貝殼財經原創出品
記者 黃鑫宇 姜樊
編輯 岳彩周
3月7日，新華社消息顯示，根據國務院關於提請審議國務院機構改革方案的議案，組建國家金融監督管理總局（下簡稱「國家金融監管總局」）；同時不再保留中國銀行保險監督管理委員會（即「銀保監會」）。
作為國務院直屬機構的國家金融監管總局，將統一負責除證券業之外的金融業監管，強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，統籌負責金融消費者權益保護，加強風險管理和防範處置，依法查處違法違規行為。
國家金融監管總局在銀保監會基礎上組建，將中國人民銀行（即「央行」）對金融控股公司等金融集團的日常監管職責、有關金融消費者保護職責，中國證券監督管理委員會（即「證監會」）的投資者保護職責劃入國家金融監管總局。
同時，地方金融監管體制也將迎來重大調整。
據新華社報道，根據國務院關於提請審議國務院機構改革方案的議案，深化地方金融監管體制改革。建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。
01
改革背後：
原銀保監會體系的「升級改造」
「是的，（原）銀保監體系的金融監管職能（更加）重要了。」當記者以「從機構職責上看，國家金融監管總局是否比原銀保金融監管體系變『大』了？」向零壹研究院院長於百程問詢時，他如是回答道。
「成立國家金融監管總局，可以讓整個金融監管體系進一步集中、統一。」上海金融與發展實驗室主任曾剛也表示。
在西南政法大學經濟法學院副教授劉志偉看來，國家金融監管總局的設置，是原銀保監會金融監管體系的「升級改造」，「並且在一定程度上處理了它與央行、證監會的職責關係，很明顯國家金融監管總局未來主要負責微觀審慎監管和行為監管的職責。」他補充道。
「近年來，我國金融業經過一段時期的高速發展，產生和積累了一定的金融風險，一定程度上影響了金融發展和穩定。」招聯金融首席研究員董希淼就這次調整的背景作以介紹。
2023年政府工作報告指出，「有效防範化解重大經濟金融風險」，強調「防止形成區域性、系統性金融風險」。「究其原因，問題之一在於我國分業監管體系與金融業綜合經營趨勢不相適應，金融監管部門之間溝通不暢、協調不夠。在金融業綜合經營趨勢日漸清晰、金融創新不斷深化的背景下，如何深化金融監管體制改革、構建現代金融監管框架成為一項重大課題。2017年來，我國通過設立國務院金融穩定發展委員會（即金穩委）、進行金融監管機構調整，進一步健全了金融監管體系，形成了『一委一行兩會』的格局，但金融監管仍然存在一些問題與不足。」董希淼提出自己的觀察。
目前看，已經建立多年的原「一委（指金穩委）一行（指央行）兩會（指原銀保監會、證監會）」中央金融監管體系的基本格局，未來將出現比較重大的變化。
「在調整前，央行是國務院組成部門，『兩會』是國務院直屬事業單位，現在國家金融監管總局（即將成立）、證監會都變為了國務院直屬機構。彼此的差別在於，『國務院直屬機構』有獨立的行政主體地位，而『國務院直屬事業單位』沒有獨立的行政主體地位，但有法律、法規授權的除外。」同樣來自劉志偉介紹，金穩委的作用主要體現在行政上的協調機制，並不體現在實質上（或微觀上的）的監管職能。
同時董希淼也認為，國家金融監管總局和證監會均為國務院直屬機構，金融管理部門工作人員納入公務員序列，機構層級和權威性以及人員積極性將得以提升。
02
新格局：
具有中國特色的「雙峰監管」模式
除原「一行兩會」格局上的變化外，新組建的國家金融監管總局職能上的「納新」，也成為焦點。
根據國務院關於提請審議國務院機構改革方案的議案，將央行對金融控股公司等金融集團的日常監管職責、有關金融消費者保護職責，以及證監會的投資者保護職責，劃入國家金融監管總局。
