摘 要：集體產權作為鄉村政治活動的核心, 其所有權和成員權的關係不僅影響農村經濟發展, 更影響村莊的政治生態。新中國成立70年來, 煤礦產權歷經多次改革, 對於資源型農村來說, 煤礦集體產權的變化深刻影響著農村的政治生態, 尤其是煤礦資源型農村由於其資源稟賦的不同, 加之集體產權變化的背景下, 資源型農村的政治生態具有極其不同的表現形式和特殊性, 突出表現為在煤礦資源較為豐富的農村, 各種利益主體圍繞煤礦資源的產權及其衍生財富與村莊公共權力行使之間激烈的競爭和爭奪。因此, 必須從釐清產權關係、堅持集體產權所有權和成員權的統一、健全和完善村民自治民主制度等方面, 探索資源型農村政治生態的優化路徑。
煤炭資源是影響經濟發展的重要因素, 其產權制度和利益分配更決定著國家或地區的治理形態和政治生態。新中國成立70年來, 煤礦產權歷經多次改革, 對於煤炭資源型農村來說, 每一次改革都是資源格局和權力結構的重組過程, 在這個過程中, 「產權與治權的關係形塑著農村的政治生態」 (王慧斌、董江愛, 2018) [1], 尤其是煤礦資源型農村由於其資源稟賦的不同, 伴隨著集體產權所有權和成員權的分離, 資源型農村的政治生態具有極其不同的表現形式和特殊性, 集中表現為各種利益主體圍繞煤礦資源的產權及其衍生財富與村莊公共權力行使之間激烈的爭奪, 進而導致不少煤炭資源豐富的村莊陷入了生態破壞、資源流失、貧富分化、自治混亂、村官腐敗、矛盾叢生的境地, 嚴重惡化了政治生態。可以說, 煤礦資源開採的負外部性不僅帶來經濟發展上的「資源詛咒」, 更帶來社會和政治生態上的「詛咒」, 使大量資源稟賦型農村陷入資源豐富反而助推村莊衰敗的悖論。因此, 優化資源稟賦型農村政治生態, 關鍵在於加強集體產權的治理, 防止產權虛化, 實現集體產權所有權與成員權的良性互動。
產權是一種資源占有使用收益的規則, 規定著資源屬於誰、怎麼使用的問題。表面上看產權主要是對「物」歸屬問題的規則, 從本質上看, 資源規則實際上調節著人們在稀缺資源使用地位上的經濟、利益和社會關係, 是「人與人之間的關係」 (馬克思、恩格斯, 1995) [2], 尤其是產權中所有權和占有權的可分離性 (恩格斯, 1999) [3], 更影響著資源所有者和資源實際占有者之間利益格局, 進而影響著一個區域的權力運作和政治生態。可見產權不僅具有經濟功能, 更具有政治功能。集體產權是一定範圍內的集體組織對該集體內部共有的某種資源所擁有的占有、使用、收益、處置等權利的法律界定 (劉金海, 2006) [4], 反映的就是一定範圍內的集體圍繞該資源而與內外部所形成的社會關係, 尤其是其作為共有產權的完備性 (韓文龍、劉燦, 2013) [5]和成員權的共享性, 不僅具有發展集體經濟、增加成員收入的經濟功能, 更具有防止貧富分化、維護成員權利、凝聚集體認同的政治功能。
在產權制度安排上, 我國煤炭資源所有權屬於國家, 國家通過出讓探礦權和採礦權, 並以煤礦企業的形式實現經營, 無論是國有煤礦、股份制煤礦、集體煤礦還是個體煤礦, 其對煤炭資源擁有的是一種不完全的產權。而現實中, 無論何種性質的煤礦企業在履行相關的稅費後, 就以實際掌握的開採、占有、使用、經營、收益等權利相對擁有了對煤炭資源的「完全產權」 (吳易風, 2007) [6]。從這個意義上講農村集體煤礦是一種由村集體開辦的具有集體產權性質的煤礦, 其共有屬性不僅要求集體擁有煤礦所有權, 滿足全體村民共同占有資源、實現共同富裕的願望;更要保障每個集體成員在集體煤礦生產經營分配中享有平等的權利, 即體現為每一個作為集體成員的村民都享有對村集體煤礦的管理權和對集體煤礦利益如何分配的決策權。可以說, 集體煤礦不僅具有促進農村產業發展的經濟功能, 更具有防止貧富分化、實現共同富裕、保障村民民主權利的政治功能。
