵收的情況下，撤銷該徵收公告可能會給社會公共利益造成重大損害，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項的規定，應當判決確認違法，但不宜予以撤銷。鑒於本案還涉及國有土地上房屋的徵收，而就該部分的徵收而言，從原審查明的事實看，是符合法律規定的。因而原審判決涉及國有土地上房屋的徵收部分合法、涉及集體土地的徵收部分違法，並無明顯不當。孟偉主張案涉項目並非為了社會公共利益，而是為了商業開發，不符合徵收的法定條件。根據原審查明的事實，案涉項目是政府組織實施的對基礎設施落後地段進行舊城區改建而實施的徵收，具有社會公共利益的屬性。至於政府在組織實施過程中通過合法正當程序並以市場化的方式具體實施，與徵收決定的社會公共利益性並不矛盾，故孟偉有關本案徵收是為了商業開發而非為了社會公共利益，並據此請求撤銷被訴徵收公告的該項再審理由，本院不予支持。

綜上，孟偉的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形，本院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人孟偉的再審申請。