曾剛認為，非金融機構發起的金融控股公司此前隸屬於央行監管，如今移交給國家金融監管總局，意味著可以與金融機構發起的金融控股公司在監管上保持一致，可以實現統一監管、統一規則的目的，避免監管套利，提高監管效率。
此外，「將消保納入到國家金融監管總局，實際上可以加強對金融機構的行為監管引導。」曾剛表示，2018年之後，「一行兩會」都成立了「消保局」（如原銀保監會消費者權益保護局），但相對分散，有效監管依然缺失。
「未來將消保相關職責劃歸到國家金融監管總局中，則可進一步加強和完善對金融行業的審慎監管和行為監管相關機制，提升行政監管的有效性，對金融行業相關業務的引導能力亦將得到極大的提升。」曾剛解釋道。
據董希淼的介紹，從國際比較看，主要已開發國家的金融監管體系主要有統一監管、分業監管和「雙峰監管」等三種模式。其中，「雙峰監管」模式是把監管職能劃分為市場行為監管和審慎監管。「本次金融監管體系改革之後，具有中國特色的『雙峰監管』進一步顯露端倪」。
「國家金融監管總局統一負責除證券業之外的金融監管，有助於減少監管空白和監管交叉，落實好行為監管和功能監管。證監會專門負責直接融資領域的監管，體現我國對大力發展資本市場、提升直接融資比例的重視。而對於央行來說，剝離金融控股公司監管和消費者權益保護等職責、完善分支機構改革後，將有助於其建設現代中央銀行制度。」董希淼具體解釋道。
「這次金融監管改革的力度還是很大的。」財經評論人莫開偉亦如是表示，「在我看來，這次改革相當到位的，可融合所有監管資源，集中一切可以利用的監管力量，實現對金融監管全覆蓋和監管效能的最大化。」
03
破解央地監管「兩張皮」：
「地方金融監管」迎變局
「這次改革中最大的亮點就是『央地』金融監管體系的再升級」。資深金融政策專家周毅欽說道。
對於深化地方金融監管體制改革，根據國務院關於提請審議國務院機構改革方案的議案，將建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。
「地方監管方面，地方金融監管局和金融辦分離，這對於深化未來地方金融監管體制有著深遠的意義。」周毅欽點明觀點。
從地方政府金融監管看，董希淼認為，地方政府設立地方監管機構將來只負責監管職責，不再承擔金融發展、招商引資等工作，有助於解決地方政府金融監管機構「既要監管又要發展」的角色衝突。
從地方金融辦、金融監管局設置的歷史來看，據劉志偉介紹，隨著中央垂直式「一行三會」（即「一行二會」的前身）金融監管體制的逐步確立，地方政府缺乏一個專門機構或部門去協調配合好「一行三會」在本轄區所設分支機構的金融監管工作的開展、國家金融政策的執行落實，同時也需要去組織地方金融產業的發展、協調國有金融機構服務本地經濟發展。「在此背景之下作為地方金融工作部門典型代表的『金融辦（局）』首先於2002年在上海正式成立，全稱為『上海市金融服務辦公室』（即上海金融辦）。」
隨著國家金融改革的深入推進、經濟發展方式的轉變，再加上樣式繁多、類型各異的地方類金融或准金融組織（或業態）（例如小貸公司、融資擔保公司等）的快速發展，地方面臨的金融監管需要開始顯現。
雖然在某些地方曾出現過一些設置上反覆或調整，但事實上，2002年上海金融辦的設置引發了地方金融工作部門創新設置的熱潮。「據《中國經濟周刊》統計，自2002年上海金融辦成立以來，到2011年年底，我國（當時）已有31個省級政府成立了金融辦，在222個地級以上城市成立了金融辦，一些縣市政府甚至區級政府也成立了相應的金融辦。而2009年北京市金融工作局的設立以來，則開啟了地方金融工作部門轉型的先鋒。即為了回應對包括小貸公司、融資擔保公司在內的樣式繁多的地方性金融組織或業態進行監管的需要，開始實現組織屬性上的調整，即從沒有監管執法權限的議事協調機構向可以享有監管執法權限的政府組成部門或直屬機構轉變。」劉志偉解釋道。