政治生態是一個地方或一個領域的政治生活、政治發展和政治主體現狀及其相互影響關係的反映 (楊紹華, 2015) [7], 是政治主體與制度規則之間的適應性及其行為表現的集中綜合體現。好的政治生態表現為主體行為體現制度本質目標, 反之則是壞的政治生態。政治生態核心反映的是個體私利與「公權力」之間的關係, 即如何保障公權力不會異化為牟取個體私利的工具。好的政治生態就是公權力的行使者或代表者不以權謀私。對於農村來說, 村幹部和村民群眾是農村最重要的政治主體。村幹部的政治行為、村民群眾對幹部政治行為的反饋評價就是農村政治生態的關鍵表現, 其中影響兩者行為關係的核心就表現在對村莊公權力和集體資源管理的制度規範上。因此, 從政治生態的核心表現和集體產權的本質屬性上看, 衡量農村政治生態好壞的關鍵就在於集體產權的政治功能是否實現。「產權制度與經營制度的變化都對農村治理的功能、結構、過程、效率產生著重要影響」 (項繼權, 2002) [8]366-367。煤炭資源型農村政治的核心內容就是人們圍繞煤炭資源的占有、使用和分配而進行的活動。在這一政治過程中, 資源配置是否合理、資源分配是否公正、資源利益能否為村民共享、村民是否有維護自身利益的制度化參與渠道等因素決定著農村政治的發展方向和農民命運。資源配置是否合理、資源分配是否公正, 關鍵在於集體煤礦的產權功能能否實現並發揮作用, 集體資源的經營、管理、分配等能否置於全體村民的監督之下, 即集體產權成員權能否得到有效保障。如果集體產權的所有權和成員權能夠實現互動統一, 集體煤礦就能促進村莊的全面發展並保障每一個村民的利益;反之, 如果村集體煤礦的集體產權缺失, 村莊政治運作的核心就會演變為圍繞著煤炭資源而進行的權力爭奪和權力運作。因此, 資源型鄉村治理的核心就是規範集體資源的配置權。
新中國成立70年來, 煤礦產權經歷了計劃經濟國家統一管理、「有水快流」齊頭並進、資源整合「大進小退」的改革歷程。而在這個過程中, 對於資源較為豐富的農村來說, 集體煤礦不僅是村莊治理的核心, 更是村莊公共權力和利益主體爭奪的主要對象, 而伴隨著集體產權的變遷, 其政治生態也發生了不同的變化, 形成了不同表現形式, 其特殊性集中表現為圍繞著集體產權產生的激烈的競爭和爭奪。
新中國成立後一直到人民公社集體化時期, 在政社合一的計劃經濟體制下, 為提供工業原煤燃料和民用燃料, 各資源型地區都開辦了大量的社隊煤礦, 即由某個人民公社或生產大隊開辦或由人民公社與生產大隊聯合開辦, 或者由二個或二個以上的生產大隊聯合開辦的煤礦。社隊煤礦的主要職能是在國家計劃下為本村或周圍村莊提供企業用煤和生活用煤, 其經營方式主要是集體統一經營, 全體社員共同參與勞動、共同參與集體煤礦的收益分配 (董江愛, 2016) [9]47-50。
社隊煤礦的經營所得除上繳國家的利稅外, 其餘都歸公社或生產大隊集體所有。生產大隊在煤礦經營中的收益分配主要包括兩個部分:一部分主要用於集體性支出, 作為生產大隊的集體資產儲備起來用於人民公社或生產大隊的擴大再生產、村莊文化建設和植樹造林、豐富社員的文化生活、提高社員的生活水平和生活質量以及改善村莊的生態環境;另一部分主要用於集體成員勞動力及其他生產要素的分配。生產大隊以生產小隊為單位, 根據完成任務情況給每個生產小隊分配利潤, 生產小隊主要按照按勞分配的原則, 根據社員的勞動日工分分紅, 同時勞動生產要素如農戶大型的生產工具、牲畜等的使用也參與分配。
雖然當時的社隊煤礦生產技術落後, 主要依靠人工挖掘, 產量較低, 但在滿足社隊工業企業和農業發展燃料需求的同時也在解決農民就業、增加農民收入等方面發揮了積極作用。總之, 在整個集體化時期, 相對於農業型農村的農民生活和礦區農民以前的生活來說, 煤炭資源型農村更加富裕, 造就了一批共產主義明星村。在一切財產歸集體所有和平均主義的分配原則下, 村莊每個家庭都能公平地享有煤礦資源帶來的公共利益。
