退回补充侦查，是指检察机关对于侦查机关移送审查起诉的案件，认为需要进一步查清事实和补充证据时，退回侦查机关，由侦查机关依法继续侦查的诉讼活动。长期以来，退回补充侦查有效性不足、自行补充侦查积极性不足、退回补充侦查规范性不足等退回补充侦查运行效果不佳的现状制约检察改革成效。当前检察机关实行“捕诉一体”改革后，捕与诉之间的界河被贯通，检察机关审前主导责任逐步强化，退回补充侦查工作成效也成为衡量“捕诉一体”改革成效的重要标准。
一、“捕诉一体”改革后退回补充侦查数据。近年来，上海检察机关按照“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的改革要求，规范退回补充侦查，降低“案-件比”，努力提升办案质效，成绩凸显。以上海市浦东新区人民检察院为例，2018年9月1日该院实行“捕诉一体”办案机制后，至2019年11月30日绩效考核终止日，该院检察一部（普通犯罪检察部）共受理批捕案件3046件4325人，其中制发逮捕后继续补充侦查提纲231份，不批准逮捕理由说明书（含绝对不捕、相对不捕、存疑不捕）967份，合计1198份，占受理批捕总数的39.3%；受理一审公诉案件3415件4628人，一次退回补充侦查602件1101人，二次退回补充侦查102件323人，退回补充侦查率分别为17.6%和3%。相较“捕诉一体”改革之前，该院一审公诉案件一次退回补充侦查数有较大回落，二次退回补充侦查数显著减少，相应审查批捕阶段，捕后继续引导侦查取证、不捕理由说明充分，工作扎实。退回补充侦查案件中近半数为取保候审案件，未经审查批捕环节，直接移送起诉，该院充分运用退回补充侦查制度，引导侦查取证。总体来看，如扎实做好退回补充侦查规范工作，“案-件比”就会得到有效控制，办案质效得以较大提升。
二、“捕诉一体”改革后退回补充侦查的新动向。“捕诉一体”办案机制改革后基层院检察机关退回补充侦查工作出现了新的变化趋势，“捕”与“诉”贯通对检察机关开展退回补充侦查提出新要求。在审查引导侦查的动态平衡中，检察机关的审前主导责任得到强化，新型检警关系正在不断孕育。检察机关通过开展捕前引导侦查工作，密切捕侦关系，提前介入了解案情；通过开展捕（不捕）后引导侦查工作，传递证据标准，主导侦查取证方向；通过开展退回补充侦查案件的引导侦查工作，建立健全审查引导侦查常态化工作机制。退回补充侦查，与提前介入、捕后继续侦查取证建议、不捕说明理由、自行补充侦查、法律监督等互为依托，成果共享。
但是二次退回补充侦查导致侦查羁押期限延长，影响人民群众对公平正义的获得感，报请指定管辖等内部程序性事项导致退回补充侦查负面影响外部化，“文来文往”退回补充侦查形式化影响实质化的对立，认罪认罚从宽制度对减少退回补充侦查的期待，以及十九届四中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化，实现中国之治的现实紧迫性，使得新时代退回补充侦查工作亟须改进再出发。
三、“捕诉一体”改革后退回补充侦查的规范对策。具体包括以下几方面：
（一）规范退回补充侦查提纲。退回补充侦查提纲的制作，应当严格遵循必要性、规范性、说理性、明确性、指导性、联动性的原则，在指出案件现有侦查取证存在不足的同时，提出关于继续侦查取证的方向建议。
1.指出案件现有侦查取证存在的不足。围绕案件可能涉及的罪名，结合相应犯罪构成要件，指出目前侦查取证方面存在的问题。对于无需改变侦查罪名的，指出按照移送罪名的起诉标准，目前侦查取证存在的不足；对于可能需要改变侦查罪名的，指出根据涉案事实及证据，本案涉嫌某罪，原侦查认定的移送罪名不尽准确，侦查取证存在的不足；对于可能需要追究其他犯罪的，指出根据涉案事实及证据，本案可能同时涉嫌其他犯罪，侦查取证尚存在的不足。2.建议关于继续侦查取证的方向。
按照不同情况，分别结合相应犯罪构成要件要求，针对内在的不足，明确需进一步侦查取证的目的、内容和途径等，可根据案情区分多节事实或按照构成要件叙写。如“为查明……（取证的目的），通过……（取证的途径），收集……（取证方向或内容）”。如果上述退回补充侦查的案件侦查取证方面存在的是一类、系列的问题，就需要整体去协调，而不能再就案论案。对于逮捕案件继续侦查取证意见书，可以参考上述退补提纲制作。对于不捕理由说明书（绝对不捕、相对不捕、存疑不捕），要求论证充分、法律适用准确。
（二）加强引导说理和跟踪落实。借助“捕诉一体”内设机构改革的契机，加强审查批捕和审查起诉环节的引导说理和跟踪落实。审查逮捕环节，在作出批捕决定或不批捕决定后，区分捕后需要继续补充侦查以适应庭审证据要求的案件，以及存疑不捕需要补充侦查以具备逮捕或起诉条件的案件，制作继续侦查取证意见书和不捕理由说明书，明确告知侦查机关现有侦查取证存在的不足和需要补充侦查的事项。审查起诉环节，针对审查批捕阶段要求侦查机关进行补充侦查的事项开展补充侦查有效性评估工作，对侦查机关懈怠补充侦查、补充侦查违法等情形，通过制发检察建议、纠正违法通知书、通报等形式开展法律监督，并与政法委、人大、政协等加强工作协同，形成合力。针对部分仍需退回补充侦查的案件，制定退回补充侦查提纲，明确退回补充侦查事项，引导侦查机关补充侦查，加强沟通协调，避免二次退回。派驻公安执法办案中心检察室可根据批捕环节和起诉环节退回补充侦查的案件信息台账，与承办检察官加强配合，强化跟踪督促落实。
（三）完善检察官考核和政策引导机制。“案-件比”是指一个案件与该案所经历的有关诉讼环节形成的“件”数之和在统计意义上的一个对比关系，是全新的办案质量评价指标体系。退回补充侦查是“案-件比”指标体系中的重要参数，是检察环节办案质量、效率的直观反映，直接关系到检察机关办案的政治效果、法律效果、社会效果的统一，尤其关系到案件当事人对检察机关办案的直观切身感受。要充分运用以“案-件比”指标体系为代表的检察官考核和政策引导机制，倒逼检察官加强自身素能建设，做好退回补充侦查案件沟通说明、引导侦查工作，促使检察官提升监督能力，助推国家治理体系和治理能力现代化。
（作者为上海市浦东新区人民检察院检察二部主任）
来源：检察日报
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