2017年第五次全國金融工作會議要求，地方政府強化屬地風險處置責任，在中央統一規划下強化地方金融監管功能。其後，中央又明確了地方政府的監管事權，對小貸公司、融資擔保公司、四板市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方AMC（即地方資產管理公司）這7類機構實施監管；強化對區域性投資公司、開展信用互助的農民專業合作社、社會眾籌機構、地方各類交易場所這4類機構的監管。特別對於前者，即以小貸、融資擔保公司等為代表的7類地方金融組織，是由中央金融監管部門制定規則，地方金融監管部門具體實施。
2018年11月8日，原北京市金融工作局正式加掛北京市地方金融監督管理局牌子，成為北京市機構改革首批10家新掛牌組建的機構之一。以此為標誌，全國各省（市）原金融局（辦）開始了加掛地方金融監管局牌子「潮」，但基本上都屬於「一套人馬、兩個牌子」的配置，即同時兼有金融協調與服務崗以及地方金融組織的監管崗。
而從彼時央地金融監管的「分工」來看，以小貸公司為例，其宏觀審慎監管規則由原銀保監會制定，監管細則則由地方出台，同時日常的現場與非現場檢查等工作也由地方完成。但這種監管體制下，也存在一定的問題。
「雖然這次改革的具體細則尚未公布，但從中央對金融監管體制改革的力度看，可能不允許（再）出現中央監管和地方監管『兩張皮』現象，地方金融監管事權將統歸於新成立的國家金融監管總局指導，是完全有可能的。」莫開偉表示。
圖/IC photo
04
銀保監會「回眸」：
成立五年後將成歷史
從國家層面看，據記者的統計，1982年至今我國已經進行了多輪政府機構改革。上一次2018年國務院機構改革後，新的金融監管格局才從「一行三會（即原銀監會、原保監會及證監會）」發展為「一行兩會（即原銀保監會、證監會）」。
但關於原銀保監會的「記憶」還要回溯到2003年。這一年，國務院機構改革主要任務之一即為，健全金融監管體制，設立中國銀行業監督管理委員會（即原銀監會）。為加強金融監管，確保金融機構安全、穩健、高效運行，提高防範和化解金融風險的能力，國務院將央行對銀行、資產管理公司、信託投資公司及其他存款類金融機構的監管職能分離出來，並和中央金融工委的相關職能進行整合，設立銀監會，作為國務院直屬的正部級事業單位。
銀監會根據授權，統一監督管理銀行、資產管理公司、信託投資公司及其他存款類金融機構。其主要職責是：擬訂有關銀行業監管的政策法規，負責市場准入和運行監督，依法查處違法違規行為等。
在2003年這輪金融監管職責調整後，央行、銀監會再加上分別於1992年、1998年成立的證監會、保監會，我國「一行三會」的金融業分業監管格局正式形成，並延續到2018年。
2018年，為深化金融監管體制改革，解決現行體制存在的監管職責不清晰、交叉監管和監管空白等問題，強化綜合監管，優化監管資源配置，更好統籌系統重要性金融機構監管，逐步建立符合現代金融特點、統籌協調監管、有力有效的現代金融監管框架，守住不發生系統性金融風險的底線。國務院機構改革方案明確，銀監會和保監會不再保留。將銀監會和保監會的職責整合，組建中國銀行保險監督管理委員會（即「銀保監會」），作為國務院直屬事業單位。郭樹清成為銀保監會首任主席。
從此，全國銀行業保險業實行統一監督管理，「一行兩會」的金融監管體制也掀開了新的篇章，至今已走過五年。