改革開放後, 我國開啟了建設社會主義市場經濟的進程, 煤炭領域逐步放寬放活, 國家不僅把煤礦經營權下放給地方, 也下放給集體和個人, 同時允許有條件有能力的個體承包集體煤礦。在「有水快流」的政策激勵下, 各資源型地區都採取「在一切可能的地方、利用一切可能的形式」大力從事煤礦開採, 農村集體煤礦也迎來了興辦的高峰。以山西為例, 1980年底全省社隊集體小煤礦多達3000多個 (董江愛, 2016) [9]33。到20世紀90年代末, 山西有煤炭資源的地方基本上形成了「村村都有小煤窯, 人人都能夠從煤礦生產中獲得利益」的格局。由於當時煤礦資源領域沒有形成市場主導的資源價格機制, 煤炭價格持續走低, 加之開採成本加大, 農村集體煤礦大都因缺乏資金而無力經營, 進而開始通過改制、託管、承包等方式轉為個人經營。
正是因為隨著集體煤礦的私人承包, 導致集體產權出現了所有權和成員權的分離, 村莊集體煤礦的所有權雖然名義上屬於村集體或全體村民, 但是實際控制權卻掌握在村幹部和煤礦承包者手裡。當村幹部依靠控制權逐步積累起財富後, 必然要求完全掌握煤礦的決定權。村民自治的實行, 進一步促使村集體對集體煤礦的經營、管理、收益、分配等有了更為直接的自主權, 但在村民自治制度剛剛實行、村民還沒有真實掌握民主權利、公共權力代理人缺乏有效制衡的情況下, 廣大的村民既無法在村委會選舉中通過選票表達自己的意願, 也無法參與和監督村莊公共權力的運行, 無法通過民主權利捍衛集體煤礦的成員權。
在這種情況下, 掌握村莊公共權力的村幹部就開始利用手中的權力優勢首先開始自己承包煤礦, 將集體資源牢牢地掌握到自己手中, 進而積聚了大量的個人財富, 成為暴富群體。隨後又通過經濟實力競選村幹部, 不斷鞏固自己在村莊的權力地位。按照集體產權的制度安排, 「一個『共有』成員只有在得到其他共有成員或他們的代理人的許可後才能將他的利益轉讓給其他人」 (科斯等, 1994) [10]。但由於缺少民主制度安排, 在資源型農村的內部, 村集體的公共資源掌握在公共權力者手中, 誰擁有村莊公共權力, 誰就擁有了村莊內部的公共資源, 有權決策和處置村莊公共資源的占有、使用和分配。而作為村集體產權或集體「共有」成員的農民卻無法參與到村集體煤礦的管理和決定當中, 更無法分享集體煤礦的利益。在煤礦產權集體成員權喪失的背景下, 資源型農村大多表現為集體資源大量流失、村莊貧富分化嚴重、農民上訪增多和干群矛盾激化。雖然此時隨著技術的改進, 煤礦效益越來越好, 但村集體的收入卻越來越少, 大多數村民的生活也停留在溫飽線上, 不僅再也享受不到集體化時期村集體煤礦帶來的各項公共福利待遇, 而且隨著煤礦的增多, 村莊的生態環境也逐步被破壞。昔日富甲一方的「煤炭專業村」大多陷入了貧窮落後且日趨衰敗的境地, 產生了資源豐富反而助推村莊衰敗的悖論。面對村幹部依靠集體煤礦逐步富裕起來與大多數村民的普遍貧窮, 資源型農村不僅產生貧富分化現象, 而且干群矛盾也日益增多, 在這種貧富分化和干群矛盾中, 村莊也逐步走向衰敗。
不合理的資源占有方式造成了資源型農村所有權與控制權分離的結果和村幹部特權階層的形成 (董江愛、霍小霞, 2012) [11]。尤其是經過長時間權力對資源的壟斷和資源對權力的鞏固, 形成了資源與權力重合下權力對公共資源的霸占, 導致集體產權發生分化:一是所有權與經營權的分化, 少數村幹部通過經營權實際掌握所有權, 國家、集體和大多數村民只享有名義上虛置的所有權。而長期控制村集體煤礦的村幹部從村集體煤礦的承包、轉包和經營中牟取巨額利益, 集體所擁有的煤礦所有權進一步虛化, 經營權完全控制在村幹部手中, 村莊也在這種情況下分化成為貧困群體和富裕群體兩大陣營, 進而形成了村幹部以權謀私、村莊貧富分化嚴重、干群矛盾激化的政治生態;二是村莊範圍內集體煤礦經營權的分化, 即依據掌握集體煤礦經營權或資源儲量大小把村莊分裂為不同的派系, 出現了派系鬥爭、兩委掣肘等現象。因此, 在集體產權嚴重分化的情況下, 就導致大多數資源型農村不斷上演「能人淪為罪人」 (項繼權, 2002) [8]7的悲劇和資源豐富反而助推村莊衰敗的悖論。
