作者：李程，四川省人民檢察院第二檢察部，四級高級檢察官。原題：關於美國起訴中國政府抗疫不力存在過錯要求賠償的法律淺析。

前言

2020年3月13日，美國一家律所向佛羅里達州聯邦地區遞交了一份集體訴訟文書，起訴中國政府及眾多職能部門在抗疫問題上存在過錯（negligence），要求中國政府對損失進行賠償。4月21日，密蘇里州檢察長也就冠狀病毒疫情向州聯邦地區法院起訴中國政府。很明顯，這是美國藉機甩鍋、特朗普推卸責任、政客轉移國際視線的一波操作。疫情給了美國更多的藉口和機會攻擊中國，但作為法律人，我們有必要從專業技術角度分析美國是如何從訴訟上走程序"正義"實現疫情問題法律化以達到攻擊中國的本質意圖。

一、美國政府無法在國際法院起訴中國政府

國家政府之間的法律糾紛，通常由國際法院裁決或者通過國際仲裁解決，到目前為止，國際上並沒有擁有強制約束力的國際司法機構可以受理此案。

1、海牙國際法院不具有管轄權。海牙國際法院是聯合國國際審判法院，對當事國一致同意提交國際法院的法律爭端，根據《聯合國憲章》規定以及有關條約及公約做出判決。但是，中國、美國、俄羅斯等大國都沒有簽署《海牙國際法院規約》，不是規約的締約國，因此，對於非締約國的糾紛，海牙國際法院的裁決是沒有法律約束力的。

2、海牙常設仲裁法院不具有管轄權。仲裁法院與聯合國沒有任何關係，它不是海牙國際法院的子機構仲裁庭。仲裁的前提是雙方自願，由仲裁雙方提請第三方來仲裁，而非訴訟。顯然，中美兩國不可能雙方一起自願提交申請仲裁"是否隱瞞病情"到仲裁法院的。

值得注意並加以區分的是"南海案裁定法庭"。該法庭只是借用了海牙常設仲裁法院的場地和秘書服務，與海牙常設仲裁法院沒有實質關係，只是一個所謂的"南海仲裁案臨時法庭"，其裁定不等於海牙常設仲裁法院的裁定。因此，2013年的南海仲裁案，即所謂"菲律賓控告中國案"，其本質是臨時仲裁庭的違法越權仲裁，該仲裁併沒有得到中國的同意和申請，並不滿足雙方都要自願採取仲裁方式解決的法律先決條件。所以，南海仲裁案與本案不具可比性。

二、美國立法限制外國主權豁免

一項重要的國際法慣例是國家享有主權豁免，即國家作為主權者不受他國的管轄，國家行為在外國享受管轄豁免。就司法管轄而言，一國法院不得強行把外國列為被告或對它的財產採取強制措施。這是從國家獨立、主權平等的基本原則引申出來的一項形成已久的習慣法。但是，美國視該國際規則為無物，大力保護聯邦內各州政府利益的同時，卻對外國政府採取主權限制豁免態度。

針對美國各州政府，美國憲法第十一修正案規定美國各州政府及其職能部門不能成為民事訴訟被告。美國各州稱為state，本質上是一個個相對獨立的國家，美國各州聯合起來成了聯邦制的合眾國，所以美國是united states。因此，除非主動放棄豁免，州政府享有的是絕對主權豁免（sovereign immunity）。

針對外國政府，美國長期採取外國政府主權相對豁免原則（restrictive principle of sovereign immunity）。《美國法典》第28卷"司法及訴訟程序"第1330條（United States Code，Title 28-Judiciary and Judicial Procedure, Section 1330）和第97章"外國政府的司法豁免"（Chapter 97-Jurisdictional Immunities of Foreign States）以及《外國主權豁免法案（1976）》規定了一個主權國家是否會在美國的聯邦法院或州法院被起訴的問題。其中，《豁免法案》列舉了外國政府可以被起訴的多種情況，概括而言，主要指兩點，一是外國政府參與的商業行為，二是外國政府在美國的侵權行為，尤其是《豁免法案》第1605條規定的外國政府在美國侵權行為造成美國公民個人的傷害、死亡、財產損失可以向外國政府要求賠償。因此，美國聯邦地區法院可能以此為依據受理起訴中國政府所謂隱瞞病情、抗疫不力、存在過錯等要求賠償的民事侵權案件。

三、訴訟主體和訴訟模式

按照美國法律，美國公民或企業，比如因被確診感染冠狀病毒而身體健康受損者、因疫情失業者或企業主，或因疫情影響停止生產經營活動甚至破產的美國公司等可以提起賠償訴訟，該訴訟的關鍵在於它是集體訴訟（class action）。美國集體訴訟，允許被稱為"集體代表"的一人或數人代表處於同種或類似處境的人集體提起訴訟。集體成員可以是某個組織內相互認識的人，也可以是互相不認識的眾人，大家都因為被告的某種行為而受到了損失，因此一起提出賠償。最開始可能只是寥寥幾人，向法院提出起訴後，律師團不斷徵集受害人，然後有類似情況的人被法院允許不斷加入原告集體中。其實，原告個人在集體訴訟中獲利不多,而律師或律師團卻賺取了巨額律師費，因此，美國律師團非常熱衷於承接此類集體訴訟。

