日本江户幕府统治时期，可以算是个承平无事，安居乐业的时代，没有战事，武士的作用不大，税吏的价值就凸显了出来。代官，作为幕府的中下层官僚，身兼税收、建设、治安等多方面的职责，他们工作在社会管理的第一线，左耳闻将军的训令，右耳听民间的呼声，无疑成了幕府和百姓之间最重要的纽带，甚至可以说，幕府统治稳不稳定，就在于代官制度运转是否有效。

幕府的将军早就觉察到了代官的重要性，于是设计了一套限制代官权力的制度：代官作为中级文官，必须听命于直属幕府的勘定所，自己除了收取税金、修桥补路等执行权力外，没有任何决策权，甚至连维护治安的权限也很小，没有调查和审判的权限。

那么，在这样一套制度下，数量不算少的代官是否能兢兢业业，恪守本分的工作？

事实上，不管制度最初设计的多么天衣无缝，随着时间的推移，环境的变化，总会有不法之徒找到钻空子的机会，代官制度运行到江户幕府第五代将军德川纲吉掌权的时候，已经出现了崩坏的迹象，一些代官蔑视法律，肆意欺上瞒下、贪赃枉法、鱼肉百姓，闹得满城风雨，民怨沸腾。

德川纲吉看在眼中，急在心里，这位34岁开始统治日本的将军酷爱儒学，自小就将“民乃国之本也”的信条当做座右铭，他无法忽视代官跟百姓之间爆发的矛盾，于是着眼于代官制度暴露出的问题，开始了自己的整治计划。

代官制度暴露的问题

出身低微，眼界惟钱。

德川纲吉在位的时代，江户幕府和平了八十年，日子安逸，一切都按照几十年前的制度运行，然而制度就如同机器，时间久了难免会出现故障，要么是螺丝松了，要么是关节需要润滑，江户时代日本的大儒荻生徂徕一眼就发现了幕府这台机器的“故障”所在——代官。

他在自己的文章《政谈》中评价了代官制度，荻生徂徕先是肯定了代官的重要性，说“代官之职乃重要之职务”，然而话锋一转，指出代管制度的问题“然今时则接受勘定奉行之支配，并命小身之人担任。”

荻生徂徕的意思是，代官都是由俸禄很少的幕臣担任，他们的手下也是一些出身较低的小民，这些人缺乏理想，没有远大抱负，对除了收税之外的任何事都漠不关心。因为他们没有显赫的身世，故而知道升迁无望，一辈子只能当个小吏，于是在代官的职位上疯狂权力寻租，仗着幕府税吏的身份胡作非为、假公济私、中饱私囊，这就是代官制度暴露的第一个问题：出身低微，眼界惟钱。

世袭造成的盘根错节

代官作为幕府低级幕臣的饭碗，将军们给了他们一项特权，就是可以子承父职，这也是荻生徂徕等人对代官制度不满的第二个原因。从江户时代前期开始，低级幕臣就垄断了代官的职位，大部分代官都是子承父职，于是地方上就容易出现势力强大的代官家族，不同的代官家族也会互相照顾，彼此提携，因此在各地都出现了关系盘根错节的代官势力集团，虽然说代官权力不大，无法利用职权掀起大浪，但因为他们人数多且内部十分团结，仍然是一股无法忽视的豪强力量。这就是代官制度暴露的第二个问题：世袭造成的盘根错节

德川纲吉的整治措施

江户幕府的第四代将军德川家纲壮年逝世，德川纲吉作为德川家纲的异母弟，临危受命成为幕府将军，他一上台就面对财力匮乏的局面，结合自己少时的经历，他认为造成幕府财政窘境的部分原因，在于代官制度的沉珂顽疾，不解决这个问题，幕府就无法恢复正常，于是他从理想培养和强化管理两个方面对代官制度进行了整治。

理想培养：完善职务训令

德川纲吉笃信儒家学说，尤其对于孟子的学说深信不疑，在孟子“民本”思想的影响下，他对如何管理国家有一套自己的宏观图绘。他认为国家想要安定，必须如儒家学说为主，建立了一个以民为本，与民同乐的大同社会。所以在他看来，代官制度出现的问题首先就是理想的缺失，于是他完善了代官的七条“职务训令”，其中第一条开宗明义地指出了“民乃国之本也”，言明了百姓的重要性，由于百姓重要，所以“代官须能体察民之辛苦”，命令代官要体察民情，体民所苦，最终达到“不使百姓受饥寒等之愁苦”的目的。

从完善代官的职务训令能看出，德川纲吉理想中的官僚体系，建立在官民互敬互爱的基础上，这改变了数百年来代官只为主人收税而不过问民间疾苦的观念。当然，德川纲吉并非一个天真的理想主义者，他明白完善职务训令的作用有限，只是让代官们建立起新的观念，要想完全革除旧制度的弊端，还得靠强化管理。

强化管理：实施赏罚制度

德川纲吉既信奉儒家的理想，同时还秉持着务实的精神，他知道心中理想的社会不能仅靠儒家教化来实现，理想只能让有道德的君子自律，对于冥顽不灵的无德之人，德川纲吉也重视律法。所以，他整治代官制度的第二条措施，就是“赏罚严明策”。

天和元年（公元1681年），也就是德川纲吉就任将军后第二年，他下了一道命令，要求勘定所分出专门的官僚负责监查各地代官，不光纠察代官是否有行为不端的行为，还要审计代官呈报的帐目是否存在问题。符合标准的代官有赏，考核不合格的代官要重罚。

德川纲吉雷厉风行地整饬代官制度，仿佛向一潭死水中掷入巨石，立刻激起了波浪。大量两手不干净的代官被依法处理，仅德川纲吉在位前十年，被法办的代官就有29人。

在日本的时代剧（古装电视剧）中，大名或者高官处理违法的代官，一般都就地正法，但那只是导演快意恩仇的幻想。德川吉宗整治代官制度的目的不在于处死代官，而是让他们体民所苦，遵纪守法，从而尽职尽责的为幕府工作。

德川纲吉整治代官制度的意义

经过德川纲吉的整治，在“体民所苦”的理念下，代官们纷纷改变了工作态度和作风，社会形象有所好转，另外，由于受到幕府勘定所的监察，很多代官不敢知法犯法，变得规规矩矩，在德川纲吉统治幕府的最后十年中，因贪赃枉法或者渎职而遭法办的代官人数急剧减少，换句话说，德川纲吉针对代官制度所做的整治起到了效果，江户幕府的吏治有一定程度的改善。

德川纲吉对代官制度的整治，让人们意识到，理想跟现实其实并不冲突，儒家观念与赏罚规则可以共存。当然，作为理想主义者和务实政治家，德川纲吉对幕府代官制度最大的贡献还在于他建立了代官的监察制度及审计制度，也正是在他打下的基础上，后来的第八代幕府将军德川吉宗才能进行“享保改革”，实现了江户幕府的中兴，从这方面来说，德川纲吉算是一个合格的幕府将军。