進入21世紀後, 隨著煤價上漲和煤炭市場的持續走好, 煤炭經濟也開始進入輝煌的「黃金十年」。在巨大經濟利益面前, 圍繞集體煤礦所有權和控制權的爭奪也越演越烈。煤礦所有權和控制權的爭奪既是集體煤礦的爭奪, 也是村莊公共權力的爭奪。而隨著村民自治「內化為億萬村民不可剝奪和不可轉讓的民主權利」 (徐勇, 2005) [12], 村民的民主意識和民主能力的提升, 村莊公共權力由少數村幹部所壟斷的鐵板狀態也隨之發生改變, 真真實實地體現在村民手中的選票當中, 村民依靠手中的選票急切要求享有集體煤礦的成員權。在這種情況下就加劇了村委會換屆選舉中競爭的激烈程度, 同時也形成了以資源爭奪為核心的金錢大戰。
「財富孕育著統治權」 (派普斯, 2003) [13], 在特定經濟背景和政治成熟度下, 村莊公共權力的競選往往是經濟實力的比拼, 村莊公共權力的強弱也取決於「對經濟資源的控制能力」 (Oi等, 2000) [14]。在集體產權發生分裂、集體產權缺失的情況下, 村莊進一步分化, 掌握所有權的全體村民要求享有集體資源帶來的利益, 掌握決定權的村幹部則藉機不斷撈取個人最大利益並要求不斷鞏固自己的決定權 (即尋求連任) , 掌握控制權的煤礦承包者在利益的驅使下必然會和村幹部形成利益共同體, 尤其是當決定權和控制權合二為一時, 集體產權就徹底淪為村幹部個人所有, 村民自治也就異化為村幹部自治。利益分配機制的形成是各種權力博弈的結果, 權力的格局決定利益分配的格局 (李京文, 2014) [15]。村民直選的制度設計, 原本是想通過全體村民用直選的形式選出自己心目中的當家人並保障村民的利益, 但由於民主選舉後的民主管理、民主監督、民主決策無法得到有效運轉, 村民無法有效制約村幹部當選後的權力運行。在資源型農村, 村幹部當選後依然將集體煤礦化為私有, 村民的集體煤礦成員權依然無法得到有效保障。村莊公共權力因此變成了村幹部攫取村莊公共資源和牟取私利的武器。在這種情況下, 資源稟賦型農村的政治生態遭到嚴重破壞。在村莊內部突出表現為村委會換屆選舉中的激烈競爭、金錢大戰、派系鬥爭、村民上訪告狀和干群對立、村企對抗等現象;在資源豐富型農村外部表現為暴富起來的個體老闆積極尋求政府官員的庇護, 積極獲取諸如人大代表、政協委員等一類的政治地位, 官員尋租、官商勾結、官員腐敗等問題嚴重。這些現象都是資源型地區政治生態嚴重惡化的具體表現。尤其是屢禁不止的賄選或不正當競選現象多發生在煤炭資源豐富地方, 有些參選者甚至不惜花費上百萬元甚至上千萬元競選村主任。就村民而言, 短期希望實現自己選票的最大利益, 從村莊長遠發展的角度又希望通過民主選舉改變村幹部獨占公共資源的局面保障自己的成員權。在自我利益的驅動下, 資源型農村村民與其他農村村民相比在民主選舉中表現出更加積極的態度和更高的參與熱情。因此, 在資源型農村的村委會選舉中競爭異常激烈, 村民手中的選票日趨昂貴, 村民直選一度異化為爭取選票的大戰, 村民自治異化為村幹部自治。
煤炭經濟經歷「黃金十年」後逐步進入低谷, 加之長期以來高強度的煤炭開採給資源型地區帶來了生態破壞、環境污染、地質災害等嚴重的負外部性, 不僅嚴重製約了經濟的可持續發展, 也嚴重惡化了當地的社會風氣 (董江愛、王慧斌, 2014) [16]。為了改變這一局面, 國家開始整合煤炭資源, 淘汰關閉整合中小煤礦。以山西為例, 從2008年開始至今, 經過大規模的煤炭資源整合, 大量的村辦集體煤礦或被關停, 或被大煤礦整合, 基本形成了以大型、特大型煤礦為主的煤炭生產格局1 (王峰, 2016) [17]。