還有種原告情況比較特別，類似於中國檢察機關公益訴訟制度，即州總檢察長可以代表權益受損的民眾、不完全民事權利能力人等起訴，這就是2020年4月21日美國密蘇里州司法部長、總檢察長起訴中國的依據。但通常情況下，一國政府只是在政治上代表本國公民對外開展外交活動，而不是在法律上代表公民提起或參與訴訟。

四、既往判例以及對訴訟處理的建議

1. 與中國政府有關的既往判例

美國人或美國企業起訴中國政府的案例不在少數，最早的案例可以追溯到1979年的湖廣鐵路債券案。四川保路運動期間，清政府於1911年5月與西方四國銀行簽訂借款合同，但期間無人支取利息，1951年本金到期時也無人要求償還。1979年中美建交後，幾個美國人以持有債券為由，向美國阿拉巴馬州聯邦地區法院對中華人民共和國政府提出訴訟，要求中國政府償還本息2.2億美元。法院受理了此案，中國政府認為此舉公然違反公認的主權豁免原則，況且湖廣鐵路借款本身是一筆"惡債"，新中國政府也沒有義務償還。因此，中國政府理所當然地退回了美國法院的傳票未出庭應訴，但美國法院作出了不利於中國的"缺席判決"。後來，中國外交部向美國務院提交備忘錄，同時也請了律師做申辯，提出"國家主權絕對豁免"、"惡債不予繼承"等理由，並嚴正指出，如果美國法院無視國際法，強制執行上述判決，中國在美國的財產，中國政府保留採取相應措施的權利。最後，美國最高法院認可中國政府提出的辯護理由，並以"法不溯及以往"為依據撤銷原判。

還有一則案例十分具有典型意義。1997年，美國哥倫比亞地區聯邦法院受理一起美國人向中國政府及廣東一家企業索賠巨額賠償金的侵權之訴。具體案情是，1993年6月，幾名美國人在裝卸一批煙花時，因產品質量問題，部分煙花突然爆炸，致使裝運人員兩人死亡，一人重傷，一人輕傷。經調查，引起爆炸的煙花為中國馬牌（Chinese horse brand),並經香港經銷商公司分銷至美國南卡羅萊鈉州羅克希爾市。為此，上述美國人或其遺產代表人遂以產品責任事故為由起訴中國馬牌和兩家香港分銷公司，要求賠償5000萬美元，並以中國馬牌為我國國有企業為由，將中國政府也列為被告。外交部接到訴狀後，司法部向美國國務院發函，闡明主權國家享受國家豁免權，不受域外法院的管轄，美國聯邦法院不應把中國政府列為被告。同時經調查發現，發生爆炸的那批煙花根本不是經廣東省土產進出口集團公司出口至美國的，且煙花爆炸絕對不是因為質量問題，而是在搬運過程中美國工人操作不當引起。但中國政府對該案進行了應訴，因為不應訴將放棄中方所有辯解和主張，法院可能做出對中方極為不利的判決。而且，判決一旦下達，美國聯邦法院因無法到中國執行而有權對中國政府在美國的所有財產予以查封或扣劃，包括在美有資產的中國企業和所有國有企業出口到美國的產品，這樣損失更大。因此，中國政府積極應訴，從證據上擊敗對方，最終法院作出中國政府不承擔任何賠償責任的判決。

2. 對訴訟處理的預判與建議

對起訴的回應有兩個大方向，第一是不應訴，以外交途徑闡明主權國家享受國家豁免權，不受域外法院管轄的政府立場。但如果美國繼續煽風點火，帶動其他國家紛紛加入訴訟隊伍向中國政府索要巨額賠償，全然置之不理未必是上策，甚至可能讓世界多國誤認為中國理虧。而且，根據美國訴訟規則，只要法院決定受理案件，如果被告方放棄抗辯，法庭將採納原告所有的證據，哪怕是錯誤的或不真實的。一旦法院作出不利於中國政府的缺席判決，美國輕而易舉會實現在國內主張正義的目的，更理所當然達到在國際上針對中國、孤立中國的宣傳目的。

二是積極應訴。此類案件是民事侵權賠償之訴，雖然法律一般規則是誰主張誰舉證，但要出庭應訴就要做好準備，中國政府可以考慮在醫學、經濟、社會、法律等多領域召集專業人才分析論證中國是否具有過錯，駁斥原告提出其遭受健康或經濟損失與中國政府抗疫具有因果關係。

但是，現階段必須未雨綢繆，不能掉以輕心。密切關注訴訟進展，觀察美國法院是否會以主權國家不能成為被告而駁回（dismiss）起訴。另外，國有資產，或者國有資本占股的公司企業，在出海投資的路上必須慎之又慎，甚至起訴書中所涉及的中國政府職能部門或大型國有企業的負責人在出國交流訪問等活動時必須倍加小心。我們要謹記，美國十分擅長利用法律來光明正大那些暗戳戳的行為，孟晚舟在加拿大被逮捕、華為在經濟活動中被全球狙擊以及美國最近計劃吊銷三家中國電信公司的在美執照，都是典型例子。