隨著煤炭資源整合力度的不斷加大和煤炭經濟市場的持續低迷, 資源型村莊圍繞煤礦產權的爭奪日漸平息。在資源利益消失後, 集體煤礦無法為村莊治理提供經濟保障, 村莊治權也不再圍繞煤礦產權進行爭奪。加之民主程序日益嚴格、民主制度逐步規範、村務公開日益透明, 資源型村莊的村民自治逐步走向規範, 民主選舉日趨平穩。同時, 資源型農村又陷入新的困境:部分資源型村莊在煤礦經濟利益消失後, 雖然失去了往日因存在集體煤礦而異常激烈的權力爭奪, 農民的政治關注度逐步從選舉轉移到村莊公共事務的建設上來, 但由於集體收入減少甚至消失, 也影響了村莊集體經濟、公共事務、公共福利的發展, 甚至出現了村幹部無人競選、村莊公共事務無人管理的局面。經過多年對煤炭資源的掠奪性開採, 煤炭資源型農村大多已是資源枯竭、環境惡化、地質災害嚴重的生態脆弱區和沉陷區, 生態修復、環境治理、產業轉型、基礎設施建設和移民搬遷等公共事務亟待處理。因此, 如何調動村莊精英積極性、發展集體經濟, 如何實現村民的有效自治、激發鄉村振興的內生活力成為當前資源型農村面臨的發展困境。
不同於其他地方的政治生態, 煤礦資源型農村政治生態的特殊性主要表現在圍繞資源的開發利用和形成的各種關係, 本質上是一種資源生態, 核心就是各資源主體之間因集體產權關係而形成的各種利益關係, 在短時間內其資源稟賦具有特殊性, 但是從長時段角度和不同時期不同資源價值表現形式和使用、交換價值的不同, 特別是隨著時代發展及資源需求的不同, 也會呈現出一般性的規律。因此, 研究煤礦資源型地區政治生態的特殊性及其優化路徑就具有重要的價值和意義。新中國成立70年來, 我國煤炭資源產權歷經多次改革, 而每一次改革對於資源型農村來說, 本質上都是一個利益再分配的問題, 不僅涉及到煤礦產權的制度安排、收益分配以及一系列權力運作, 更涉及農村權力結構、社會結構、經濟關係和民主制度的變化, 這必然引起政治生態的變化。其中集體產權是鄉村治理的核心, 也貫穿鄉村治理的整個過程, 尤其是當集體產權功能失效時, 必然會惡化農村的政治生態。因此, 必須從釐清產權關係、發揮集體產權功能、健全和完善村民自治民主制度等方面, 探索資源型農村政治生態的優化路徑。
產權作為一種資源規則, 不僅規範著人和物的關係, 更調節著人與人之間的經濟和政治關係。優化資源型農村的政治生態首先就要建立科學合理公平公正的產權制度, 從制度上剷除政治生態惡化的條件和根基。一是明確產權界限及其利益分配, 堅持煤炭資源的國有性質, 明確中央和各級地方政府、市場之間的權責利關係, 防止所有權虛化。二是強化中央政府對各級代理人的權力監督與制約, 防止各級煤礦資源所有權的代理人在生產經營過程中產生權力尋租, 產生腐敗現象。三是不斷推動煤炭市場去行政化, 通過深化政府改革、建立權力清單、公開權力運作過程、簡化審批程序、建立責任體系等舉措強化政府對煤礦市場的服務功能, 構建公開公正透明的礦業權市場, 減少權力尋租的空間和機會。
集體產權是壯大農村集體經濟、增進村莊公共福利的基礎和保障。集體產權的所有權屬於農村集體所有成員, 理應由農村集體成員共同占有、使用和分配。如果成員權得不到尊重和保障, 就會使集體產權的經營和管理陷入少數人的決策, 導致集體所有權虛化和集體產權失效, 不僅影響集體產權經濟功能的發揮, 更會形成各主體爭奪搶占集體公共資源的局面, 不僅導致經濟上的公地悲劇, 政治上更會加劇集體成員原子化的離心力, 出現集體成員對集體的認同障礙, 進而加劇村莊分裂、權力爭奪和自治異化, 影響政治生態。因此, 首先必須堅持集體產權並保障其完整性, 通過嚴格的制度安排, 保障集體資源所有權及其派生的承包權、經營權、收益權、處置權的統一, 防止產權虛化、分化和異化。其次, 通過構建公開透明的農村「三資」的管理機制和創新集體產權的民主治理機制, 賦予、明晰並保障村民的集體產權成員權, 注重集體資產資源分配中的公平性、民主性和村民的獲得感, 調動所有集體成員關心公共事務、保護集體公共資源、維護產權權利的積極性和主動性, 防止成員權弱化、空轉。
集體產權和村莊公共權力密切相關, 保障集體產權功能, 優化政治生態更需要加強農村民主制度和農村公共權力運行監督制度的建設和完善力度。農村基層黨組織是村莊一切事務的領導核心, 是「村莊正式權威的真正核心」 (吳毅, 2002) [18], 是村民自治的領導核心, 更是發展農村集體經濟、促進農民增收、凈化農村政治生態的核心領導力量。對於資源型農村來說, 基層黨組織在集體資源資產管理、村民利益維護等方面功能的弱化, 是導致資源型地區農村政治生態惡化的關鍵因素。因此, 改善資源型農村的政治生態, 首先要夯實基層黨支部在農村政治建設中的主體責任, 突出政治功能, 著力發揮黨組織的領導核心作用, 破解以權力為中心的博弈困境。其次, 衡量民主的實現程度和民主制度的落實程度不僅包括「有效的參與、投票的平等」, 更在於全體村民有「充分的知情和對議程的最終控制」 (達爾, 1999) [19]。要通過嚴格落實村民自治制度, 加強民主選舉後的民主管理、民主決策、民主監督、民主協商等制度的建設力度和有效運轉的保障力度, 建立農村公共權力運行清單, 完善集體公共資源議事決事程序, 保障全體村民在村莊公共資源的占有、使用和分配方面具有充分的知情權、管理權和決策權, 避免「自治異化」。最後, 構建群眾監督和村莊公共權力相互監督的聯動機制, 以黨組織為領導, 團結和帶動一切力量, 通過黨支部、村委會及各類農村經濟組織、文化組織、合作組織的協調治理, 防止公共權力對集體資源的壟斷, 防止村幹部貪污腐敗。
「鄉村建設必須依靠農民自己的力量來維持農村基本生產生活秩序」 (賀雪峰, 2017) [20]。同樣, 在監督和制約村幹部用權、優化農村政治生態方面, 也只有靠提高村民主體參與度, 才能有效避免「精英控制」集體資源而導致的自治異化。首先, 通過組織動員、黨員帶動、政策學習等, 不斷提升村民群眾的整體素質, 以村民素質的提升推動村民民主權利的有效行使, 防止「精英欺騙」和「政策盲區」。其次, 如果不能夠正確認識集體產權中集體利益和個人利益的互動互生關係, 也不理解民主制度、民主權利和集體行為在保護集體產權中的重要作用, 只關注自身經濟利益, 既無法有效保護個體利益, 也無法確保集體權益的持續穩定發展。因此, 需要提高村民的集體意識和公共精神, 強化共同體意識, 在共同體意識的強化中激發村民對村莊集體資源、公共事務的自覺治理。最後, 暢通村民參與村莊集體資源、公共事務的決策渠道, 破除村民參與村莊集體資源管理、決策和監督的制度障礙, 充分保障村民對村莊集體事務的知情權、參與權和決定權, 充分發揮村民在集體資源經營使用分配過程中的主體作用;同時要大力發展各種形式的村民互助組織、文化組織、社群組織、經濟合作組織等 (包括正式組織和非正式組織) , 提高村民的組織化能力, 增強集體行動能力, 以村民有力、有效的主體參與能力, 從根本上實現對公共資源的民主治理。
來源：雲南財經大學學報2020年01期
作者簡介： 張毅 (1980-) , 男, 山西晉中人, 山西大學政治與公共管理學院博士研究生, 研究方向為基層民主政治與城鄉治理、資源經濟轉型;; 董江愛 (1965-) , 女, 山西運城人, 山西大學政治與公共管理學院教授, 博士生導師, 研究方向為基層民主政治與鄉村治理。;
基金： 山西省人文社會科學重點研究基地項目「基層黨建與農村政治生態優化研究」 (2017303); 山西省高等學校哲學社會科學一般項目「『產權-治理』視角下基層政治生態優化研究」 (2017216);